社会保障模式：类型、路径与建议

王立剑 代秀亮

摘要：按照社会保障基本规定性及其责任分担机制，社会保障模式可以划分为互助保障、公助保障、国助保障、共助保障、团体保障、国家保障等类型；以此为分析框架，梳理我国农村地区国助保障模式、城镇职工共助保障模式、公务员国家保障模式的实践，揭示诱发社会保障制度公平、可持续问题的多轨制并存、设计理念偏差、顶层设计缺失原因；进而依据我国新农保制度的有益探索和加拿大社会保障模式建设经验，着眼于三十年后的社会发展目标，提出我国社会保障国助模式的初步构想，以多层次社会保障体系建设、社会保障行政管理体系重组、社会保障经办服务统一为建设路径，建立我国社会保障制度现代化的远景方案。

关键词：社会保障；模式；基本类型；备选路径

中图分类号：C913.7文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）05-0043-010

20世纪80年代以来，我国织就了世界上最大的社会保障网。截止2017年底，社会养老保险覆盖9.15亿人，基本医疗保险覆盖13.5亿人，失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到1.88亿、2.27亿、1.92亿，有1264万、4047万、467万人分别享受城市低保、农村低保和农村特困人员供养，国家抚恤、补助各类优抚对象859万人①。尽管如此，社会保障水平的公平性、社会保障资金的可持续性问题并未伴随我国社会保障内容的丰富和覆盖范围的扩展而弱化，一方面机关事业单位职工、城镇企业职工、城镇居民、农村居民享受的社会保障项目和待遇水平差距日益扩大②，另一方面制度整合和体系完善引起的转轨成本和人口老龄化高峰临近引发的社会保障资金支出压力日益增大③，再加上社会保障内容存在缺陷、不同社会保障制度碎片化等因素④，我国社会保障制度建设面临发展的不平衡不充分的突出问题，社会保障体制、机制、政策还有很大的完善空间，亟需进行顶层设计。

从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“更加公平可持续”，到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中的“更加公平、更可持续”，再到《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（简称十九大报告）中的“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续、多层次”的社会保障制度建设基本要求，我国社会保障制度改革的价值取向已有共识；但是，沿着原有社会保障制度发展路径进行参数式变革，难以同时并尽快解决我国社会保障制度发展面临的公平和可持续问题。制度变迁的路径依赖性使得社会保障制度改革要维持现有的职业优势、既得利益和生活期望，但从我国中长期发展规划考虑，建立主体责任清晰、保障适度、可持续的多层次的社会保障体系，形成社会保障与经济发展的良性互动机制是我国社会保障制度改革的必然要求，这就要求必须尽快探索我国社会保障模式改革的顶层设计。

一、社会保障模式的基本类型

现代社会保障制度最先是从社会救济开始的。15、16世纪之交，英国由于圈地运动的原因，产生了大量的城市贫民，成为影响社会秩序的首要因素。1601年，英国政府颁布旧《济贫法》，以缓解贫困者的生存危机；19世纪30年代，又颁布并实施了新《济贫法》，对来自广大农村的失地农民、破产的小手工业者和城市失业工人提供基本生活救济童星：《评<英国济贫法制度史>》，《社会保障研究》，2015年第1期。。19世纪末，随着垄断资本主义的发展，失业人数增加，贫富差距扩大，各种社会矛盾激化，为使每个社会成员而不仅仅是贫困者能够依法得到基本的生活资料，德国最先提供工伤、疾病、老年、残疾、失业等社会保险制度刘继同：《世界主要国家现代家庭福利政策的历史发展与经验规律》，《中共中央党校学报》，2016年第4期。。在此后的二十余年时间里，英国、法国、挪威、丹麦、荷兰和瑞典等国也先后建立起了以社会保险为主要内容的社会保障制度。

1929-1933年世界经济大危机之后，美国通过了世界上第一部《社会保障法》，规定了包含社会救济、社会保险和社会福利在内的社会保障制度，如贫穷盲人补助、贫困老人补助、失去亲人或出走或残疾的未成年人补助、老年社会保险、失业社会保险等吴晓天：《美国<社会保障法>的歷史探析》，《学海》，2003年第3期。。第二次世界大战之后，英国，然后波及欧、美及亚洲、大洋洲诸发达国家的“普遍福利”型社会保障体系也开始建立贾玉娇：《走向治理的中心：现代社会保障制度与西方国家治理——兼论对中国完善现代国家治理体系的启示》，《江海学刊》，2015年第5期。。至20世纪50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。

世界现代社会保障制度的发展史表明，社会救济、社会保险和社会福利是现代社会保障制度的核心内容，丁建定教授（2010）年首次将我国社会保障制度体系划分为内容体系、结构体系和层次体系三个维度，内容体系是指社会保障制度的基本项目，包括社会保险、社会福利和社会救济，结构体系是指社会保障制度的对象构成，而层次体系表明了社会保障制度中政府、社会和个人的权责关系丁建定：《西方国家社会保障制度史》，高等教育出版社2010年版。，“三体系”的框架成为分析我国社会保障制度发展的重要理论框架。在既定经济、社会、人口、文化等约束条件下，社会救济、社会保险和社会福利在社会保障体系中所发挥的作用有所侧重，社会保障项目设计的责任划分也有所区别。而社会救济、社会保险、社会福利之间的区别，以及责任分担所决定的具体社会保障项目筹资方式不同，本质上就是社会保障的内容体系和层次体系的组合方式不同，而层次体系中的权责关系的核心内容表现为社会保障项目的资金来源，因此，社会保障模式的本质是社会保障资金配置的最佳组合点。按照多元福利主义的观点，政府、市场、社会和家庭（个人）在社会保障资源的配置中是互相补充、相互促进的关系，随着我国经济社会发展和社会保障改革的不断深入，国家在社会保障中的角色也在不断转变，角色转变的一个重要内在逻辑就是在不同阶段处理好社会保障需求和供给的公平和效率问题施巍巍、罗新录：《我国养老服务政策的演变与国家角色的定位—福利多元主义视角》，《理论探讨》，2014年第2期。。

决定社会保障模式的两个维度贾恒欣：《批判与建构的双重维度：马克思的社会保障思想》，《理论与改革》，2016年第5期。：一是社会保障制度建设的价值取向，即在公平与效率之间寻求平衡点，进而维持社会保障制度的稳定。社会保障制度的效率与公平既具有共生性，又具有替代性，效率极低的平等不具有公平性意义，极不平等的效率也注定没有持久的生命力。二是体现社会保障基本规定性及其主要运行原则的责任分担，即社会保障资金来源是个人、集体、社会，还是国家。社会保障责任分担，不仅决定了社会保障的责任主体、基金筹集，也体现了社会保障的产权特性，决定了它的覆盖范围、待遇发放和经办管理。社会保障制度的公平性体现在与国家经济社会发展水平相适应，给同类人以同样的权利和待遇，将不同类人的待遇差别控制在社会认可的范围内，它包括待遇水平和覆盖范围两方面内容，社会保障制度的效率目标就是在公平理念的指导下，最大限度地降低制度运行成本和在控制成本的前提下提高制度的保障水平杜飞进、张怡恬：《中国社会保障制度的公平与效率问题研究》，《学习与探索》，2008年第1期。。目前我国社会保障项目的资金来源主体包括个人、集体、社会和国家。来自于个人和集体更侧重于提高社会保障水平即提高效率，来自于社会和国家更侧重于体现社会保障的公平。不同社会保障项目的资金可能来自个人、集体、社会（主要体现在制度设计中社会成员之间的互济）、国家的一种或数种的组合，完全由个人筹资的保障模式属于家庭、自我或市场保障的范畴，不在社会保障的概念范围内。因此，从社会保障模式的价值取向和资金来源两个维度进行考虑，结合世界范围内的社会保障模式的发展现状来看，有六种可能出现的社会保障模式，见表1。

互助保障模式的资金来源是个人和集体。以新加坡为代表的自我积累型的中央公积金制度是互助保障模式的代表。通过企业和个人缴费、建立中央公积金账户，为劳动者提供包括养老、医疗和住房等各类保障；个人账户基金由中央公积金局进行管理与投资，投资收益一并归入个人账户周薇、黄道光：《解读新加坡老年社会福利：基于中央公积金制度之外的思考》，《东南亚研究》，2015年第5期。。

2.公助保障模式

公助保障模式的资金来源是个人和社会或者个人、集体和社会，社会保障资金在社会成员公共之间互助共济。以美国、加拿大和澳大利亚为代表的社会保险制度，资金来源主要是个人和企业，国家只给予政策性优惠，更注重社会保障制度的效率杨晓锋：《论美国加拿大的社会保障制度》，《公民与法：法学版》，2011年第11期。华安德、宋阳旨：《老龄化社会的社会保障问题——以澳大利亚和中国为例》，《国外理论动态》，2014年第7期。。

3.国助保障模式

国助保障模式的资金来源是个人和国家或个人、集体和国家，资金全部进入个人账户，不在社会成员之间分配。我国的城乡居民社会养老保险制度属于国助保障模式，资金主要来自于个人缴费和政府财政补贴，个人账户中的资金不在社会成员之间共济。

4.共助保障模式

共助保障模式的资金来源是个人、集体、社会和国家。以德国、我国为代表的投保资助型社会保障制度，强调劳动者个人在社会保险方面的责任，主张社会保障应由国家、企业和个人共同承担，并在社会成员之间共济，达到社会上大多数人不陷入贫困，保护私有财产，维护社会经济发展活力，以尽量使劳动者在一定的社会秩序中都有所得鲁全：《德国的社会保障制度与社会公平》，《中国人民大学学报》，2009年第2期。。

5.团体保障模式

团体保障模式的资金来自于集体或集体与社会。我国1951-1983年以企业为风险分散单位，实行的“企业保险”模式以及自收自支的事业单位工作人员退休金制度，资金主要来自于企业或单位，并在被保障人群之间互助共济，属于团体保障模式。

6.国家保障模式

国家保障模式的资金来源是集体、社会、国家，或社会、国家，或只有国家。以英国和瑞典为代表的社会福利型社会保障制度实行“收入均等化，就业充分化，福利普遍化，福利设施体系化”，包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要在内的社会保障制度，資金来源主要是税收赵宏涛：《社会民主主义是如何逐步背离科学社会主义的》，《当代世界》，2017年第3期。；以前苏联和50-80年代的中国为代表，建立的以公有制为基础的社会保障制度，最充分地满足无劳动能力者的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力，资金主要来源是财政。这两类社会保障制度是国家保障模式的代表。

不同社会保障模式各有其存在的合理性和可行性，都受到一定时期内国家政治、经济、社会和文化观念发展的共同影响，社会保障模式改革就是在路径依赖和制度创新的共同作用下不断实现“效率—公平”的最优组合和不断优化责任分担机制。

二、我国社会保障制度面临的挑战

（一）我国社会保障制度的现状

20世纪50年代以来，我国社会保障体系根据风险责任主体的不同经历了三个演化阶段：1951-1983年，以企业为风险分散单位的公助保障模式；1984-1992年，以国家为风险分担主体的国家保障模式；1993年以来，将风险分散于国家、社会、个人、集体的共助保障模式。尽管当前我国社会保障整体处在共助保障的范畴内，但由于我国特有的二元经济特征，社会保障模式在农村和城镇表现形式有所不同郑功成：《中国社会保障演进的历史逻辑》，《中国人民大学学报》，2014年第1期。，再加上公务员这一特殊群体，我国社会保障制度呈现三个板块、三种模式：

1.农村地区国助保障模式

20世纪80年代初期推行的联产承包责任制，使得传统集体核算保障制度被打破，农户成为独立自主的经营单位，原来依靠集体经济的有限保障丧失了赖以支撑的集体经济基础，农村居民基本靠家庭保障和土地保障。近年来我国“农村社会保障”有了较大发展，如在农村推行新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度等，是由个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金，再辅之以农村低保制度、五保供养制度、灾害救助制度以及面向老年人、残疾人、儿童的社会福利制度，构成了我国农村地区社会保障的国助保障模式。

2.城镇职工共助保障模式

20世纪80年代以来，伴随着我国经济体制改革的不断深化，城镇社会保障制度改革逐步展开，构建了由企业供款、職工供款和各级政府财政补助构成的社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险和基本医疗保险制度；再加上1994年12月颁布的《企业职工生育保险试行办法》、1999年1月发布的《失业保险条例》、1999年4月公布的《住房公积金条例》、2004年1月开始实施的《工伤保险条例》、2014年5月开始实施的《社会救助暂行办法》，以及不断完善的老年人、儿童、残疾人社会福利制度，城镇职工社会保障制度改变了传统计划经济时期的管理体制与基本政策，得到了作为雇主的企业和作为雇员的企业职工的普遍认同。

3.公务员国家保障模式

到目前为止，已退休的行政机关公务员、事业单位干部职工的退休生活费和医疗费仍主要由国家财政负担。尽管2015年1月14日，国务院发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关事业单位参照企业职工基本养老保险的政策框架，建立机关事业单位工作人员养老保险制度，并由个人、集体、社会、国家共同承担养老保险费用。但是，从基层实践来看，截止2017年底，贯彻落实这一决定的地区所占比例仍然较小。主要原因是，在由国家财政负担的福利型供款制度向由事业单位与干部职工共同缴费的保险型供款制度转变中，利益分配机制发生逆向转化，必然给改革推进带来阻力。

（二）我国社会保障制度的公平性挑战

社会保障制度属于公共产品在公共领域中的分配，缓和社会不公、维护社会公平是制度的基本出发点和根本归宿，如果失去了公平的价值取向，社会保障制度亦失去存在的必要性。目前，城镇、农村、公务员社会保障制度在项目、模式、水平等多方面表现出明显的多元结构，违背、损害了社会保障应有的社会公平原则，成为导致社会不公的来源之一。

以我国社会养老保险制度为例，正在领取养老金的老人，养老金分别来源于城乡居民社会养老保险、企业职工基本养老保险、机关事业单位退休金制度、机关事业单位工作人员养老保险，以实际替代率，即养老金水平与保障对象基本生活需求的比值，作为衡量养老保险制度公平性的主要指标，计算得到四种社会养老保险制度的实际替代率分别为0.32、3.04、6.36、3.56，标准差达到2.14，我国社会养老保险制度之间存在较大的不公平性Wang，L.，Béland，D.& Zhang，S.（2014）.Pension fairness in China.China Economic Review，28，25-36.。

（三）我国社会保障制度的可持续性挑战

经济快速发展时期要求社会保障制度必须走可持续之路。经过近40年的改革开放与持续发展，我国已经位列中等收入国家行列，处于工业化、城镇化、现代化快速发展轨道。新时代要求必须走公正、健康、可持续的发展道路，这条道路需要构建系统化、可持续的社会保障体系来解除国家发展的后顾之忧，保障社会的公平正义。

目前，我国还未建立起一个与经济发展水平动态一致的稳定的社会保障筹资机制、支付机制和基金保值增值机制，社会保障制度的“碎片化”现象使基金不能统收统支，导致部分地区社会保障基金结余和其他地区财政补贴同时存在，资金无法调剂使用，制度的长期可持续发展面临巨大压力，严重损害了社会保障制度的健康、持续发展。以社会养老保险制度为例，2014-2050年，职工基本养老保险基金收支缺口从1850.76亿元快速上升到2.88万亿元，年均递增7.92%Wang，L.，Béland，D.& Zhang，S.（2014）.Pension financing in China：Is there a looming crisis？.China Economic Review，30，143-154.；2014-2050年，我国城乡居民基本养老保险基金财政补贴需求将从978.00亿元快速增长到3.14万亿元，年均递增10.12%Wang，L.& Béland，D.（2014）.Assessing the Financial Sustainability of Chinas Rural Pension System.Sustainability，6（6），3271-3290.。可以预见，在人口老龄化高峰期，由于参保者人数的增多以及社会保障待遇水平的提高，社会保障制度将面临可持续性挑战。

（四）我国社会保障制度面临挑战的原因分析

1.社会保障多轨制的长期存在是表层原因

长期以来，我国按照职业特征不同设计社会保障制度，表现在国家机关公务员、事业单位干部职工的“退休金”、“公费医疗”与企业职工、城乡居民的社会养老保险、社会医疗保险“双轨”运行的制度分设；社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚各类社会保障项目在资金筹集、资金分配，待遇标准等方面的城乡差异。面向城镇职工、城乡居民、机关事业单位工作人员的社会保障制度由于制度设计的差异，不同制度下社会保障待遇必然是不公平的；社会保障筹资机制、支付机制和保值增值机制在不同制度下无法统一，社会保障制度的互助共济功能无法在全社会范围内发挥。

2.社会保障制度设计理念偏差是深层原因

根据社会保障的概念，在设计社会保障制度时应当注重保障对象的基本生活需要，以实现“保障基本生活”为制度设计理念。但是，我国社会保障制度设计过多的考虑参保对象的贡献，由此导致即使有等量基本生活需求的人，也由于初次收入分配的差距使得社会保障待遇有所不同，制度设计理念偏离了通过再分配弥补初次分配不公平性的初心，仍然延续初次分配制度的设计理念，造成社会保障待遇不公平；同时由于设计理念偏差，面向不同人群的社会保障制度分归不同机构经办，管理方式和信息系统的不统一阻碍了信息共享，进而造成参保关系难以转移接续，资源分散、效率低下，影响了社会保障制度的可持续性。

3.社会保障制度顶层设计缺失是根本原因

“建立什么样的现代社会保障制度”已经在我国探索了三十多年，但至今尚无定论，社会保障制度建設一直处于修和补的阶段，即不断修正某一社会保障项目，不断增加新社会保障项目以覆盖新的人群。中央关于社会保障制度改革的要求是一贯的，但是，《社会保险法》没有关于社会保障制度中长期改革的目标设置；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》仍然遵循板块化的制度设计思路，设置改革目标；社会保障制度整体改革方案已经启动研究，但尚未有一致性意见。鉴于我国特殊的人口、经济、社会背景，应该在借鉴国外经验和我国社会保障制度历史探索经验的基础上，提出适合我国国情的社会保障模式顶层设计，而正是由于这一顶层设计缺失，才从根本上造成了我国社会保障制度的不公平和不可持续。

三、我国社会保障模式顶层设计的

备选路径与改革趋向（一）我国社会保障模式的可选道路

目前，我国城乡居民国助保障模式、城镇职工共助保障模式、机关事业单位国家保障模式三条道路已经存在，按照制度变迁的路径依赖特性，我国社会保障模式的可选道路有四条：

1.全部向机关事业单位国家保障模式并轨

社会保障的国家保障模式由国家统一制定法律、统一领导、统一收支标准、统一管理，资金全部来源于国家财政，个人和集体不需要承担缴费责任。与福利国家一样，保障目标追求社会公平，忽视效率，造成国家财政负担过重，社会成员工作动力不足。前苏联社会保障制度、改革前的我国社会保障制度属于国家保障模式。我国已经明确机关事业单位社会保障制度转型的目标，再加上我国人口众多，全部实行国家保障，财政负担过重，是社会保障制度建设的倒退。

2.全部向城镇职工共助模式并轨

共助模式的社会保障，强调个人、集体、社会、国家多方共担社会保障责任。在城镇企业和机关事业单位，施行共助模式的社会保障不存在责任主体缺位现象，个人、集体都具备缴费能力。在城镇居民和农村居民中推行共助模式，是有条件的：条件一是城乡和农村居民具有稳定的收入，能够按照收入水平参保缴费；条件二是集体经济具有一定的实力，社区和行政村能够承担参保缴费责任。但是，没有固定就业岗位的城乡居民收入具有不确定性，特别是农村居民的农业收入具有季节性，无法像职工一样规律性的获得稳定收入；我国集体经济整体实力仍然较弱，且各地发展不均衡，尚不具备承担社会保障缴费责任的能力。

3.全部向城乡居民国助保障模式并轨

城乡居民国助保障模式强调的是社会保障制度的公平性，基本特征是个人和国家作为资金筹集的主要来源，个人缴费提升社会保障水平，国家筹资确保社会保障公平性。我国城乡居民社会养老保险制度和城乡居民基本医疗保险制度已经属于国助保障模式；企业职工和公务员参加国助保障模式不存在身份障碍和缴费障碍，具备现实可操作性，前提是社会保障既得利益者要接受相对较为均等的社会保障待遇。

4.设计新的社会保障模式

我国社会保障制度顶层设计还可以抛弃现有的共助、国助、国家保障模式，重新设计其他模式的社会保障制度。按照社会保障模式的类型，其他社会保障模式还包括互助模式、公助模式和团体保障模式。前两者仅强调个人、集体、社会的缴费责任，国家不承担资金筹集职能，与我国国家职能相悖；团体保障模式不需要个人缴费，也不需要国家资助，实质上与我国曾实施的企业保险类似，给企业带来沉重负担，已经被证明不符合我国实际。再加上社会制度演进的路径依赖特征，重新设计新的社会保障模式在我国的可操作性较低。按照十九大精神中对我国社会主要矛盾的新表述，要不断满足人民日益增长的美好生活需要，社会保障制度发展的不平衡、不充分问题必须破解李春根、熊萌之、夏珺：《从社会主要矛盾变化看我国社会保障制度改革方向》，《社会保障研究》，2018年第二期。，从制度分立走向制度整合是我国社会保障制度的发展方向和改革趋势胡若痴、武靖州：《从分立到整合：我国社会保障制度改革趋向探讨》，《财政研究》，2013年第11期。郑功成：《关于全面审核养老保险制度改革的理性思考》，《理论参考》，2013年第11期。。

综上所述，考虑我国经济、社会、人口、文化发展实际及城乡职工、居民的收入特征，社会保障模式顶层设计的出路选择“全部向城乡居民国助保障模式并轨”是大概率事件，我国新农保制度的探索历程已经证明了社会保障国助模式在我国的适应性和可行性，加拿大社会保障国助模式的成功经验，也证明国助模式在世界上有成功经验的先河。

（二）我国社会保障国助模式的有益探索

2009年9月1日，国务院颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着新农保制度试点工作在全国范围内正式启动。新农保制度以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则，采用个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹集方式，向农村老年居民发放个人账户养老金和政府补贴的相对公平的基础养老金，是典型的国助型社会保障项目。

新农保制度的前身是老农保制度。1992年1月3日，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确定了老农保制度的基本框架：“要从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。由点到面，逐步发展”，“月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同地区以及乡镇、村、企业和投保人选择；领取养老金从60周岁开始，根据交费的标准、年限，确定支付标准。”张军、郑军：《政府执政理念对农村养老保障制度中政府责任的影响——以邓小平时代的“老农保”制度为例》，《中国老年学》，2016年第18期。

由于老农保制度缺乏国家财政支持，仅依靠个人缴费筹资导致养老金水平很低，在老农保制度实施过程中还出现了基金管理环节的挪用、拖欠等问题。自2008年开始，老农保制度不再推广。

汲取老农保制度的失败教训，宝鸡市2007年开始探索新型农村社会养老保险制度。2007年9月10日，宝鸡市陈仓区制定了《陈仓区新型农村社会养老保險试行办法》，规定年缴费标准为上年度本地农村人均纯收入的10%-30%；市财政补贴标准为每人每年15元，县（区）财政补贴标准为每人每年不低于15元；参保人员年满60周岁时，可以领取养老金；养老金待遇由个人账户养老金和养老补贴两部分组成，个人账户养老金月领取标准为个人账户积累总额除以139；养老补贴标准为每人每月60元。新农保制度相对于老农保制度的创新之处是：

1.筹资结构创新。老农保制度资金来源主要是个人缴费，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持，实际上是农村居民的自我储蓄模式；新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金。同时政府还对参保缴费者予以缴费补贴，标准不低于每人每年30元。

2.账户结构创新。老农保制度仅建立个人账户，个人账户基金积累用于养老金支出。新农保制度在设置农村居民参保缴费的个人账户之外，政府还发放基础养老金，基础养老金全部由政府补贴。

3.养老金构成创新。老农保制度的养老金来源是参保者个人缴费积累。新农保制度的养老金有两部分组成：一部分是个人账户养老金，即个人账户基金积累额除以139；另一部分是基础养老金，基础养老金标准设最低标准。

4.缴费激励机制创新。老农保制度和新农保制度都采用农村居民自愿参保的形式，老农保制度没有明确参保激励机制。新农保制度对参保缴费居民给予缴费补贴；对选择较高档次缴费的，还给予适当鼓励，在一定程度上激发了农村居民参保缴费的积极性。

新农保制度一经建立便在全国迅速推广，比计划提前8年实现制度全覆盖。2011年6月7日，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》把新农保制度模式推广到城镇居民；2014年2月21日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，在新农保制度基础上，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。

（三）加拿大社会保障模式借鉴

在近150年的发展史中，加拿大凭借特有的国家发展道路实现了从英属殖民地向世界资本主义经济强国的巨大转变，建立起了全面且完善的现代社会保障体系，成为西方典型的高福利国家。

加拿大的社会保障体系包含收入分配计划、健康保健计划和社会服务计划，其中收入分配计划是加拿大社会保障制度的主要构成部分仇雨临：《加拿大社会保障制度对中国的启示》，《中国人民大学学报》，2004年第1期。。加拿大的收入分配计划又可以分为社会保险型和财政转移支付型两类。社会保险型的收入分配计划是以雇主、雇员共同缴费为主要筹资方式，采用现收现付制的形式，将社会保险基金用于保障遭受社会风险群体的基本生活，强调权利与义务的对应，也强调社会成员之间的互助共济，具有选择性。社会保险型的收入分配计划具体包括加拿大年金计划、就业保险计划、工伤保险计划等。财政转移支付型收入分配计划主要针对低收入家庭或特殊人群，采用财政资金直接补助的形式，提高保障对象的收入水平，确保保障对象能够享受均等的社会服务，具有普惠性。财政转移支付型收入分配计划具体包括老年保障金、老年收入补贴、社会救助、住房保障、儿童福利、残疾人福利等项目。

以加拿大养老保障体系为例，第零支柱是老年收入保障计划，旨在通过收入再分配的方式，向老年群体免费提供一定额度的养老金，在养老保障体系中发挥着兜底作用，替代率约为15%；第一支柱为加拿大养老金计划，以就业和半就业人口为保障对象，强制性要求雇主和雇员共同缴费形成养老基金，用于支付该计划下退休人员的养老金，替代率约为25%；第二支柱为补充养老保险计划，包括注册养老金计划和注册退休储蓄计划，用以提高老年人口的收入水平，替代率约为18%乔尚奎、李放、王锦栋：《加拿大养老保障制度运行实践与经验借鉴》，《重庆社会科学》，2016年第6期。。

加拿大社会保障制度主要强调国家的财政补贴和个人的缴费责任。由国家财政向全体国民提供水平较为均等的社会保障待遇，由个人缴费形成社会保障待遇的个体差异，兼具公平与效率，更加注重社会公平，在国际上享有盛誉。

四、我国社会保障模式的路径选择

建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国是未来三十年我国奋斗的目标。社会主义现代化强国要有与之相适应的现代化社会保障体系，为全体人民共同富裕、享有更加幸福安康的生活保驾护航，加快解决我国社会保障发展的不平衡、不充分问题，加快建立“覆盖全面、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续多层次”的公平可持续的社会保障模式是学界关于我国社会保障改革的共识张春红：《新时代，社会保障改革再出发—“第四届全国社会保障学术大会”观点集萃》，《中国社会保障》，2018年第4期。，充分借鉴国外社会保障模式的先进经验和汲取学界关于我国社会保障改革的研究成果，立足于三十年后，本文认为我国社会保障模式的远景目标包括：

（一）指导思想——同步提高“公平”和“效率”

1.保障居民基本生活。社会保障制度的目标是保障覆盖对象的基本生活，我国社会保障模式设计要以能否保障居民基本生活为首要目标。

2.权利与义务相对应。社会保障兼具社会属性和保险属性，既要强调社会保障是每个公民都应当享受的基本权利，也要强调个人对社会保障制度的贡献，以体现社会保障的保险属性。

3.能够解决公平性和可持续性矛盾。我国社会保障制度面临的挑战是公平性和可持续性，这也是重新设计社会保障模式的现实背景，因此新的社会保障模式要能够解决社会保障的公平性和可持续性矛盾。

4.简便易行。新设计的社会保障模式要制度设计简单，容易操作，便于现存的社会保障模式向目标模式并轨。

（二）制度设计——不断完善社会保障内容体系

以建立社会保障国助模式为目标，借鉴新农保制度和加拿大社会保障制度设计的经验，我国社会保障目标模式包括四部分内容：

1.适度普惠型社会福利制度

理想的适度普惠型社会福利制度目标是服务对象从特殊群体逐步向城乡全体居民扩大，服务内容从保障基本生活逐步向改善生活质量拓展，服务水平从生存保障逐步向满足多层次需求提升，服务主体从单一政府保障逐步向政府主导与社会化参与相结合转变。建立适度普惠型社会福利模式要坚持居家、社区和福利机构相结合，政府主导和社会参与相结合，法制化、专业化和标准化相结合。

2.分类救助型社会救助制度

分类救助型社会救助制度是指根据城镇低收入人群的致贫原因及收入水平，给予不同类别的救助。具体做法是，将城镇低收入人群分为若干类，对每一类的对象提供不同的福利救助。可以考虑将低收入人群分为“特困户”和“普通困难户”，并将收入靠近“普通困难户”的家庭纳入到“扩展层”。对特困户以保障最低生活为主，对普通困难户要考虑他们的发展性需求，对扩展层要设置较有弹性的家庭收入标准，而且不需要严格的收入审核，重在考查其实际生活中是否有特殊困难。为了达到分类救助的目标，就要建立社会救助识别系统，根据社会救助指标体系来设计城镇低收入家庭社会救助调查问卷，由被调查者填答调查问卷，根据各项指标的权重计算出该被调查者对各项救助的需求量以及社会救助需求总量，从而根据需求量的大小来辨别出社会救助对象，并且可以初步判断应该对被调查者进行哪些方面的社会救助。

3.国家保基本型社会保险制度

国家保基本型社会保险制度的框架是：第一，基本原则。保基本、广覆盖、有弹性、可持续；第二，参保范围。中华人民共和国常住居民；第三，基金筹集。个人缴费与政府补贴相结合，个人缴费方面设置多个五险综合缴费档次，城乡居民可自由选择，并由所选择的缴费档次在一定程度上决定待遇水平，政府补贴是为每位参保人员按照缴费档次给予一定的配套激励补贴，个人缴费和政府补贴全部计入个人账户，个人账户基金可在留足最低保证额基础上，在五个险种间互济使用；第四，保险待遇。保险待遇由两部分组成，一部分是基本保险待遇，由国家财政提供，如退休人员的基本养老金、个人的大病住院基金、工伤保险待遇基金等，另一部分是个人账户保险待遇，由个人缴费多少决定；第五，基金管理。社会保险基金的管理层次国家统一管理，人力资源社会保障部门要切实履行基金监管职责，制订完善管理规程，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查。

4.多元补差型社会优抚制度

多元优抚补差保障型社会优抚制度包含两层含义：一是充分利用社会各种有益资源，国家发挥主导作用的前提下，引导和鼓励社会各方面参加社会优抚活动，利用自愿者等形式为优抚对象提供多种服务，建立优抚对象抚恤补助、生活待遇、医疗补助标准自然增长机制，切实把不同类型优抚对象的生活、医疗、住房保障优先优惠纳入相应的社会保障体系。二是社会优抚对象同时也是社会保险、社会福利、社会救助的保障对象，社会优抚就要在此三项社会保障制度保障水平的基础上，通过补差，保障社会优抚对象较高的生活水平。

（三）建设思路——持续提高社会保障治理体系和治理能力

以社会保险为核心，建立包括社会救助、社会福利、社会优抚等在内的统筹城乡发展、覆盖全体国民的公平可持续的社会保障制度体系，推进社会保障行政管理改革与提高社会保障公共服务能力。

1.整合国家社会保障制度体系

社会保障国助模式的推进，要树立社会保障制度的整体性思维。统筹协调社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四个部分，在制度上相互衔接，不交叉无遗漏，在政策上相互支撑，在工作上相互促进，建立起一个完整的、能够覆盖到所有社会成员的社会保障体系。

2.建立多主体参与的社会保障供给格局

在以国家为主体的各级政府社会保障体系之外，健全和推广以单位为主体的职业年金制度、执业医疗互助金制度，以商业保险为主体的健康保险、人寿保险制度，以民间组织为主体的慈善保障、特殊援助制度，形成同我国经济社会发展水平相适应、与国际地位相匹配的多层次社会保障体系。

3.精简和整合社会保障管理和服务机构

我国各项社会保障制度自上而下分归人力资源与社会保障、民政、卫计等不同政府部门管理，导致各部门之间责任边界模糊不清、相互转嫁责任、事权重心下移和支出责任过于分散等问题。尽管2018年两会对与社会保障有关的人力资源和社会保障部、民政部、卫生和计划生育委员会、老龄委等部门进行了重组，新增医疗保障局，且可以预见省级及以下社会保障部门调整的大潮将随之而来，但是社会保障各项目之间的联系机制仍未建立。为了适应我国社会保障理想模式，应当择机在梳理各部门社会保障职能基础上，在中央政府层面建立社会保障部，省级及以下政府建立社会保障厅（局），下设社会保障服务中心，将所有涉及社会保障的行政管理划归社会保障部（厅、局），降低社会保障管理成本。

4.统一社会保障经办服务和管理机制

社会保障目标模式的推进，要改变经办力量分散的局面，做到社会保障经办一站式服务。一是尽快出台《社会保障经办机构管理條例》，对经办机构的性质和法律地位做出规定，这有利于推进经办服务体系改革，确定经办机构的性质、定位和职能等诸多问题；二是建立全国统一的管理经办体制，实行全系统的垂直管理，弱化行政管理职能，制订业绩考核机制，实行工效挂钩，建立薪酬激励制度；三是建立一支专业化的社会保障职业队伍，实行动态配比的负荷比管理机制，再由地方根据其经济承受能力、信息化水平、具体任务、人员素质等因素进行调节；四是建立正常的社会保障经办成本投入机制，保证正常的人员经费和办公经费，将基础建设经费、信息系统建设及维护运行经费、业务管理服务经费等业务发展费用纳入预算；五是社会保障经办系统内部应建立风险控制机制，实现安全管理，改进信息技术手段，提高应急管理能力，防范各种管理风险。

（责任编辑：徐东涛）