国有划拨土地有偿使用制度探析

刘明

【摘要】国有划拨土地有偿使用收益是一项长期稳定的财政收入，是可持续发展观在土地管理制度改革中的一次集中体现。近年来，各省、市针对土地有偿制度的实施均进行了有益尝试，但各地区推进情况各不相同。本文通过对鞍山市国有划拨土地有偿使用制度的调查，分析了我国划拨土地有偿使用制度落实过程中存在的问题，并提出解决方法，希望推进该项工作进一步落实。

【关键词】划拨土地；有偿使用制度；鞍山市

2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出要“继续深入推进土地有偿使用制度改革。对《划拨用地目录》外土地使用要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。”由此可见国有土地有偿使用深化改革已经势在必行。文章结合我国现有土地有偿使用制度和鞍山市推进国有划拨土地有偿使用状况进行探究。

一、国有划拨土地有偿使用制度变革

20世纪90年代，随着国家经济体制改革不断深入，我国土地使用制度改革也全面展开，为加强国有土地资产管理，促进城市建设和经济发展，国家将计划经济时期的无偿、无限期使用国有土地过渡为有偿、有限期使用国有土地使用权。经过20多年的探索实践，目前，我国已经建立起国有土地使用权出让为主，包括土地使用权租赁、土地使用权作价出资或者入股等多种形式的一整套所有权和使用权分离的土地有偿使用制度。

二、国有划拨土地有偿使用制度现状

目前，国家在土地有偿使用制度的前提下，并未对划拨土地使用权出租和改變用途制定细化法规，各省、市都结合自身情况进行有益尝试。江苏省南京市主要针对出租及改变用途的国有土地征收年租金。由于原征收标准过高，导致土地年租金征收工作进展缓慢。辽宁省抚顺市主要针对大型企业采用租赁方式收取年租金，对临街商业网点还没有征收年租金，每年征收的年租金约500多万元。辽宁省铁岭市依据政府文件，注重与监察、法院的配合，2016年收缴城区国有土地有偿使用收益216万。

三、鞍山市土地年租制现状

鞍山市国有划拨土地有偿使用工作是从2000年开始的。目前估计划拨用地面积为52.52平方公里，主要道路临街网点约15000余户，面积约47万平方米，由于各种原因，实际收缴金额远远低于应征金额。原因主要有以下几点。

（一）老工业企业占地面积大，经济效益差

鞍山作为一座老工业基地有其自身的显著特点：即大型国有企业居多，且用地多为国有划拨土地。近年来很多大型国有企业经济效益不好，既要解决众多企业职工安置问题，还要面对企业自身发展、壮大，因此无力支付土地有偿使用费用。因此我们在工作中既要考虑有偿使用制度的推进，还要兼顾企业的持续发展和构建和谐社会的需要，从而导致鞍山的有偿使用制度进展缓慢。

（二）相关法律保障较差

《土地管理法》《城市房地产管理法》《土地管理法实施条例》都有土地收益租金的相关规定，鞍山市政府先后出台了《鞍山市国有土地资产经营管理办法》《关于征收国有土地使用权年租金的通知》，这些办法都进一步强化了国有土地有偿使用收益的收缴工作，但是这些规定或针对性和可操作性差或地方法律文件执行力有限，都不能为年租制的全面推广提供有效的法律保障。

（三）征收程序及标准的制定不规范

土地收益租金的标准制定应根据当地的土地基准地价，考虑土地用途、位置、基础设施的配套程度和当地物价水平等多种因素，由财政和土地行政主管部门测算出不同地段的标定地价，确定交纳比例，最后计算出具体征收标准，对于用地面积的核算，征收对象的约定，以及罚则都没有具体的约定，造成实际操作非常不便，导致执法工作存在“盲点”。

四、划拨土地有偿使用的建议

（一）制定切实可行的土地年租金征收法律

结合自身具体工作情况，在适当时机以地方性法规形式出台相关细则，明确征收对象、标准核定、相关罚则等具体内容，增强法规的实用性及可操作性。

（二）加强舆论宣传和政策引导

国有土地使用权有偿使用制度是土地使用权制度改革的一项重要内容。制度的改革需要广大群众有一个认知和理解的过程。使土地使用者深刻认识到只有科学、集约地使用土地才能最大限度地发挥出土地价值，而这一切决不是几个土地管理者就能够解决的，必须通过最广泛的媒体宣传介质进行宣传，使之深入人心，广为人知，得到全体土地使用者的支持才能得以顺利推行。

（三）建立现代化信息管理系统

“工欲善其事，必先利其器”，一个现代化的信息管理系统，不仅有利于领导层的决策，统筹本地区土地市场管理，而且能够提高工作效率，实现信息的直观、动态化管理。因此，我们应充分利用现有条件，不遗余力地进行信息系统的现代化建设，相信信息系统的自动化管理也必将使鞍山市土地市场管理实现一个质得飞跃。

（四）制定规范化流程及监管制度

年租制管理作为土地有偿使用制度的一个重要组成部分，与百姓生活有着更加直接的联系，一个规范、标准的流程，不仅可以方便百姓对政策的了解，积极配合政府的行政执法，同时也有利于树立良好的政府工作形象。此外，一个规范的流程还可以细化责任、强化管理，杜绝各种腐败行为的滋生。

参考文献

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