第三方评估贫困户脱贫存在的问题及完善措施

王?

摘要：第三方评估机制在评价贫困户脱贫过程中起着相当重要的作用。从当前的评估实践来看，这一评估机制已取得一定的成效。当然，第三方评估贫困户脱贫机制在实践操作中仍存在着一定的问题。通过对云南省某贫困县J社区接受第三方预评估全过程的梳理，特别是将评估反馈结果与受访户实际情况进行对比，指出当前第三方评估存在的问题及其应当采取的完善措施。

关键词：第三方评估;贫困户;脱贫

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，明确在扶贫开发领域中将引入第三方评估机制，即“国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估”。作为区别于传统各级扶贫开发部门的内部评估，第三方评估机制在脱贫攻坚领域的运用取得了巨大的成效。

目前学界对于扶贫开发领域第三方评估的研究做了有益的探索。汪之贵等撰写的《中国扶贫开发绩效第三方评估简论——基于中国人民大学反贫困问题研究中心的实践》一文，通过梳理扶贫开发第三方机构评估的类型，探讨扶贫开发绩效第三方评估的功能和流程，提出要着重解决第三方评估中的“资金依赖”、“制度规范缺失”、“评估专业水平”以及“评估结果运用”等问题。[i]侯莎莎的《精准视阈下的贫困户脱贫绩效评估》，借助于政府绩效治理理论（PV-GPG理论），认为精准评估应当综合考虑“价值体系”、“指标体系”、“组织体系”、“技术支持体系”、“绩效环境体系”五个方面，以实现科学评估和精准退出。[ii]

在个案研究方面，郭佳丽的《脱贫攻坚第三方监测评估：优势、问题和对策——基于J区的个案分析》和卢燊的《精准扶贫问题及对策——基于湖南省某贫困县脱贫攻坚成效第三方评估视角》颇具代表性。郭文通过抽取8位参加过脱贫攻坚第三方监测评估工作的工作人员，对其进行深度访谈，了解评估的详细过程，分析其存在的优势及问题。由此，作者提出 “制定合理的评估程序，运用科学的评估方法”、“加强宣传，提高认识，积极配合”、“加强政策评估的相关组织建设”、“建立健全政策评估信息系统”、“推进政策评估的法治化”5項“提升第三方监测评估质量的对策”。[iii]卢文则是从第三方评估者的角度，审视当前基层精准扶贫工作中存在的问题，并提出相应的解决对策。[iv]

这些研究或是从宏观理论的角度，或是从微观评估者的视角，对扶贫开发领域中第三方评估工作做了探讨，深化了学界对这一工作的认识。当然，从目前的研究来看，具体对于第三方评估贫困户脱贫机制的研究还未深入展开，特别是缺乏对第三方评估中出现与实际情况不符的实证研究。因此，本文拟以云南省某贫困县J社区为例，通过对比第三方预评估反馈结果与受评户的实际情况，探讨当前第三方评估贫困户脱贫机制中存在的问题、成因并提出相应的对策，以期引起学界的关注。

一、云南省某贫困县J社区第三方预评估情况简介

J社区国土面积21.94平方公里，平均海拔2010.2米，年平均气温13.4 ℃，年降水量1116 毫米，适合种植烤烟、水稻、玉米、土豆等农作物。社区下辖4个自然村，14个村民小组，现有农户1300户5298人。J社区有建档立卡贫困户65户255人，其中已脱贫35户139人。

2017年7月9日，云南XX大学预评估专家组进驻J社区，遍访全社区1300户农户，开展全覆盖的第三评估调查活动。村组干部陪同调研人员至农户家后即退出等候，让调研人员与受访农户进行单独调查访谈。调研人员入户后，以“户口簿”为判断标准，对受访户开展调查访谈工作。

此次预评估专家组共设计有“贫困户填写”和“非贫困户填写”两种问卷。“贫困户填写”问卷包括2张问卷和2张附表。第1张问卷为“农户家庭基本信息”，共设置有20项问题，其中第1—11项问题为受访贫困户家庭基本信息，第12-17项问题依次为“是否愁吃”、“是否愁穿”、“是否属于危房”、“是否能负担医疗费用”、“是否存在辍学情况”、“是否享受社会保障”等涉及“两不愁，三保障”的内容。第18、19项分别填写受访户上年家庭人均纯收入、易地搬迁等情况。最后一项为调研员填写评判结果。第2张问卷为“农户对扶贫工作的认知调查”，主要询问受访贫困户对帮扶措施、帮扶方式、帮扶成效、驻村工作的了解情况及满意度。附表1为收入调查表、附表2为农户欠债情况调查表。

“非贫困户填写”问卷包括1张问卷和2张附表。问卷为“农户家庭基本信息”，共设置11项问题，第1—2项问题为家庭基本信息，第3—8项问题依次为“是否愁吃”、“是否愁穿”、“是否属于危房”、“是否能负担医疗费用”、“是否存在辍学情况”、“是否享受社会保障”等涉及“两不愁，三保障”的内容。第9项问题为调查受访农户上年家庭人均收入情况。第10项问题则是调查受访户对自己未被列入“建档立卡贫困户”的感受情况。若受访者认为不合理的话，可陈述相应的理由。最后一项为调研员填写评判结果。附表1为收入调查表、附表2为农户欠债情况调查表。

通过为期一周的全覆盖评估调查，驻J社区第三方评估人员完成调研评估工作。2017年9月17日，专家评估组反馈评估结果，J社区漏评户为156户475人（漏评率为9.4%），未达标户（错退户）为31户106人（错退率为76.3%），均已严重超过国家有关漏评率（小于1%）、错退率（小于2%）的指标。

评估反馈信息表分为“漏评户”和“未达标户”两种类型。“漏评户”信息表包含农户姓名、户籍人数、家庭基本情况、主要问题、漏评主要判断依据等几个方面。其漏评判断依据主要有7项指标，分别以英文字母A—F标记，其具体含义是：A）收入不过线;B）未实现两不愁;C）住房为危房;D）重病残疾家庭没有大病救助，基本医疗无保障;E）存在九年义务教育阶段因贫辍学生;F）易地扶贫搬迁户建房负债均超过10000元或人均超过2500元;G）低保户（五保户）低收入高负债。通过分析漏评信息表，J社区156户“漏评户”中仅涉及前述A、C、D、F四项指标，其中收入不过线（A）37户、住房为危房（C）59户、基本医疗无保障（D）15户、建房负债超过10000元或人均超过2500元（F）3户、收入不过线且住房为危房（A、C）11户、收入不过线且基本医疗无保障（A、D）8户、住房为危房且基本医疗无保障（C、D）12户、住房为危房且建房负债超过10000元或人均超过2500元（C、F）2户，涉及收入不过线、住房为危房且基本医疗无保障者（A、C、D）8户，涉及收入不过线、住房为危房且建房负债超过10000元或人均超过2500元（A、C、F）1户，其大致情况如图表一所示。

“未达标户”信息表项目、评判指标设置情况均与“漏评户”信息表相同。通过分析未达标信息表，J社区31户“错退户”中仅涉及A、C、D、G四项指标，其中收入不过线（A）15户、住房为危房（C）7户、收入不过线且住房为危房（A、C）6户、住房为危房且基本医疗无保障（C、D）1户、收入不过线且低保户（五保户）低收入高负债（A、G）1户，涉及收入不过线、基本医疗无保障且低保户（五保户）低收入高负债（A、D、G）1户，其大致情况如图表二所示。

为核实反馈结果，J社区组织人员对上述187户“问题户”进行走访核查，同时将核查结果告知农户并请其签字确认后存档。通过核查发现，此次评估反馈的187户“问题户”均存在不同程度的误评情况。

二、第三方评估贫困户脱贫存在的问题探析

（一）无法准确识别受访户的家庭收支情况。家庭收入是脱贫标准的核心指标，囿于对话访问的调查方法，其结果往往是不太理想的。以J社区“漏评户”蔡XX户为例，其漏评主要判断依据为“A（收入不过线）”。

通过上表的对比可发现，在该户评判过程中，第三方评估反馈结果存有以下4个问题：1）具体人口数与户籍人口数不对应;2）误判该户在外务工人数及收入;3）误判住房情况;4）误判负债情况。在走访中，蔡XX告知“那些小娃（指评估人员）来家时，我没在，媳妇以为是‘访贫问苦的，所以尽往差的方面说，希望能纳入贫困户享受政策。”由此，除第1项为评估人员操作性失误外，其他几项均为受访户隐瞒真实情况而引起的。特别是作为“收入不过线”的评判依据的这一项，调查人员仅通过访谈了解情况，确实无法达到准确识别的目标。

再以J社区“未达标户”陈XX户为例，其为“2015年脱贫户”，未达标主要评判依据为“收入不过线且低保户（五保户）低收入高负债（A、G）”。

通过上表的对比发现，在该户评判过程中，第三方评估反馈结果存有以下3个问题：1）具体务工人数不准确，务工人数多反而人均收入低;2）负债并非评判标准中指出的“建房负债”而是受访户之子的工程欠款;3）J社区基本医疗保障已达到全覆盖，不符合评判标准中的“基本医疗无保障”的要求。在走访中，陈XX说：“自己各方面条件都是够得，怕那些小娃（指评估人员）认为我条件好被评为‘贫困户影响不好，所以尽量说自己条件差”。可见，按现有的调查方法访谈被访户的收入，很容易发生瞒报的情况，影响到整体的评估结果。

（二）不熟悉被评估地的政策。由于历史原因，J社区所在地的户籍政策和建房政策较为特殊。自2011年起，為落实促进农业转移人口转变为城镇居民的政策，J社区的部分农业人口成功地转变为城镇居民。按当地的户籍政策若转为城镇居民的就单独享有一本户口簿。这就造成实际生活在一处的家庭可能会出现一本或者数本户口簿。此外，J社区的建房许可管理在一段时期内较为宽松，即原先旧房不拆除亦可在另一处建设新房。这两种情况的出现，给第三方评估人员准确评判造成了严重的干扰。以“漏评户”程XX为例，其漏评主要评判依据为“住房为危房（C）”。

程XX夫妻二人为“农转城”居民，均已年过65岁，实际与其小儿子生活在一处。第三方评估人员评估该户时，按户口簿显示仅有夫妻二人户口，故认为该户无小孩且仅靠转移性收入度日。此外，该户旧房并未拆除，老夫妻二人平日仅在老屋内堆放物品并不实际生活在此处，但接待第三方评估人员时就在此屋，由此给造成第三方评估人员误判。通过走访，该户仍表示自己应当享受农村危房改建计划以帮助其长子翻建房屋。当走访人员向其宣传政策，指出其家庭经济情况不符合相关政策后，其又向走访人员表示希望能够评个低保。在村组干部的劝阻下，其虽认可核查结果，但仍对未“享受”政策表示不满。

再以“未达标户”李XX为例，其漏评主要评判依据为“收入不过线（A）”。

该户也是典型的“农转城”居民户，李XX转为城镇居民后已领取城镇低保金，仅其本人获得的转移性收入就为4080元。若再加上其子在外务工收入，该户年人均纯收入远远超过4080元，但因第三方评估以户口簿为单位，又轻信受访者自述，故造成错误评判。此外，J社区以“收入不过线（A）”或“住房为危房（C）”评判出来的“问题户”，绝大多数都是因第三方评估者不了解当地的特殊情况而造成误判。

（三）依赖访谈调查结果，缺乏综合判断环节。通过访谈此次陪同第三评估团队的几位村组干部后得知，调研人员到J社区后既不看已经准备好的台账资料，也不允许村组干部在访谈现场“插话”。这种做法的本意可能是为防止当地干部“干扰”评估工作而影响评判结果。但在实践中，因缺乏其他综合判断的环节，部分调研员囿于自身的阅历等因素可能无法辨别部分农户的自述而最终影响评判结果。

在实地走访中，部分老年受访者向笔者反映，调研员讲的普通话，很听不懂，有时只能点头或应声表示回应，所以很多情况都不是我们说的。此外，部分农户在“外来人（特别是讲普通话的人）”到来时，会刻意夸大自家的困难。再以前述“漏评户”蔡XX为例。在走访核查中，蔡XX说：“他妻子当时是在老宅接待调研员的，有点夸大地讲了自家的困难，对方是个女孩子还是挺同情的。”由此可见，若调研评判仅依赖访谈而不参考其他信息进行综合评判，就很容易陷入“先入为主”的泥潭而影响最终的评判结果。

三、完善第三方评估贫困户脱贫的措施

（一）改进评估调查机制，实现精准评估。从第三方评估贫困户脱贫的过程来看，目前主要存在着“重访谈，轻证据”等依赖主观判断的问题。为此，笔者认为应当从以下2个方面改进评估调查机制。1）完善反映贫困户真实情况的证据链。第三方评估方应当主动对接政府职能部门调取农户的户籍人口、土地面积、基本医疗、社会保障等准确记载、反映贫困户状况的基础性数据，并在此基础上开展访谈、调查、评判工作。2）改进评判方式，建立全方位、综合性的评估方式。第三方评估方应以客观形成的证据材料为评判主要依据，参以走访调查、开座谈会和入户访谈等多形式、多层次的调研活动，形成全面完整的证据链，以提高评判质量。

（二）加大政策、语言培训力度，提升调研员评估水平。一是要加强受访地的政策培训。在扶贫开发领域，因各贫困地区存在区域性政策的差别，故加强受访地相关特殊政策的培训就显得尤为重要。这不仅能够使调研员加深理解受访地的情况，而且还能让其在具体工作开展过程中运用好这一背景资料以提升自己的评判水平。二是要加强受访地基本语言的培训工作。当前脱贫攻坚的地区多为深度贫困区，贫困人口普通话普及率低，若要展开正常的访问调查工作，语言沟通能力是一项不可或缺的能力。因此，在开展评估前，第三方评估方应组织好相关培训工作，以提升调研员的评估水平。

（三）增加委托方评价评估结果环节，确保评估结果经得起检验。作为独立于政府部门之外的第三方评估服务在扶贫开发领域的应用，为扶贫开发工作注入了全新评价方式。当然，目前的第三方评估贫困户脱贫机制因缺乏相应的监督环节很容易受到各种不确定因素的影响。因此，作为政府购买的一项委托服务，应当增加委托方的评价环节。若出现“错评”、“误评”情况，委托方则可以根据事前的约定对受托方进行相应制约，以督促第三方评估提升评估准确率，确保评估结果经得起历史的检验。

参考文献：

[1]汪之贵，曾小溪，殷浩栋.中国扶贫开发绩效第三方评估简论——基于中国人民大学反贫困问题研究中心的实践[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2016（3）.

[2]侯莎莎.精准视阈下的贫困户脱贫绩效评估[J].甘肃社会科学，2017（2）.

[3]郭佳丽.脱贫攻坚第三方监测评估：优势、问题与对策——基于J区的个案分析[J].宁德师范学院学报，2017（3）.

[4]卢燊.精准扶贫问题及对策——基于湖南省某贫困县脱贫攻坚成效第三方评估视角[J].经济论坛，2017（7）.