中国转型时期政策创新中的容错机制问题

林岫

一、转型时期政策创新中的容错机制的概述

（一）对中国转型期的概述

社会转型是研究中国政策创新中容错机制的宏观政治环境背景。首先要对社会转型的概念进行阐释，随后对中国的社会转型的阶段进行划分，明确我国社会转型分为哪些阶段。

1.社会转型的基本释义。转型是指一种形态向另一种形态的转变过程，之前转型这一词语是生物学领域的专用词汇，之后被转用到了社会学研究，喻指社会变迁。

“社会转型”从字面意思理解为“人类社会从一种存在类型向另一种存在类型的转变”。经典社会学理论中迪尔凯姆和滕尼期关于社会发展理论的论述中可追溯到形成这一过程的理论渊源，其在之后的西方社会结构功能主义学派的现代化理论中得以继承发扬，成为经典。中国出现社会转型这一词语，是在1991年编著的《中国社会发展报告》中提出，但其具体内涵却一直未被界定。关于“社会转型”的含义，在我国社会学学者当中分为三方面，一是指“体制转型”，即从计划经济转向市场经济体制的转变。二是指“社会结构变动”，持这一观点的学者认为：“社会转型的主体是社会结构，它是指一种整体的和全面的结构状态过渡，而不仅仅是指某些单项发展指标的实现。社会转型的具体内容是结构转变、机制专轨，利益调整和观念转变。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化。”三是指“社会形态变迁”，即“指中国社会从传统社会到现代化社会，从农业社会转向工业社会，从封闭社会向现代化社会的变迁和发展。”专家学者关于“社会转型”含义的论述，对于如何正确把握社会转型的形式和任务，无疑存在启示作用。

2.中国社会转型的阶段划分。就中国而言，社会转型是由传统社会向社会主义现代化社会转换的过程。中国的转型期以1949年为界分为早期和近期的社会转型，而近期社会以1978年十一届三中全会分为两个阶段。1949年到1978年，中国社会转型经历了加速发展的中期；改革开放时期则使得中国社会进入转型的急速期，而不是一种广泛的误解认为经济体制的转轨是在1992年实行社会主义市场经济体制改革后，我国才开始踏上转型之路。社会转型是一种自然的社会历史过程，是一种复杂的政治、经济、文化的社会现象，是由传统因子与现代因子此消彼长的进化过程。中国转型期的具体标志是：从计划经济体制向市场经济体制转型；从农业社会向工业社会转型；从乡村社会向城镇社会转型；从封闭半封闭社会向开放社会转型；从同质单一社会向异质多样化社会转型；从伦理社会向法制化社会转型。

（二）政策创新概述

政策创新是一个非常复杂的概念。它包括政策协调、政策模仿等多从维度，对于政策创新的概念在使用上一直是模糊状态。政策创新理论最初是从传播学、社会学、地理学等多个学科中衍生而来，“创新”这一用词西方学者对此有四个方面的理解：

第一种认为创新就是一些新事物的发明。

第二种认为创新的本质就是在做某事方面有计划的改变。

第三种认为一种新理念、新产品、新项目在一个组织中的第一次或者较早的应用就是创新。

第四种认为创新就是生成、接受和执行的项目或者服务对于这个组织环境来说是第一次。

综合上述四种观点。政策创新被定义为一个政府采纳一个对它而言是“新”的项目，而不论这个项目本身是否被其他组织所采用过。

二、中国转型时期政策创新中的容错机制的特征

“容错”本身是计算机技术领域术语，指当系统运行是有错误被激活时的情况下仍能保证不间断提供服务的方法。对于日益复杂的社会管理系统而言，容错能力同样是一个重要的衡量指标，“容错机制”近两年成为干部管理和治理领域的热词，十八届六中全会更明确提出：“要建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”就目前实践状况而言，容错机制还处于政策发动和文件制定的过程之中。

（一）时代性

随着十一届三中全会，以市场经济体制改革为中心，经济发展成为改革的首要目标。1978年到2008年，30年的时间，改革使得社会面貌焕然一新，生产力水平大大提升，人们的物质需求与精神需求相适应。30年的改革发展也相应的存在着一些不足之处，为了弥补这些不足之处，政治体制改革迫在眉睫。党员干部在其岗位当中出现了在其位不谋其职、“懒政”、不作为等一系列相关的现象，严重的影响了改革工作的顺利进行，提出容错机制真是在改革进入到深水区，需要调动党员干部工作积极性，作到在其位某其职，容错机制与问责机制及免责机制相关联，为党员干部敢于做事提供政策保障。

（二）保护性

针对在改革创新当中不敢创新，对于在创新中怕犯错的党员干部提供了保护性的政策。对于改革后没有达到预想效果的，只要提出的改革创新政策符合政策，没有以权谋私，没有牟取私利等情况的出现，就可以免于被问责。

（三）激励性

对于保守类型的党员干部可以起到很好的激励作用。在实际的改革创新工作中可以起到示范带头作用，其他人在看到这种情况时，会充分运用其手中的权利，从而会进一步的促进改革开放的发展。对于符合容错机制的干部，在评选评优时，可以不受影响和不做负面评价，在年度考核中一般不受影响。

三、转型时期政策创新中的容错机制需要关注的问题

（一）厘清容错机制与问责机制的关系

容错机制和问责机制的目的不同。问责机制主要是为了加强反腐倡廉法规制度建设，加强党政领导干部的责任意识，更好的贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平。而容错机制主要是为了激发和保护党员干部，特别是改革创新者的热情，为改革创新者撑腰，让创新者放开手脚大胆干，从而推进经济社会的不断发展。

容错机制和问责机制的处理方式和针对性不同。容错机制所针对的行为是基于科学决策的改革创新探索性实践中出现的错误和偏差，这些错误或者因缺乏经验、先行先试而导致。問责机制的方式是责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、免职。

（二）保持政策的稳定性问题

容错机制主要是针对由于错误而造成效率损失的情形。在探索性改革创新实践中，目标失当、措施不合理、执行过程中存在的问题等都会导致效率损失。容错机制不仅仅宽容创新者的错误，而且要及时纠正错误，弥补损失，使改革回到正确的轨道上来。这就涉及到政策的稳定性问题。

首先是容错机制的相关政策的稳定性问题。容错机制本身是个新事物，目前正处于构建阶段。其次是容错机制需要保证改革创新相关政策的稳定性问题。当实施重大创新性改革实践时，会有一系列配套的政策措施。

（三）文化氛围的培育问题

宽容文化的培育对于容错机制的顺利实施具有重要意义。容错机制不仅需要构建科学的机制，更需要营造相应的宽容文化氛围。宽容文化呈现出来的是宽松、包容的氛围，有了科学的容错机制和宽松包容的社会氛围，才能够充分彰显对创新者的放权和充分信任，才能激发他们干大事业的积极性、主动性和创造性，鼓励创新者的担当精神。

四、转型时期政策创新中的容错机制的科学构建

容错机制建立的目的是要激励改革创新者要勇于创新，同时也要保护创新者。容错机制的构建比较复杂，需要与问责机制相互配套，使容错机制科学化与可操作化。

（一）科学的容错机制要以完善的决策机制为基础

首先应该在科学的决策机制下经过预定程序，对项目进行充分的分析和论证，并通过集体决策，对项目的实施进行部署。要用科学化、民主化、法治化的决策机制对创新性项目进行决策。未经科学决策而出现的偏差或者错误，不属于容错范围，应当决策失误责任追究制度加以惩戒。

可见完善的决策机制对于容错机制发挥作用尤为重要。完善的决策机制需要一系列健全的制度作为保证。以制度的形成建立公开透明的决策体系，通过决策前的决策咨询制度、决策听证制度，充分发扬民主，广泛征求专家和群众意见，使决策经过充分和详细的论证，经受时间和实践的检验，符合科学要求；风险评估和管理体系更使得决策科学化；以宪法、法律和法规为依据进行决策，使得决策有法可依、有章可循。

（二）容错机制的基本框架

关于容错机制的构建，目前还是处于试点状态还没有进行统一的模式，更没有全国的规范统一的纠错模式，如何科学构建容错机制，需要理论与实践相结合，既不与法律相矛盾，也不与从严治党相冲突，使容错机制科学化、可操作化。

容错机制发挥作用的前提条件是科学化、民主化、法治化的决策机制。容错机制基于合理的制度设计和制度安排，建立健全民主决策机制、负面清单制度、监督机制、纠错机制、免责机制、激励机制等，一旦发现错误，立即启动纠错程序，阻止错误的继续扩散，并及时纠正错误，使创新性实践活动沿着正确的方向发展。

（三）建立容错机制应遵循的原则

容错和纠错有机融合的原则。容错不是简单的宽容错误。容错和纠错不是相互分割的两个要素。从容错的定义来看，容错中内含有纠正错误的功能。錯误出现后，首先要约束错误，防止错误的影响继续深化；其次还应该有必要的补救措施，发挥纠错功能，使事业朝着正确的方向发展，并保持政策的连续性。因此，在构建容错机制的过程中，要把容错机制与纠错机制有机融合起来。

五、结语

容错机制在现实情境中可能存在着实践困境，不是为了消除容错机制的合理性，不是否定容错机制本身的重要功能定位，恰恰是通过遇见性地感知困境，从而为构建更具有实践性、操作性的容错机制做好准备，这其实是寻求对容错机制更稳定的支持，既是一种理论气度，也是一种政治设计。（作者单位为黑龙江大学研究生院）