合理解决非营利性医疗机构的产权归属问题

周东浩

[摘要] 目的 保护非营利性医疗机构投资人的产权，促进社会办医健康发展。方法 对国家财税部门《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》、卫生等部门《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》以及国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定的操作性以及我国医疗机构分类管理的现状进行分析研究。结果 我国非营利性医疗机构出资人的产权没有得到有效保护，甚至被强制剥夺。结论 结合国情和医疗机构的实际，进一步完善相关法律法规，合理制定不同类型医疗机构的投资和税收政策，保护投资人的合法利益。

[关键词] 医院管理；非营利性医疗机构；产权；归属

[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2018）10（b）-0102-02

近几年国务院及相关部门不断出台支持和促进社会办医加快发展的政策性文件，总体上看，我国社会办医的发展前景是好的，但是，涉及到一些焦点问题还没有从根本上解决，其中非营利性医疗机构产权归属问题尤为突出。“让恒产者有恒心，让投资者有信心，让各类产权的所有者安心，给所有合法产权所有者都吃上长效的定心丸”，“对各类合法产权保护逢难必解”[1]。李克强总理的讲话为解决非营利性医疗机构的产权归属问题指明了方向。

1 非营利性医疗机构出资人产权归属存在问题

自从2009年财政部、国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（以下简称“财税通知”）下发后，非营利性医疗机构投资人一直不能“安心”。虽然“财税通知”分别于2014年2月和2018年2月修订2次，但界定非营利组织的标准基本上没有变化，主要有4条[2]：①财产及其孳息不用于分配；②注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关采取转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织等处置方式，并向社会公告；③投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；④工作人员工资福利开支控制在规定比例内，不变相分配该组织的财产，其中工作人员平均工资薪金水平不得超过税务登记所在地的地市级（含地市级）以上地区的同行业同类组织平均工资水平的2倍。

按照此规定，我国现有的非营利性医疗机构，包括政府办公立医院都难以通过认定。

近年来，税务部门不断加大“财税通知”的执行力度，2018年第2次修订后，下一步必将进一步加强免税资格认定管理。

受“财税通知”影响，民政部门也加强了对非营利组织的管理，如在年度校验或换发新证时，要求非营利性医疗机构签定“资产捐赠承诺书”；申请非营利转为营利性，必须进行资产清算，将剩余资产交给社会，税务部门还要补交非营利性运行期间的相关税收。这些规定使社会办非营利性医疗机构投资者多少年来辛苦挣来的资产变为公有，造成了投资者的恐慌。

2 保护非营利性医疗机构出资人产权的几点认识

2.1 非营利性医疗机构出资人的产权受法律保护

“谁出资，谁拥有产权”是现代產权制度的基本原则[3]。《宪法》《民法通则》《物权法》等法律法规都有保护产权的条款，2016年11月4日国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》以及习近平主席在十九大报告中均对保护私有财产权提出了明确要求。如《中华人民共和国宪法》第十一条规定“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”，第十三条又规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。因此，非营利性医疗机构出资人对于其出资以及出资形成的产权或者权益受《宪法》保护，不可随意侵犯。

2.2 非营利性医疗机构投资人的产权不应被强制剥夺

“财税通知”下发之前，非营利性医疗机构由卫生部门依据卫生部、中医药局、财政部、国家计委联合制定的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发[2000]233号，以下简称“卫医发实施意见”）[4]的规定在“自愿选择”的前提下进行核定；再依据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国办[1998]251号，以下简称“国办条例”）[5]的规定到民政部门登记领取《民办非企业证书》。需要特别强调的有两点：①“国办条例”和“卫医发实施意见”都没有对非营利性医疗机构的产权归属和如何处置剩余资产作出明确规定；②卫生和民政部门在核定和登记程序上，也没有告知投资人若选择非营利性其资产要归属社会或要求投资人签定“捐赠资产承诺书”。为了得到更多的办医优惠政策，特别是可以免除较高的企业所得税，过去一段时期，大多数社会办医投资人选择了非营利性。

“财税通知”强制剥夺非营利性医疗机构投资人的财产权，显然不合法：①从法规效力上讲，部门《通知》低于国务院《条例》和部门《实施意见》，“财税通知”无权否定“国办条例”和“卫医发实施意见”已核定的民办非企业性质和非营利性质；②投资人选择非营利性是在权属关系不明情况下的选择，现在让投资人放弃产权违背个人意愿；③涉及投资人产权的法律法规不应朔及既往。

2.3 实施医疗机构分类管理时机还不成熟

国外有一些国家，如美国：非营利性医疗机构占比达到70%以上，数量虽多，但规模小，半成由政府设置，另一半由个人或慈善组织捐建，主要为看不起病的人（穷人）和易患病的人（婴儿及老人）提供免费或廉价的医疗服务。为了规范非营利行为，有一套严格的认定条件和管理规定，特别是税收审查制度[6]。

目前，我国不具备分类管理的基本条件，其原因：①没有一个完善的分类管理规定或非营利性组织法；②政府办的公立医疗机构基本上是自负盈亏，无法起到表率作用，造成实施医疗机构分类管理18年来，我国还没有一所真正意义上的非营利性医疗机构的尴尬局面；③我国目前还没有或极少有捐献自己资产投资公益性医疗机构而不图回报的慈善家。

3 关于医疗机构分类管理的建议

3.1 完善相关法律法规

在《非营利组织法》没有出台之前，重新修定《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，税务部门必须参与，明确非营利和营利性医疗机构认定标准、程序，对非营利性医疗机构财产权、税收政策以及投资人的奖励政策等作出具体规定。

3.2 从国家层面规定一个时间节点

如以“财税2018年13号文件”颁发日为节点，之前设置的社会办非营利性医疗机构应遵循“谁出资，谁拥有产权”的基本原则，鼓励非转营。之后若选择非营利性需签定“捐赠资产承诺书”等相关承诺，原则上不能非转营。

3.3 取消分类管理

从我国的现有国情和医疗机构分类管理的现状考虑，可以先取消分类管理，按举办者不同把我国医疗机构分为公立医疗机构（政府和纯国有企事业单位举办）、私立医疗机构（私营企业和个人举办）和混合所有制，并制定相应的投资和税收政策。

[参考文献]

[1] 李克强.会见采访十三届全国人大一次会议中外记者答记者问.[2018-03-20].

[2] 中华人民共和国财政部、国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税[2018]13号）.[2018-02-27].

[3] 邢玉晟.民办非营利性医院变更为营利性医院面临的主要法律问题.健康界.[2015-10-30].https：//www.cn-healthcare. com/article/20151030/content-479173.html.

[4] 卫生部、中医药局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发[2000]233号）.[2000-07-18].

[5] 国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国办[1998]251号）.[1998-10-29].

[6] 张丹.美国非盈利医疗机构的发展及现状[J].医院管理论坛，1999（2）：81-84.

（收稿日期：2018-07-13）