推进国家治理体系和治理能力现代化

李蒙

党和国家机构改革，有一个非常清晰的目标，那就是推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加完备的中国特色社会主义制度。但横亘在现代化新征程上的挑战依然不少：发展质量和效益还不高，创新能力不够强，生态环境保护任重道远，社会服务体系不健全，民生领域还有不少短板，全面依法治国任务依然繁重……

“这些问题同国家治理体系和治理能力直接或间接相关，要从根本上加以解决，就必须对体制机制和机构进行调整完善，推动经济、政治、文化、社会、生态文明领域改革持续深化，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的党和国家机构职能体系。”习近平总书记强调。

推进国家治理体系和治理能力现代化，改革重在优化、协同、高效。以往的机构改革强调“精简”，这次改革在继续精简的同时，突出强调“优化协同高效”。

“优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。”习近平指出，只要这个目标达到了，该精简的就精简，该加强的就加强，不要为了精简而精简。

国务院机构改革

自然资源部是国务院这次机构改革新组建的部委。它既要承担过去国土资源部的职责，又要承担国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建没部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责……

类似这样重新整合多个部委职责的新组建部委，还有生态环境部。它将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建没委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合起来，统一管理。

为什么要动这样的大手术，进行跨七八个部委的职能整合呢？可以以一个青蛙为喻。青蛙是两栖动物，可以在湖泊、湿地和农田、山林中生活。过去，青蛙如果自然生活在湖泊水库里，就归水利部门管；如果有人在湖泊水库里养殖青蛙，就归渔业部门管；如果一只青蛙上了岸，跑进了农田，就归农业部门管；如果青蛙从农田里出来，跑进了山林，又归林业部门管……想管好这么一只青蛙，居然需要好几个部门，这就是过去行政机构的“条块化”职权分割，造成了“政出多门” “九龙治水”的现象，被形容成“七八个大盖帽，管不好一个破草帽”。行政机构“条块化”职权分割的弊端很明显，互相之间衔接不好，造成好多监管漏洞，碰到利益大家争着管，遇到麻烦都推给别人管——监管空白和监管打架的现象很普遍。

而现在，自然资源部整合了原来八个部、委、局的规划编制和资源管理职能，生态环境部整合了原来七个部、委、办的环境保护与污染防治职能。前者将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管；后者将主要负责生态环境质量的监管，完整地体现了“山水林田湖草”是一个生命共同体的重要原则。

以“土地资源为基础的空间规划”为例，过去，如果城市边缘有一块地，既适合建商场、住宅，又能植树造林或恢复成湿地，一定是不同部门的“必争之地”。一项资源的开发或者保护，可能就不是基于科学的理性判断或者社会各界的共同需求，而是由多个相关部门中准更强势来决定。在经济发展优先的导向下，最后往往是资源开发部门而不是资源保护部门“笑到最后”。

而现在，自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起，就能对各类规划进行统筹，真正实现了“多规合一”。各类国家公园、自然保护区、饮用水源地，重要森林、湖泊、海岛、湿地等，都要被划人生态红线，禁止或限制开发。

再以生态环境部为例，原先归属于国家发改委的应对气候变化和减排职责，也被整合进来，这正是从环境保护部向生态环境部转变的典型标志。温室气体如二氧化碳、甲烷等，一般不被认为是环境污染物，但它们确实会造成很大的温室效应。这次，将温室气体减排的管理职能并人生态环境部，不仅有利于温室气体和常规大气污染物的协同治理，同时也有利于统筹碳源和碳汇管理，增强气候变化适应能力。

自然资源部与生态环境部的組建，为我们呈现出一个立体管理框架：空间上的生态红线和数量上的资源开发利用上限归自然资源部控制，而环境质量底线则掌握在生态环境部手中。

与这两个部门类似，为坚持农业农村优先发展，统筹实施乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化，将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。

农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，新组建的农业农村部，也将过去农业部的职责和过去分散于多部门的农村管理职责整合起来，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等，为今后中国的农业发展和农村振兴打下了制度基础。

为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部。

这个部被人们笑称为“诗和远方部”，而诗和远方确实有密切的关系，正如“读万卷书行万里路”这句谚语所形容的。旅游产业被称为“无烟工业”，在国内生产总值的比重越来越重，而发展旅游必须靠文化产业来带动。另一方面，要想推动文化事业、文化产业的发展，与旅游业的融合不可或缺。两者的融合，必将相互受益，推动文化事业和旅游业的共同发展。

新组建的国家卫生健康委员会，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责整合， “计划生育”这四个字从委员会的名字中消失了。

工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，被整合到国家卫生健康委员会，让全国控烟人士欣喜不已。因为国家烟草专卖局是隶属于工业和信息化部的，由这个部门来牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，有点“贼喊捉贼”的意思，调整到卫生管理部门，才理顺了关系。

国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责，这次整合到国家卫生健康委员会，也有异曲同工之妙，未来中国职业病的防治工作必将取得突破性的重大进展。

国家市场监督管理总局的组建，也非常引人注目。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

人们也注意到，新组建的中央广播电视总台，撤销中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台建制。对内保留原呼号，对外统一呼号为“中国之声”。这些整合，将对未来的中国发展产生深远的影响。

深化行政执法体制改革和跨军地改革

行政执法体制改革，有一个原则贯穿始终：相对集中行政执法权、减少执法队伍种类，减少层次、整合队伍、提高效率，基本是合并同类项，思路非常明确。

这次改革，整合组建市场监管综合执法队伍。整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍，由国家市场监督管理总局指导。整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导。整合组建文化市场综合执法队伍，将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版广播电视、电影、旅游市场等行政执法职责，由文化和旅游部指导。整合组建交通运输综合执法队伍，整合交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责、队伍，实行统一执法，由交通运输部指导。整合组建农业综合执法队伍，将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合，实行统一执法，由农业农村部指导。

跨军地此部分涉及公安边防、海警、黄金、森林、水电部队、武警部队海关执勤等，改革的思路非常明确：把此前列在武警序列中但又是国务院部门领导管理的“现役力量”全部退出武警，进行不同方式的转编变革，改革的方向是“军是军、警是警、民是民”。

2018年1月1日起，武警部队已经交由党中央、中央军委集中统一领导（此前是国务院领导，但是是现役军人），实行“中央军委武警部队部队”领导指挥体制。

公安边防部队改制。公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安边防部队转到地方后，成建制划归公安机关，并结合新组建国家移民管理局进行适当调整配合。现役编制全部转为人民警察编制。

公安消防部队改制。公安消防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安消防部队转到地方后，现役编制全部转为行政编制，成建制划归应急管理部，承担灭火救援和其他应急救援工作，充分发挥应急救援主力军和国家队的作用。

公安警卫部队改制。公安警卫部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安警卫部队转到地方后，警卫局（处）由同级公安机关管理的体制不变，承担规定的警卫任务，现役编制全部转为人民警察编制。

海警隊伍转隶武警部队。按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。

武警部队不再领导管理武警黄金、森林、水电部队。按照先移交、后整编的方式，将武警黄金、森林、水电部队整体移交国家有关职能部门，官兵集体转业改编为非现役专业队伍。

武警部队不再承担海关执勤任务。参与海关执勤的兵力一次性整体撤收，归建武警部队。

我们可以看到，这次改革，确保一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，让党和国家机构没置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效。将原来需要在多个部门之间流转的事情放在一个部门，极大提高决策和办事效率，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。比如有关农业投资项目，过去牵涉农业部、国家发展改革委和财政部等多个部门分段管理，如今要整合有关职责到新组建的农业农村部。

这次深化机构改革，对宏观管理、市场监管领域的机构和职能进行了大幅调整优化，以充分发挥市场和政府各自优势：减少了宏观部门的微观管理事务和具体审批事项，要求把主要精力真正转到抓宏观上来，发挥战略导向作用；做出了市场监管体制改革顶层没计，组建国家市场监管总局，集中管理反垄断统一执法和知识产权保护……一方面通过改革让各类市场主体有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富，实现资源配置效益最大化和效率最优化；另一方面发挥党和政府的积极作用，管好那些市场管不了或者管不好的事情。