运用法治思维化解信访问题初探

马航东

摘 要：把信访纳入法治化轨道，使信访制度在程序上呈现线性结构特征，将厘清中央与地方、行政和司法所承担的信访责任，同时也在重构不同部门、不同领域的信访权力和资源分配体系。信访法治化需要进一步明确党委、人大、政府、司法的权责功能，明确社会组织的地位和作用，进一步防范不可控的信访风险，从而完善信访法治化体系。

关键词：信访工作；法治化；研究

中图分类号：D62 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.04.020

文章编号：1009-6922（2018）04-97-06

党的十八届三中全会明确提出，要“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出，要“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅还下发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，要求健全涉法涉诉信访工作机制，努力形成依法解决涉诉信访问题的合力。可以说，运用法治思维和法治方式化解信访问题，已成为当前和今后一个时期信访制度改革的重点和难点。

一、当前信访形势

2005年5月1日起实施的修改后的《信访条例》第二条对信访明确做出定义：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

（一）从外部环境来看，信访工作面临更大的挑战

受世界经济持续低迷和我国经济增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的深度影响，我国社会矛盾多发易发的阶段性特征难以从根本上扭转，甚至可能更加凸显，很多问题会通过信访渠道反映出来。同时，各类社会问题相互交织，突发事件增多，激化升级的风险增大，加上境内外敌对势力千方百计插手利用和蓄意借信访个案诋毁我国民主政治制度，使得信访工作的敏感性和复杂性进一步增加。此外，随着全面深化改革战略部署的推进，必将触及现有体制、机制和各种利益关系，引发一些新的矛盾，人民群众对维护自身合法权益、实现社会公平正义的期望值越来越高。从舆论环境来看，社会对信访工作的关注度更高，各类媒体对信访工作的报道也层出不穷。

（二）从依法治国的要求看，信访改革需要法治定向

信访制度是一项重要的民主法治制度，它把社会议民主和社会议法治紧密结合起来。

信访改革的法治定向，主要是信访法治化形势发展的需要，是依法治国的要求。党的十八届三中、四中全会以来，中央对信访工作相继推出了很多举措：提出实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制，把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道；国务院新闻办专门就信访工作改革情况举行新闻发布会，强调了信访工作“畅通、规范、公开、有效”的总体要求；中办、国办相继制发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》和《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》；2014年1月7日召开的中央政法工作会议，首次将信访工作纳入政法工作安排，再次对加强和改进信访工作进行全面部署；2014年5月国家信访局出台了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。特别是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“把信访纳入法治化轨道”。国家信访局局长舒晓琴在湘渝黔调研时强调，以法治为引领深入推进信访工作制度改革，努力做好经济发展新常态下的信访工作。

二、“信访不信法”原因分析

新时代，我国的主要矛盾已发生改变，我国正处在改革攻坚期和矛盾凸显期，信访工作面临严峻的形势和任务。部分上访群众“信上不信下”“信访不信法”的现象依然存在，到各级党委政府缠访、闹访和发生过激行为的情况时有发生，同时尚有大量涉法涉诉问题涌入信访渠道，给信访工作带来巨大的压力和挑战。

（一）从信访人的层面分析

一是部分群众法制意识不强，法律知识水平有限，遇到矛盾纠纷，不知道如何通过法律手段维护自身权益；二是受中国封建社会长期司法权与行政权合一体制影响，部分群眾“青天情结”根深蒂固，“惧讼”“仇讼”，遇到矛盾纠纷，向政府上访就成了他们心中唯一的“救命稻草”；三是司法公信力不强，部分群众认为诉讼时间长、成本高、执行难，且官官相卫，难以求得公平公正处理。此外，还有个别人员认为信访执行的是一票否决，自以为抓住了政府“软肋”，故意以访施压，企图逼迫政府“花钱买平安”，满足个人过高或不合理诉求。

（二）从制度设计层面分析

一是还存在行政诉讼难的问题。当前，行政诉讼仍被戏称为是“拿鸡蛋碰石头”，公民、法人等行政相对人处于弱势，另一方行政机关则处于强势地位，老百姓担心打行政官司费力不讨好；此外，地方法院人、财、物都依赖于本地同级政府，在审理当地政府为被告的行政案件时可能受到行政干预，法院难免存在顾虑，立案难、判决难、执行难的问题不同程序存在。二是还存在行政复议难的问题。我国行政诉讼法第二十五条规定，经复议的行政诉讼案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。这种制度设计促使复议机关为了避免成为行政诉讼的被告或国家赔偿的义务机关，对于其受理的复议案件，持“多一事不如少一事”的观点，明知具体行政行为违法或不当，却仍然作出维持决定或不作决定，容易使行政复议流于形式，起不到对行政诉讼的“过滤”作用。三是信访考核体制有待优化。当前，上级针对信访工作的考核，仍在执行内部排名通报制度，比如对于进京非访的考核，规定总量进入全省前5位就要启动约谈和问责等，这种偏重对“量”的考核，从一定程序上会刺激了基层搞法外施恩，“用人民币解决人民内部问题”，逾越政策和法律底线。

（三）从工作层面分析

一是一些地区的社会稳定风险评估工作还需进一步加强，目前评估的项目多为当地维稳办与发改局对接后所交办评估的项目，重大项目的责任主体还缺乏主动评估的自觉性；个别项目评估滞后，还存在边建设边评估的现象；个别重大项目责任单位对信访稳定风险评估工作重视不够，不能在规定时限内完成评估工作。二是诉访分离的机制还没有真正建立。诉访分离还主要停留在文件上，在涉法涉诉信访如何甑别、如何引入法制轨道、如何依法终结、终结后如何移送给地方等各方面，都缺乏具体的操作办法。此外，政法机关、信访部门、基层政府三方在如何处理涉法涉诉信访事项方面还没有形成合力，还存在各自为阵的现象，推动诉访分离的效果还不明显。三是信访工作还存在错位、越位的现象，突出表现为只要涉及信访，不管当事人有无涉访违法行为，都交由信访部门牵头协调处理。比如，一些已经或应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的问题，当事人反复到党政机关缠访闹访，办公秩序本应由保安、公安进行维护，但在实际操作中，基本上都是安排信访部门接人和接待，如曾友根信访问题；又如，针对到京非访事项的劝返处置，本应由公安机关全程参与、牵头负责，但基本上都是交由信访干部越俎代庖，长期使信访干部游走在法律的边缘。四是针对涉访违法行为打击力度不够。比如，针对到京非访的处置，还存在取证难等诸多问题，在违法行为的认定以及打击适用法律依据方面，政法各家也存在一定分歧。由于未能对涉访违法行为形成强大震慑，导致个别人员反复试探政府的底线，屡屡触碰政策法律“红线”，既扰乱了正常的涉法涉诉信访秩序，又严重损害了司法权威。

三、信访法治化的对策及建议

当前，要建立运用法治思维化解信访问题的常态机制，就是要大力宣传《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，认真贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

（一）筑牢法治理念，把信访工作纳入法治化轨道

2014年是推进依法治省和建设法治四川、法治资阳的开局之年。把信访工作纳入法治化轨道，是党的十八届四中全会《决定》作出的安排部署，是新形势下信访制度改革发展的必然选择。从中央和四川省委、省政府要求看，党的十八届四中全会对信访工作制度改革作出重大決定，国家、省上先后下发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，健全完善工作制度，规范信访工作流程。从社会期待看，随着全面深化改革战略部署的推进，必将触及现有体制、机制和各种利益关系，引发一些新的矛盾，人民群众对维护自身合法权益、实现社会公平正义的期望值越来越高。从信访问题看，一些本该经由诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的问题，纷纷拥向信访渠道来解决，特别是部分群众为解决自身诉求，采取缠访闹访、串联聚集、制造极端事件等方式给党和政府施压，造成了不良社会影响。作为信访战线干部，应准确把握当前形势和特点，找准信访与法治的结合点，树立三大理念：

1.树立“运用法治思维和政策手段化解矛盾”的理念。要在依法按政策的框架内，分门别类予以化解。明确属于诉讼问题的，坚持引导信访群众通过司法渠道解决；属于行政复议、仲裁等领域的问题，积极引导信访群众依照法定程序到有关机关提出；属于法规政策不落实的，要求各地各有关部门切实加大督查力度，确保落实到位。

2.树立“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的理念。各级领导干部要带头崇尚法治，带头依法办事，带头遵守法律，始终对宪法法律怀有敬畏之心，倡导契约精神，强化规则意识，进一步提高法治思维和依法办事能力。在解决问题时，各级有权行政、执法机关要始终坚持“法无授权不可为、法定职责必须为”这个根本原则，切实做到“于法有据、于政有凭”。属于诉求不合理不合法的，要旗帜鲜明地亮明态度，绝不能因息事宁人而无原则地让步，随意突破法律和政策的底线。

3.树立“先规范秩序，后解决问题”的理念。大张旗鼓宣传依法行政、依法治访的理念，教育引导群众依法理性表达诉求、维护自身合法权益；进一步依法规范信访秩序，对坚持无理要求缠访闹访的，要加强心理疏导、法制教育和思想转化工作；对组织煽动、串联操纵他人以上访为名敛财谋利、聚众滋事的，要坚决依法惩处，坚决树立正确行为导向，努力营造良好社会氛围。

（二）夯实基层基础，着力从源头上预防和减少越级上访

求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其源泉。夯实基层信访工作基础，加强源头防范和治理，是减少信访问题发生、减少越级上访的关键，只有坚持关口前移、重心下移，把群众工作的着力重点放到事前，把基层信访工作抓紧抓牢，才能最大限度避免“信转访”“初转重”“个转群”的发生。

1.坚持科学、民主、依法决策。进一步强化学法、尊法、守法、用法意识，依法行政决策，严格规范文明执法，主动接受各方面监督，自觉维护群众的合法权益。要坚决执行好重大决策社会稳定风险评估制度，凡是涉及人民群众切身利益的重大工程项目开工前、重大政策出台前，都要把社会稳定风险评估作为必经程序。对于绝大多数群众不支持、不赞成的，要暂缓出台或停止执行，切实防止“决策一出台、矛盾跟着来”、“一边施政，一边制造矛盾”的问题。在评估中要充分听取信访、维稳、综治等相关部门意见建议，把社会稳定风险降到最低。

2.深入开展矛盾纠纷排查调处。充分发挥各县（市、区）、各乡镇（街道）、各社区等基层组织就地排查化解矛盾纠纷的作用，健全和完善排查调处工作网络，坚持定期排查、集中排查和特殊敏感时期专项排查相结合，立足于早发现、早防范、早调处，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，牢牢掌握信访工作主动权。完善“大调解”工作体系，健全横到边、纵到底、全覆盖的“大调解”组织网络，加强人民调解、行政调解、司法调解，化解矛盾纠纷。

3.强化初信初访受理。认真贯彻国家信访局、四川省信访局《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》，严格落实首接首办责任制，把好初信初访“第一道关口”。按照“谁主管、谁负责”的要求，督促相关职能部门切实承担起化解本领域职责范围内信访问题的责任，依法按政策处理信访事项，提高初信初访一次性办结率。