机构改革必须坚持以人民为中心

李蒙

进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，也日益增长。完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、接受人民监督的体制机制，就必须深化党和国家机构改革。

这次党和国家机构改革，有一个非常鲜明的指向，就是贯彻以人民为中心的发展思想，机构改革必须积极回应人民期待、广泛征求各方意见、借鉴吸纳基层有益探索。党中央多次强调，一切为了人民，一切来自人民，一切依靠人民。机构改革要秉承以人民为中心的发展思想，彰显以人民为中心的根本立场和价值取向。

组建国家医疗保障局，为实现全民医疗保险奠定基础

以往的机构改革往往都强调精简机构，而这次机构改革虽然也有很多机构被精简，但并不以精简机构作为改革的唯一目标，而是更强调理顺体制机制，完善机构职能，还新增了一些机构，其中最令人惊喜的也许是组建了国家医疗保障局。

这次改革，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责，整合在一起，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。所谓“直属”，意味着它不是从属于国家卫生健康委员会的机构，而是国务院的副部级直属机构，此中大有深意。

国家医疗保障局主要职责，是拟订医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障制度的政策、规划、标准并组织实施，监督管理相关医疗保障基金，完善国家异地就医管理和费用结算平台，组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准，制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施，监督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为和医疗费用等。同时，为提高医保资金的征管效率，将基本医疗保险费、生育保险费交由税务部门统一征收。

我国的公立医疗机构是拥有行政级别的官办机构，而医保中心则是类似于商业保险公司的社会机构。面对拥有行政垄断权的公立医院，没有行政权力的社会化医保经办机构，对前者毫无制衡能力。这就导致了所谓的社会医疗保险在很大程度上有名无实，变成了一个拥有专项筹资并且专项划拨给公立医院作为运营经费的“第二财政”。

从国家治理现代化的要求来看，承担社会医疗保险服务这一公共服务职能的医保经办机构具有三个具体职能：询价、购买和服务监管。国家医疗保障局的成立，为最终在医疗保障领域形成这一新格局奠定了基础。

国家医疗保障局归并了两大职能：首先是将三大政府医疗保险管理职能和医疗救助职能整合到一个部门，实现医疗保险和医疗救助工作的相互衔接，为三大医疗保险加医疗救助形成合力，有效控制公立医院医疗费用不合理增长奠定了基础，也为未来建立统一的全民医疗保险制度奠定了基础。

其次，是整合了此前分别归属发改委的医疗医药定价职能和归属于卫计委的药品集中招标职能以及医保自己拥有的确定医保支付方式（标准）的职能，统一为一个职能：组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准。

此前，这三个业务高度重叠的职能分散在三个部委，不可避免地导致扯皮和冲突，也导致医药企业和医疗机构的严重行为扭曲。随着全民医保体制的建立，医保支付成为医疗服务和药品及耗材的主要收入来源，医保支付方式事实上已经成为医疗医药定价机制，将此前日益重叠的定价职能合并到医保支付方式的确定中来，是大势所趋。由新成立的医疗保障局统一了这一事权，体现的正是这一趋势，体现的正是“优化协同高效”原则。

习近平总书记多次说： “人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”而老百姓最向往的事，当然包括老有所养、病有所医。看病难，看病贵，小病花钱多，大病看不起，一直是人民群众心中长久的痛。这次新成立的国家医疗保障局直属国务院，是一家和卫生健康委、财政部等部委平行的政府机构，彻底改变了过去医疗服务管办不分开的弊端，卫生部门再也不能管医保，无疑为最终实现“社会医疗保险社会经办和治理”奠定了基础，也向“建立全国统一的社会保险公共服务平台”靠近了一步，为最终建立完备的全民医保体系打下了坚实的基础。

组建退役军人事务部，解决军人的后顾之忧

习近平多次说过， “絕不让英雄流血又流泪”， “让军人成为社会最尊崇的职业”。这次机构改革新组建的退役军人事务部，为实现这两个目标奠定了制度基础。

退役军人事务部的主要职责包括：拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。

过去安置退伍军人，都是根据军官和士兵的身份不同，将安置人物分散到民政、人社等不同部门。而在部队内部，也根据具体衔接任务的差异，将相关职能分散到政工、后勤等多个部门。这样横向跨越数个机构、纵向跨越军地两方的架构，其协调之复杂艰难可想而知。而大量的转业安置退役军官，必然会挤占地方政府和其他机关的编制，而市场化的企业在接收指令性安置的退役士兵时，也经常叫苦不迭。

部门之间不可避免的扯皮、政策性文件前后衔接不一致甚至部分腐败分子利用机会刻意黑箱操作、牟取私利等，使得许多退伍军人对于安置现状不满。这种不满若经年累积而得不到解决，不仅不利于在社会上形成尊崇军人、尊崇英模的风气，也很容易引发社会不稳定。这是很现实的挑战。

退伍军人安置难，不仅影响退伍军人群体，也会给现役官兵带来种种困扰。在当今之世，军事斗争更加激烈，其胜负结果，对于每个国民都会有直接而且严重的影响。中华民族要想实现复兴梦想，就必须有一支强大的现代化军队作为保障。强大的军队，不可能只依靠堆砌先进武器装备，更关键的是组成这支军队的人是否职业化、知识化和有创造力。

显而易见，未来中国的经济发展路线仍然不会脱离改革开放以来确定的方向，只会全面深化改革；在经济市场化日益成熟的社会中，如果采取计划经济时期的思路继续安置退伍军人，显然无法适应社会形势，因此，必须有全新的部门来专门负责这一事务。

从这个角度来说，无论是习近平总书记提出的“绝不让英雄流血又流泪”，还是此次明确建立“退役军人事务部”，都可谓恰逢其时。

赋予省级以下机构更多自主权

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要调动中央和地方两个积极性。这次机构改革，既确保集中统一领导，又赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制；规范垂直管理体制和地方分级管理体制。上级机关要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

事实上，长期以来， “小事不出村、大事不出乡”，是基层事务处置的根本原则。其中的关键，就是发挥基层政权网络的优势。基层政权是一个有机体系，包括党委、政府、 “七站八所”及群众性自治组织和其他社会组织。当前，人们普遍忽视“七站八所”及群众性组织的功能地位，导致这些组织有异化趋势。比如，七站八所随意撤销，村级组织行政化问题越来越严重，基层政权联系群众的天然纽带被切断。一些纯农业型农村地区，也仿照发达地区在村委会建立行政服务大厅，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群众办事，实质上却是人为地將村干部脱离于群众，将村干部塑造成一个独立的利益群体，强化了群众性自治组织的官僚化程度，劳民伤财，效果极差。一些地区甚至为了形式上完成所谓的“正规化”建没，罔顾农村实情和群众需要，强行合村并组，这都与基层事务特点背道而驰。

基层政权机构是国家与群众关系的连接纽带，过去是、现在是，将来也是。基层政权机构改革必须面向人民群众、符合基层事务特点，应该坚决防止基层工作形式主义、文牍主义倾向。这一是需要合理没计基层政权机构的职能，让其工作重心转移到与群众密切相关的生产生活事务上来；二是改变考核体系，基层干部的工作地点不应在办公室，而是在群众家里、田间地头、工地上。

基层政权是国家权力的末梢，除了常规性的、程式化的工作外，更多的是要承担群众工作。或者说，哪怕是那些专业性极强的行政工作，前提也在于扎实的群众工作。群众工作做好了，基层行政工作自然就有效率。基层工作本质上是任务导向型的，基层机构改革不应简单照搬上级机关没置模式。机构改革决定明确指出：“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构没置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高。”

基层稳，则国家稳；基层活，则社会活。此次党和国家机构改革的精神，强调地方机构没置要有一定的自主性和弹性，是非常切合实际的，也是此次基层机构改革应充分重视的。各地改革和没置的科学程度，最终也还是要靠实践、靠群众去检验的。

这次机构改革，着眼于满足人民群众对高质量公共服务的新需要，在教育文化、卫生健康、医疗保障、应急管理等领域加大机构调整和优化力度，组建一批新机构，完善公共服务体系；着眼于从群众最不满意的地方改起，针对执法不规范、不严格、不作为、乱作为等突出问题，在市场监管、生态环保、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，加快建立责权统一的执法体系；着眼于更好保障人民当家作主，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化；着眼于努力实现让群众办事“只进一扇门” “最多跑一次”，尽可能把资源、服务、管理放到基层……

坚持以人民为中心，是深化党和国家机构改革的根本立场。习近平总书记多次强调，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。把人民获得感作为“试金石”，把人民的支持作为“发动机”，把深化党和国家机构改革同简政放权、放管结合、优化服务结合起来，切实做到人民有所呼、改革有所应。

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们一定能完成深化党和国家机构改革的各项任务，形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度，为决胜全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化提供坚实支撑。