关于农房抵押风险防范的思考

周晓雯 张瑶

农房抵押贷款是指借款人以不转移占有的方式，将其合法所有的农房作为担保，向金融机构申请的贷款。浙江省农房抵押工作一直走在前列，通过对浙江省农房抵押实践经验的分析，总结农房抵押面临的主要风险及成因，并以浙江省农房抵押贷款风险防范的实践分析，总结农房抵押风险防范的建议。

农房抵押贷款

风险防范 浙江省 试点工作

浙江省农房抵押贷款基本情况

（1）浙江省农房抵押贷款的实施情况

为有效盘活农村沉睡资产，帮助解决农民融资难、担保难问题，浙江省从上世纪八九十年代开始积极进行农村金融创新。2007年11月浙江省出现了以政府为主导的农房抵押贷款试点，同年，嘉兴市出台了《农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》；2008年浙江省政府金融工作会议经讨论决定“开展农房抵押贷款试点”，在全省范围内大面积地开展农房抵押贷款工作；2015年年末，十二届全国人民第十八次常务委员会会议决定，授权59个县（市、区）为农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押试点，浙江省乐清市、青田县、义乌市和瑞安市4个县（市）人选，这标志着浙江省在全国农村宅基地制度改革试点领域迈出了关键一步。到2017年末，浙江农信系统农民住房抵押贷款余额108.12亿元、户数3.12万户，比年初新增34.19亿元、9205户；其中试点期间，累计发放达156.21亿元、7.78万户。

（2）浙江省农房抵押贷款风险防范的探索实践

1.大力推进确权工作，为农房抵押奠定良好基础。

2017年，浙江省发布《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》，明确农村宅基地以及住房将确权发证，并计划将于2019年年底基本完成农村宅基地确权登记发证工作。确权颁证工作的顺利进展，将为农房抵押工作奠定良好的基础，也为农房的流转、担保、处置等创造了条件，從而降低了农房抵押贷款的操作风险。

2.健全农房抵押贷款审查审批机制，降低农房抵押信用风险。

良好的贷款审查机制是把控贷款风险的重要保证。为降低不良贷款发生率，近年来浙江省各地严格把控贷款审查机制，将可能的农房抵押贷款风险消灭于萌芽状态。如宁波市江北区在贷款审核中，充分发挥村集体的作用，对于要抵押的农房，村委会不仅要召开村民代表大会通过相关表决，而且还要对贷款农户的房产、信用等情况把关，然后再向银行提供相关信息；乐清市在农房抵押贷款审查工作中，重视第一还款来源，根据第一还款来源确定现金流，同时考虑借款人的信誉，综合评估农民的经营状况、还款能力，另外，还对第二还款来源——抵押物抵押率折算和房产优质程度给予差别对待，将集体土地性质的农房折算控制在60%以内，并对20万元以下的房屋不予办理抵押贷款。

3.构建风险补偿机制，降低信贷违约风险。

第一，建立农房抵押风险财政补助。如乐清市建立“信联信惠农贷”和农房抵押双重补偿金制度，由市财政出资500万元发起建立农房抵押风险补偿金，同时，借款人在申请农房抵押时，可在自愿情况下按贷款本金的5‰缴人风险补偿金专用账户，截至2017年11月初，乐清市风险补偿金总额达到1539万元；青田县每年以上一年度全县农房抵押贷款余额为基数，按照0.5%提取融资风险补偿基金，截至2017年8月底已提取608.88万元。

第二，加强银保合作机制，共担贷款风险。如瑞安市为加强银保合作，开展农房抵押贷款小额保证保险业务，并且对一些适宜抵押但流转性较弱的小额农房抵押贷款，适用优惠保险费率，充分发挥保险的风险分散功能。

农房抵押贷款风险分析

（1）法律风险

从法律的角度看，农房抵押贷款缺乏立法方面的支持，存在法律风险。这主要体现如下在三个方面。

1.农村房屋普遍不具备产权证书，其权利界定存在困难。我国《物权法》第十七条明确规定，“不动产权证书是权利人享有不动产权的证明。”而我国大多数农房属于农村集体所有，仅具有农村集体土地使用权证。农村集体土地属于集体所有，农村集体土地使用权证仅能证明农民对于其农房所占有的宅基地具有使用权，并不能证明其对于农房的所有权。

2.农房抵押法律效力依然存疑。我国《担保法》第三十七条第二款明确规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，除法律另有规定的外，不得抵押。”而“房随地走”、“地随房走”是房地产产权流转的基本规则，从法律角度来说，对于建在宅基地上的农房，其抵押的效力能否被承认，一直以来都存在疑惑。

3.农房抵押的合法登记问题也存在缺陷。我国《房屋登记管理办法》第八十七条规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理。”这就使得金融机构在开展农房抵押贷款时，农房作为抵押物在流转时存在明显闲难，抵押物在处置时，其受让对象十分狭窄。

（2）信用风险

信用风险，又称“违约风险”，是指银行的借款人或交易对象不能按照事先达成的协议履行义务而给金融机构带来损失的可能性。导致农房抵押信用风险的原因主要有二：

1.由于贷款人欺诈所导致的信用风险。农户作为农房抵押的贷款人，其生产经营活动主要是农业经营，农业经营所得收入为其主要还贷业务的资金来源。而农业经营对市场的敏感度偏低，存在着很大的不确定性。且农业经营本身属于收益低的行业，农民还贷能力存疑。农户信用状况普遍偏低，使得农户为了成功申请更多的抵押贷款而采取欺诈行为，捏造虚假事实或者采取其他不正当的行为，骗取超过其还款能力的贷款，逃避还款义务。

2.由于抵押物不实导致的信用风险。农房抵押贷款的出现，使得农房作为“沉睡的资产”渐渐变成“活资产”，农房是大多数农户最重要的资产，利用农房作为抵押物贷款拓宽了农户融资渠道，对普惠金融具有重要意义。然而，我国农房质量参差不齐，农房所处位置、样式结构、建造年限、产权归属等都对其价值评估存在影响。这给金融机构造成了抵押物评估的困难，如果金融机构对农房的价值评估存在较大偏误，那么就会导致较大的信用风险，增加不良贷款率。

（3）管理风险

抵押物作为还款第二来源，是金融机构债权安全的重要保证，能够有效降低抵押贷款的风险。农房抵押贷款抵押物的管理主要存在两方面的风险：

1.农房抵押登记存在困难。当前农村资源除林业资源的确权工作得到全面普及之外，其他资源的确权工作还未全面展开。农村宅基地只有集体土地使用证，且具有农房的农户大多缺乏房屋所有权证。开展农房抵押贷款工作前需要进行确权工作，而证件不齐全将会影响确权工作的顺利进行。

2.抵押物处置、流转困难。《土地管理法》规定，农村住房所有权与宅基地使用权不能分离，出售房屋必须与宅基地使用权一同出售，并且宅基地的转让必须同时符合受让方必须是同村村民和受让方必须是无房户两个条件。这大大限制了农房流转的对象。同时，因为民俗习惯的影响，即使符合上述两个条件的村民，也极少有受让同村村民农房的意愿。

（4）操作风险

操作风险，是指因金融机构存在不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统以及外部事件从而给金融机构造成损失的风险。

目前我国农房抵押工作尚且处在试点阶段，不同地区进行着不同模式的探索，即使处于同一地区，不同金融机构之间的农房抵押模式也存在差异。农房抵押的基本工作包括资产评估、贷款审批、抵押登记等。每一个环节对农房抵押贷款的质量确保都有不容忽视的作用。比如，进行贷款审批工作时，贷款人应当统筹考虑借款农户的信用状况、借款需求与偿还能力、用于抵押的农房及宅基地使用权价值等因素，需要综合上述因素做出合理准确的判断，否则可能会导致不良贷款的发生。

（5）市场风险

市场风险，是指因市场价格的不利变动而使金融机构的预期收益与实际收益发生偏离的风险。目前我国尚未形成农房交易、流转平台及市场，农房抵押“有价无市”，一旦农房抵押贷款出现违约，农房将难以变现处置。

农房抵押贷款风险防范措施及建议

（1）完善农房抵押贷款的相关法律规定。一方面，对《物权法》、《担保法》等法律法规的相关条款做出细化的司法解释，明确农房抵押的法律效力，并且赋予农村宅基地完整的用益物权，为农房抵押的确权工作消除疑惑；另一方面，建议国家根据全国各个试点地区农房抵押试点工作中的实践和经验，出台相关的法律法规，规范农房抵押贷款基本工作及风险化解制度，为整个农房抵押工作的顺利推进、发展提供强有力的法律支持与司法保障。

（2）推进农村宅基地及住房确权登记工作的进展，大范围内落实确权工作。各地应该加大加快农房确权颁证工作的力度，实现农村宅基地及住房登记数据的动态更新。同时，相关部门及人员应该相互配合，通力合作，高效率地落实确权工作。

（3）完善农房价值评估体系，准确地对农房价值进行评估。一方面，成立专业性强的农房价值评估机构，综合农房地理位置、已使用年限、结构布局等因素对农房价值进行客观、公正、合理地评估，降低农房抵押贷款中因抵押物不实而导致的信用风险；另一方面，政府应建立详细、科学的农房价值评估标准，以此为基础对农房贷款抵押物的评估进行引导，确保农房抵押贷款评估工作能够公平合理地有序进行。

（4）建立农村产权交易机制。农村产权交易机制的建立及合理运用，是保障农房抵押顺利进行，降低农房抵押贷款中因抵押物处置、流转困难而导致的管理风险的重要工作。一方面，建议构建农村产权交易市场，搭建农村产权交易平台，推动农村产权流转，改善农村产权流转难的限制，并且探索创新新型的农村产权交易模式，可以利用网络信息技术，建立信息互联、资源共享、覆盖面广的农村产权交易信息服务网络平台；另一方面，政府应该给予适当支持，在农村产权交易市场构建初期，政府可以对市场准人费给予适当补贴，以促进市场合理有序发展，并且相关政府部门应该结合当地实际，制定详细的市场管理规定，对农村产权交易市场准人规则、信息公开、运营情况等进行适当监督，构建良好的市场环境，从而为农房抵押提供强有力的保障。

（5）加強金融机构内部管理。首先，金融机构要制定详细的准入规则，做好贷前审查审批工作。不仅要核实申请贷款的农户提交的有关资料，而且要深入调查，明确农户申请贷款的目的及所带资金用途，在上述基础上，控制好贷款抵押率、期限及额度。目前，我国农房贷款的抵押率一般控制在40%～70%，贷款期限是1-10年，贷款额度一般是10-50万。其次，金融机构应加强贷后管理以及对农房抵押贷款的风险预警。贷款发放后，要持续关注申请贷款的农户的还贷能力变动情况，可以与村集体共同协作，把控所发放的农房抵押贷款使用情况，对于可能会引起不良贷款的情况，要及时预警并处理，尽可能地规避信用风险，确保农房抵押贷款的健康发展。再者，金融机构应该采取积极措施提高信贷人员的素质，提升信贷工作的质量与水平，加强对信贷人员工作的检查与指导，规范其业务行为，鼓励其积极与贷款农户交流，督促贷款农户按时还本付息。

结语

全国农房抵押试点工作开展以来，试点地区相关政府、金融机构积极配合，对农房抵押进行了不断地探索与尝试。但农房存在的登记难、评估难、处置难的特点，使得金融机构在进行农房抵押贷款业务操作时考虑到其特点带来的潜在风险而存在顾虑。针对农房抵押贷款存在的法律风险、信用风险、操作风险、管理风险、市场风险等，应该采取多种措施降低农房抵押贷款风险，进行尽可能全面的风险防范工作，比如完善相关的法律规定、推进农村宅基地及住房确权登记工作的进展、完善农房价值评估体系、建立农村产权交易机制、加强金融机构内部管理、推动银政保合作机制等，多角度、全方位地进行风险防范，逐渐将农房抵押贷款的风险降低到合理范围之内。

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