开发区公办学校人事管理模式研究

摘 要：通过对西安市开发区公办学校人事管理的调研发现，开发区公办学校人事管理的特点主要表现在人编分离、聘任制管理、严格的绩效考核制度、灵活的用人机制、具有竞争力的薪酬待遇、岗位总量控制以及结合区域实际的社保缴纳方式等七个方面。西安市中小学人事制度改革可以将开发区作为一个观察点或试点，对其管理模式进行研究、总结，重点围绕理顺教育主管部门与公办学校的政事关系，保证学校人事管理自主权，建立基于考核的薪酬体系，畅通晋升渠道和退出机制四个方面展开。

关键词：开发区；公办学校；人事管理模式；西安市

开发区公办学校作为普通公办学校和民办学校之外的又一办学形式，是一定历史条件下的产物，在全国很多地区普遍存在。因其举办方和普通的地方政府不同，一般不具备教育行政管辖权，加之具有开发区先行先试的体制机制保障，在办学的过程中，开发区公办学校人事管理更加灵活。当然，因为体制机制的问题，也存在很多问题。本文以西安市为研究背景，以开发区公办学校人事管理为切入点，对其管理模式进行剖析，分析问题根源，进而对西安市中小学人事制度改革提出几点建议。

一、开发区公办学校人事管理的特点

1.编制总量控制、人编分离

普通公办学校人事管理最大的特点就是实施编制管理，也成为人事制度改革中最难逾越、最难涉及的部分。在开发区公办学校，编制实施总量控制、动态管理，不与具体人员捆绑，编制到岗不到人，为下一步学校自主管理提供了灵活的机制保障。因与西安市其他区县、开发区编制性质不同、财税体制不同，在编教师可在区域内的学校流动，无法调动到西安市其他区县、开发区。

2.聘任制管理

2017年，国务院出台《聘任制公务员管理规定（试行）》，对聘任制公务员进行了准确界定。与此类似，开发区实施的聘任制管理是以事业单位聘用合同为基础，打破终身制身份，有明确的聘期和试用期，以定期考核为依据，畅通退出机制，有利于建立人员“能进能出”、职务“能上能下”、待遇“能高能低”的良性竞争机制，提升学校的办学活力。

3.严格的绩效考核制度

行政区公办学校的绩效考核大都围绕“德能勤绩廉”五个方面，采取民主测评等方式开展，考核结果人际差异较小，趋于平均化，绩效考核往往浮于表面，这种结果与其人事管理制度密切相关。在开发区，绩效考核是薪酬发放、人事任免、职称评聘、评优评先的重要依据或者说是唯一依据，一般以目标任务为依据，实行按周、按月、按学期统计绩效完成量，按年度核算。考核的方式更加灵活，考核的内容更加全面，改变了年度一次性考核的方式，更加强调过程化考核。

4.灵活的用人机制，保障学校办学自主权

为规范用人行为，目前西安市所有行政区并没有用人的自主权，在人员招聘时，区县只负责提出招聘需求，进行资格审核，其他的笔试、试讲、体检等环节全部由西安市相关部门统一组织。对于开发区公办学校，市级有关部门将人事管理权限全部下放，开发区只需要将招聘计划、方案、结果报备，招聘的组织实施全部由各开发区和学校自主实施。尤其是，高新、曲江实现了全过程的自主实施。在自主招聘外，由各学校建立人事管理制度，明确人员退出机制，从真正意义上实现了学校自主用人、自主办学。

5.具有竞争力的薪酬待遇

开发区公办学校的薪酬体系较为灵活，在参照西安市普通公办学校薪酬体系的基础上，增加了与开发区薪酬水平相适应的津贴补贴，津贴补贴部分大都纳入考核，依据个人实绩，实行奖优罚劣。校长的津贴补贴实行年薪制，在全国范围内广泛吸引知名学校校长任职。从待遇水平上来看，普遍高于西安市普通公办学校的30%-50%，略低于西安市知名的民办学校，高新、曲江基本与西安市知名民办学校持平。

6.岗位总量控制，未聘任到人

因开发区公办学校的职称大都按照社会人才由省人才代评，省人才对岗位设置要求并不严格，故开发区大都没有积极性去开展岗位设置。即使部分开发区应市上要求开展了岗位设置，但考虑到学校教师队伍长远发展的需要，也只是实施总量控制，对不同级别岗位总量进行了核定，未聘任到人，为下一步评聘分离留下空间。

7.结合区域实际的社保缴纳方式

按照单位性质来说，开发区举办的公办学校均属于使用财政资金的全额拨款事业单位，这也就决定了其社保账户的性质应该为全额拨款的事业单位账户。然而，因各开发区管理理念以及是否具备区级社保中心存在差异，故各开发区为公办学校开设的账户也有差别，如高新、经开、航天均在区级社保中心开设事业单位账户，曲江和港务区按照企业账户开设，浐灞生态区则在市社保中心開设事业单位账户。开设事业单位账户的，因没有市级统筹部分，人员退休后的相关待遇只能靠开发区自筹，与普通公办学校的事业单位社保还存在一些差异。

二、存在问题及原因分析

1.存在的问题

（1）教师培训、评优评先、职称评审等日常管理渠道不畅。《关于开发区公办学校教师队伍配备有关问题的通知》明确提出，开发区公办学校教师的“培训研修、评优表彰、职称评审、交流轮岗等日常管理纳入属地区县教育行政部门管理，与属地公办学校教师享受同等待遇”。然而，在行政区财力有限、机会有限的情况下，开发区公办学校参与教育系统的评优评先、培训研修的机会极少，只能靠开发区自行组织或学校自行联系。同时，因体制机制差异，行政区考虑到评聘后的管理责任不愿意代评，且开发区公办学校的实际情况无法达到西安市教育系统严苛的职称评审要求，致使开发区公办学校教师职称评聘问题一直未得到彻底解决。

（2）自行设置的薪酬标准存在一定的政策风险。为吸引人才，依托开发区灵活的用人机制和较为充足的财力保障，各开发区均建立了一套符合开发区实际的薪酬体系，在国家统一规定的工资标准外，还附带了较大比例的津贴补贴。2018年上半年，国务院出台了《关于严禁自行出台政策发放工资津贴补贴有关问题的通知》，要求事业单位对除国家统一规定的基本工资、绩效工资、特殊岗位津贴标准之外的所有发放项目进行清查。自主设置的薪酬标准存在一定的政策风险和制度风险。

（3）部分开发区公办学校对优秀教师的吸引力下降。前几年，因为较高的薪酬待遇和发展平台，即使面对人编分离、聘用制管理、职称渠道不畅等现状，但国内很多优秀教师还是选择放弃原有的“铁饭碗”，选择了开发区的“玻璃碗”，在每年的招聘大战中“满载而归”。近几年，随着开发区政策的不断收紧以及全市人事管理政策的调整，开发区公办学校的待遇优势逐渐弱化。因为固有的传统思想以及对开发区公办学校的种种顾虑，面对同样的机会选择，优秀教师往往会选择民办学校甚至是行政区公办学校。

（4）随着开发区公办学校的逐步增加，現行管理模式可能会受到冲击。开发区公办学校现行的管理模式是基于自建自管学校不多且开发区财力允许的情况下产生的。随着西安市向开发区逐步托管行政区公办学校，开发区的财政压力会呈几何倍数增长，面对多样的管理对象，开发区公办学校势必会转为双轨制的管理模式，管理矛盾将逐步显现。开发区只能逐步调整管理模式，来适应自建自管学校和接收托管学校的发展需要。

2.原因分析

开发区公办学校人事管理方面存在的问题主要反映在体制机制方面。作为开发区公办学校体制机制不顺的一个典型代表，其根源是现实的体制机制不适应开发区公办学校的办学需要，也可以理解为，是全市教育管理管办结合的现状与开发区教育管办分离的实际之间的矛盾。

三、对西安市中小学人事制度改革的建议

1.理顺教育主管部门与公办学校的政事关系

目前西安市中小学人事管理中存在的体制机制不活、教师队伍活力缺乏等问题，都与主管部门既管又办造成的政府事业职能“越位”、“错位”、“缺位”密切相关[1]。人事管理作为社会学的重要范畴，特别是社会上对事业单位的固有思维以及公办学校和教育行政主管部门之间的“亲属”关系，致使教育行政主管部门无法从纯粹管理学的角度，开展根本性的人事制度改革，改革推行的难度很大。因此，人事制度改革的关键在于理顺教育行政主管部门业务指导以及办学主体人事管理的政事关系，在开展这项工作时，可以将开发区作为“管办分离”的试点，对其人事管理模式的经验教训进行研究、总结，为西安市公办学校人事制度改革提供可复制和值得推广的管理模式。

2.保证学校人事管理自主权

在与很多校长交流时发现，他们普遍认为，学校教师队伍水平和办学质量不高与学校没有人事管理自主权密切相关。在招聘过程中，学校并不参与招聘条件的制定及招聘的具体流程，聘用人员与学校需求的匹配度往往不高，“招来了只能用，不能退”。在建立内部竞争机制、激励机制、分配制度方面，因学校缺少有效抓手，致使教师的工作积极性很难调动。另外，因为缺乏完善的退出机制，一些长期教学质量低、不适宜从事教育教学工作的人员，学校没有办法将其解聘，致使学校发展活力受到严重影响。因此，必须下放人事管理权限，落实学校办学自主权，这也是“县管校聘”改革的重要方向。

3.建立基于考核的薪酬体系

西安市普通公办学校现行的薪酬体系包括基本工资、津贴补贴和绩效工资（基础性工资和奖励性工资）。其中，大部分区县只是将奖励性工资与考核挂钩，加之未实行月考核，考核与薪酬发放的关系不大。开发区公办学校之所以办学水平较高，主要在于建立了完善的考核制度，且与薪酬待遇直接挂钩。只有如此，才能在学校内真正形成追赶超越的发展局面，实现学校的发展目标。

4.畅通晋升渠道，完善退出机制

《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》（2015），进一步明确了中小学教师职称发展渠道，打破了专业技术人员职称晋升的“天花板”，使得专业技术岗位可以通过职称评聘实现个人的发展。然而，管理岗除了寄希望于职务升迁外，没有任何个人发展的机会，致使一大批专业的管理人员无奈转行为教师，或是学校只招教师，由教师兼行政，进而影响了学校各项工作的专业化开展。因此，必须从制度设计的层面，同步明晰中小学管理人员专业化发展路径。同时，对于不能竞聘上岗、考核不合格或因其他原因等不能胜任（坚持）所在岗位工作的教师，可采取转岗、待岗培训、解聘或辞聘等方式，完善退出机制。当下，西安市与成都市正在各个领域“打擂台”，《成都市教育局关于教师退出教学岗位的实施办法》或许可以借鉴。

四、结语

综上所述，开发区公办学校作为普通公办学校和民办学校之外的又一办学形式，是一定历史条件下的产物。因其举办方和普通的地方政府不同，一般不具备教育行政管辖权，加之具有开发区先行先试的体制机制保障，在办学的过程中，开发区公办学校人事管理更加灵活。当然，因为体制机制的问题，也存在很多问题。因此需要对其管理模式进行研究、总结，要重点围绕理顺教育主管部门与公办学校的政事关系，以保证学校人事管理自主权，建立基于考核的薪酬体系，畅通晋升渠道和退出机制。

参考文献：

[1]赵立波.事业单位管办分离若干重大理论与实践问题研究[J].中共福建省委党校学报.2012年第2期

作者简介：

童舒静，现供职于西安浐灞生态区教育局，编辑、经济师。