城市养老设施布局专项规划编制的困惑

张敏刚

【摘要】随着我国老龄化跑步前进，政府出台了一些列的政策支持养老发展。在养老设施即场所方面，各地方纷纷编制养老设施布局专项规划，用以指导养老发展，编制过程中涉及多个部门利益交织，在协调过程中出现各种编制困惑，同时各地发展机构早期考虑土地价值，选择距离较远地块，为后来运营带来困惑。医养结合需要强化部门合作，出台政策扶持，满足老年人养老需求。作为养老设施布局专项规划，具有一定的法定性和严肃性，在规划的指导下，需要严格按照规划进行统筹指导，强化规划的严格性，避免迁就招商，弱化规划，使得规划效力降低。

【关键词】养老布局;医养结合;部门协调;规划效力

1、养老设施布局规划编制背景

1.1 中国老龄化严重

截止到2013年底，中国60岁及以上老年人口数量已达到2.02亿，占全国总人口数量的14.9%，65岁及以上老年人口数量达到1.32亿，占全国总人口数量的9.7%。[1]“十三五”期末，60岁及以上老年人口数量将超过2.5亿。[2]由于人口老龄化超前于现代化，“未富先老”和“未备先老”的特征日益凸显。

我国养老面临更多的现实问题，如患病老人数量为世界之最、失能老人增长迅速和空巢老人数量惊人等问题。[3]

1.2重视养老事业的发展

随着政府对养老的重视，一系列政策的出台，很多养老意识超前，经济具有一定实力的城市先后编制规范性的养老设施布局专项规划，宏观上指导养老设施的发展，例如《无锡养老服务设施布局规划（2009-2020）》，《武汉市养老设施空间布局规划（2012-2020）》，《上海市养老设施空间布局规划（2013-2020）》《宁波市养老设施空间布局规划（2012-2020）》。

2、城市养老设施布局专项规划编制重点

2.1规模：对老年人口和养老床位进行预测

对城市老年人口进行预测，包括城区、乡镇老年人口预测。需要对自理老人、失能老人、半失能老人的数量进行统计和预测。结合老年人口的数量预测，结合国家、省、市相关指标要求预测养老床位，为下一步布置社区居家和机构进行数据支撑。

2.2目标：明确规划目标，构建城市养老服务体系

结合城市经济、环境、文化、医疗、人口等因素，提出规划近中远期的发展目标，构建城乡一体，全面建成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、信息为辅助的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。由“传统补缺型”向“适度普惠型”转型发展。

2.3布局：制定城区养老设施布局方案，引导乡镇养老设施发展

结合规划目标、老年人口及床位预测，制定社区居家、机构在近、远期的规划布局方案。社区居家主要从原则和策略及规模上进行分级分类布置。机构从策略、规模以及空间落点上进行分级分类布置，构建城乡统筹科学合理的养老设施布局方案。

2.4近期：制定近期养老设施发展方案

近期作为政府养老工作的重点，所以对社区居家和机构在近期上是养老设施布局专项规划编制重点，社区居家和机构需要明确的位置、规模、数量、投资及示范点等。

2.5协调：与养老配套服务设施相协调

养老布局专项规划重点是解决老有所养，及场所问题，但是老年人的医疗、教育、娱乐、购物、交通等也是非常重要的内容，所以在编制该规划需要和相关部门及相关规划进行紧密的衔接，构建养老的完整服务体系。

3、养老设施布局专项规划的作用和意义

3.1梳理现状、摸清家底

人口方面：对城市城区街道、镇、村老年人口进行现状梳理。社区居家和养老机构方面：对数量、建设情况、规模、床位、功能、运营等方面進行梳理。同时对医疗、教育、娱乐、购物等进行现状统计，整合成详实的资料，为政府部门摸清家底，全面了解现状提供支持。

3.2规范文件、养老指导

老有所养是解决养老设施问题，包括社区居家和机构，这是养老的基础也是核心，老人生活的场所要建设好。民政部门有养老政策，养老设施的数据，但缺少完整的规范性文件，因此编制养老设施布局专项规划，为政府在养老设施及相关医疗、教育等构件完整养老体系，提供了基础和指导。

3.3 近期方案、工作重点

以指导政府工作为重点，以近期养老设施建设为核心，包括社区居家场地、数量、覆盖率、功能、相关需求衔接、运营情况等内容。机构上选址、规模、功能、运营、模式、资金投入等内容，明确政府近期工作，提高效率，节省时间，体现政府高效，关注民生。

3.4 经验借鉴、实际需求

每个城市的政府对养老的理解不同，存在某些局限，所以编制单位在养老方面经验较为丰富，了解国内发达城市养老经验和模式，以及国外养老的模式，能从中吸取好的养老经验和理念融入要规划编制中，更好的指导城市养老发展。

4、养老设施布局专项规划编制过程中的困惑

4.1多部门利益涉及，意识差异为编制规划带来困惑：

（1）相关规划不足，增加协调不确定性和降低可操作性。

编者在编制过程中，部分城市编制过某一两个专项规划或者无规划，编制该养老设施布局专项规划缺少协调依据，编制单位只能和相关部门进行沟通对接，相关部门也只能从局部角度出发提出一些建议，如在编制江苏某市养老设施布局规划，和卫计委进行沟通，因缺少医疗专项规划，相关负责人建议多增加护理院及在机构中设想增加医疗机构定点单位，但在位置选择和二甲医院转型护理院确定上只能建议，缺少明确规定，这就为该养老专项规划医养结合内容添加了不确定性，和操作的困惑。

（2）部门之间的利益交织，民政部门力度较弱，编制规划困惑较多

编者编制多个城市的养老设施布局专项规划，有个共同的感受就是该规划一般是民政局委托编制。编制过程中涉及到多个部门如发改委、规划局、卫计委、消防局、国土局等部门。在政府部门中民政局的话语权或者力度较弱，该规划需要和多个部门协调沟通时，由民政局出面进行协调，提供资料、沟通、开会等环节都非常困难，相关部门配合度不高，电话中沟通很多是敷衍了事，不深入提出意见和建议，为编制带来困惑，后民政局只能通过市里主管领导统一协调，该规划才能顺利进行。

4.2机构与社区居家选址和功能的困惑

（1）较早机构多数选址较远、配套齐全，入驻率较低，运营困惑

编者参与过南方和北方城市的养老设施布局专项规划，编制过程中发现都存在共同的问题，现有机构在位置上多数距离人口密集的城区较远，如江苏某市城区人口100万，2012年按照国家相关养老政策要求，建设市级医养结合可容纳600床的示范养老机构，距离城区20公里，至今只入驻100名老人，入住率较低。在访谈中了解到，该养老机构为四星级颐养院，里面配有医护人员，医养结合和医保联网，硬件配置相对高档，设施齐全。但距离较远，子女过来不方便，同时周边缺乏配套，无人气。类似这样的机构很多，究其原因是城区及邻近周边土地价值高，有收益。政府办的养老机构，无收益，要满足政策的要求，只有去距离较远，环境较好的地方设置养老机构，这样土地便宜，同时又能满足政策要求，还能有高的土地收益，一举两得，也就形成了今天的机构的现状。

（2）社区养老服务中心有一定发展，功能缺失

社区居家按照国家级地方政策要求，发达地区的城市在数量及全覆盖上基本满足要求，北方城市也开始重视社区养老建设，但是存在共同的问题，即功能运营方面。功能上多数社区居家养老以自理老人为主，日间照料中心或者养老服务中心配置打牌、麻将、下棋、桌球等娱乐性内容丰富的功能。但是为失能和半失能老人的日托和全托功能考虑较少。里面的医疗设施缺乏，经济发达城市专门出台政策建议有条件日间照料中心或者养老服务中心临近社区卫生服务中心建设，或者与医院合作，定点在日间照料中心医疗检测等。

4.3医养结合的困惑

医养结合是养老发展趋势、机构中的医养结合操作有一定难度

养老机构的医养结合：编者对养老设施关于医养结合进行了总结，一般有五种模式。第一种，是医院为主开办护理院或者医院转成护理院。第二种，是医院内部设置养老病区或者养老床位。第三种，是在养老机构内设置医疗定点机构。第四种，紧邻旁边医院建设养老机构。第五种，是养老机构和医院签订协议，定期过来对老年人进行检查。

这五种情况中第二种、第四种和第五种相对容易一些，有条件更能实现。第一种和第三种医养结合有一定的难度。就第一种来说，以医院为主开办护理院，形式多样，例如江苏某市经济发达的镇的医院院长响应市里养老政策要求，与政府签订了协议，在医院3公里处筹钱建设了护理院，里面有自理、失能、半失能、失智老人，护理院运营较好。这样的模式，主要是医院院长调动医疗资源，政策支持，所以运营较好。另一个情况发展存在困惑，江苏某市护理院是民营护理院，为厂房改造，只有110床。访谈中了解到，该护理院现状经营较好，想扩建缺乏地方，同时因租用厂房，还有两年到期，护理院很多设备不敢更换，影响护理院的发展。

第三种，是在养老机构内设置医疗定点机构。这种情况医养结合困惑更大，一般在养老机构内设置医疗定点，医院收益不大，医生不愿意过来，一般年青医生觉得学不到更多技术，缺乏平台和资源，工资较低。有能力的医生，医院不会派遣过来，会安排医院工作，救治病人。访谈中了解到医院宁愿开设更多的药房卖药有效益，也不愿在养老机构中设置医疗定点。所以需要以政府为主导，民政部门和卫生部门合作，提高养老意识，从政策上给予更多的支持和引导。

4.4编制规划与实际操作的矛盾

（1）近期为主，弱化远期

编者在编制南北方不同区域城市的养老设施布局专项规划中，有共同的感悟，编制该市的养老设施布局规划的期限是2015至2025年。委托的民政部门非常关注近期至2020年的养老发展，做的工作都非常扎实，初步方案出来要和规划局、卫计委、国土局等相关部门以及各城区、镇及投资商详细对接，但对接的内容都是近期养老的工作，却对远期却非常弱化。私下沟通中了解到，近期的养老工作是考核的重要阶段，远期有可能调离工作或者退休，远期已经不属于自己的掌控和影响的时间，所以重视不够。

（2）规划编制确定的养老机构选址，在实际操作中，投资商从经济利益出发，有自己的选址设想，政府为了能吸引投资，调整规划，导致养老设施专项规划的力度下降，指导性减弱。

随着经济发展，我国老年人口跑步前进，地方政府开始以“补缺型”向“普惠性”思路转化，也出台了一系列的养老设施意见， [5]从政策上看满足的养老的需求，以政府为主导，体现了对养老的重视。但是政府财力有限，南方发达地区鼓励民间力量合办，如常熟市，在市里集中供养三无五保老人的市级养老院，各乡镇的敬老院鼓勵转型，公办民营、公主民营等的方式也取得了一定的成效，但是编制过程中，有投资商看到了常熟的环境优势，对常熟进行了详细的调研，规划局和民政局拿出养老设施布局专项规划，投资商不同意机构的规划选址，坚持自己的选址，政府为了吸引投资商发展养老，调整了规划。养老设施布局规划编制过程中从市域发展角度进行了详细的调研和论证，有一定的科学性与合理性，但随着投资商的介入，规划力度和法定性降低，所以存在着规划与市场的矛盾与困惑。

5、养老设施布局专项规划编制的建议

5.1 养老事业的发展需要普及养老意识，引起部门及市民重视。

养老是政府关注民生，但在经济效益短期方面，相对较弱，因此养老发展地方各异。希望政府能提高养老意识，增加宣传，在养老方面给予更多的关注和支持，为老年人提供尊严和快乐生活。

5.2多部门衔接，需要市里主管领导统一协调。

养老设施布局专项规划涉及多个部门，如卫计委、规划局、国土局、消防局等多个部门，基于以民政为委托方，在政府部门中力度较弱，协调各部门较为困难，建议以市里主管领导为主导，统一协调民政与相关部门，有利于规划编制的高效、合理。

5.3养老机构选址不宜土地价值为标准，创造良好的养老环境。

机构养老为老年人提供集中、独立的养老场所，机构养老应以政府为主导，社会力量参与，共同建设，避免政府独立建设，运营，因力量有限，考虑土地价值，选择距离较远区域，造成入住率低，运营困难局面。

5.4医养结合是发展趋势、希望卫生、民政部门能多合作，出台更多的政策予以支持。

医养结合是未来发展趋势，也是老人重点关注的因素，现行的民政和卫生部门独立运营，合作不畅，造成医养结合存在困境，建议政府多出台政策支持，如居家养老服务中心尽量社区卫生服务中心设置，机构中设置医疗卫生定点、医保联网等，实现医养全覆盖，为老年人提供更加方便的医、养、护服务和环境。

5.5编制的养老设施布局规划应严格执行，可适当调整，保障严肃性和法定性。

养老设施布局专项规划通过评审，就有一定的合理性和可操作性。建议政府尽量保证该规划的严肃性和高效力，避免政府被投资商左右，严格按照规划执行，指导养老事业的快速发展。

参考文献：

[1]吴玉韵，党俊武，刘芳，等.中国老龄产业发展报告（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2014，235.

[2]张车伟，林宝，杨舸.“十三五”时期老龄化形式与对策[M].北京：社会科学文献出版社，2016，022.

[3]党俊武.老龄社会的革命——人类的风险与前景[M].北京：人民出版社，2014，37-43.

[4]《江苏省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》.江苏省政府网.苏政发〔2014〕39号.

[5]《辽宁省人民政府办公厅关于印发加快养老服务业的实施意见》.辽宁省政府网.辽政发〔2014〕4号.