陕西甸阳：“由乱到治”是怎样实现的？

冯雷 单永昌 邱德刚

编者按

党的十八大以来，党中央坚持以民为本、以人为本执政理念，把民生工作和社会治理工作作为社会建设的两大根本任务，高度重视、大力推进，希望改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。为此，党中央、国务院曾就创新社会治理作出多重指示。其中，2016年4月24日至27日，中共中央总书记习近平在安徽调研时指出：农村稳定是广大农民切身利益。针对农村地域辽阔、农民居住分散、乡情千差万别的实际，农村社会管理需要加强和创新，加强和创新则“要以保障和改善民生为优先方向”，习近平为此提出了“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”四大理念；2017年6月19日下发新中国首个国家层面的城乡社区治理纲领性文件《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》；2017年9月19日，习近平总书记再次提出： “坚持走中国特色社会主义治理之路，确保人民安居乐业社会安定有序。”

对此，陕西省旬阳县进行了有益的实践和探索，前瞻性地开展工作，两年来以“党建引领”为抓手、以“三治融合”为载体，实践创新出乡村治理新路径，取得了辉煌的社会效果，引发社会各界广泛关注！

本刊今选登《陕西旬阳： “由乱到治”是怎样实现的？》一稿，以期用典型带动从而推动全国基层社会治理工作再上新台阶。

近年来，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，创新社会治理、实现社会善治越来越紧迫。陕西旬阳县在乡村治理中，立足问题导向，大胆创新实践，逐步走出一条以党建为引领、法治为保障、德治为基础、自治为根本的“党建引领三治融合”乡村治理新路径，形成了系统治理、综合治理、依法治理、源头治理的新格局。

新问题倒逼新思路

旬阳县地处陕西东南部，属典型的内陆河源地带。上世纪八九十年代，以“石头经济”为支柱成为经济大县、经济强县。随着经济和社会转型，由于长期先经济后社会的发展导向和传统管制思维的影响，人民群众日益增长的美好生活需要和对民主、法治、公平、正义等方面要求与不平衡不充分的发展之间的矛盾加大。尤其是广大农村出现了集体经济空壳化、社会成员离散化、人际关系陌生化、社会治理碎片化等严重问题，一些社会成员法律缺失无底线、道德缺失无廉耻、精神缺失无追求，给社会公序良俗带来“破窗效应”，反映出治理主体作用发挥不足、手段滞后、方法单一。这些社会问题严重影响了人民群眾获得感、幸福感、安全感，严重阻碍了县域经济社会发展进程，考验着党委和政府的治理能力。

2015年以来，旬阳县委立足县情实际，作出“655”工作部署（六大转型升级、五场硬仗、五大突破），奋力建没“经济实力强、城乡建没好、人民生活好、生态环境好、社会治理好、政治生态好”的“一强五好”陕西强县，将社会治理上升为县委决策部署推动。特别是针对乡村治理存在的突出问题，充分发挥党组织功能引领作用和党员干部示范带头作用，融合法治、德治、自治，重点解决好“准来融”“如何引”两个核心问题。

在组织构架上，总揽协调建机构，解决“准来融”。成立社会治理委员会，组建执纪问责、法治教育、行政执法、公正司法、以德治理、群众自治和民情疏导七个专项组，建立治理体系，系统谋划推进。制定出台《关于深化党建引领三治融合基层社会治理创新工作的实施意见》《关于开展“亮身份晒业绩作表率”全员行动的实施意见》《关于在全县深入开展“群众说乡贤论榜上亮”道德评议的实施意见》等文件，立柱架梁、总揽协调。

在引领带动上，从严管理正党风，解决“如何引”。创新开展“亮身份、晒业绩、作表率”全员行动，全县2.5万名党员干部全员践行。 “亮身份”主要亮岗位、职责和承诺，采取不同对象分类亮，多种方式全面亮； “晒业绩”聚焦工作落实，接受各方检验，通过一月一清单、一周一晾晒，晒成绩、晒亮点、晒荣誉、晒问题，倒逼干部主动作为； “作表率”突出在党眭修养上作表率、履职尽责上作表率、纪律作风上作表率。出台《旬阳县干部召回管理“回炉锻造”办法》《重点工作书面提醒》等制度，运用全员电子考勤、电子考绩、电子政务督查等手段精细化管理干部，重点问责庸懒散现象，用规范制度、严格问责、教育培训、帮助转化等多种形式，锻造一流的干部作风，营造良好的政治生态，带动引领民风向好向善。

新举措开创新局面

融合法治、德治、自治，创新实践载体，统筹同步推进，发挥综合效应，推动“管理”向“治理”转变。

依法治理，构建和谐平安环境。以“促守法、调纷争、打邪恶”依法治理为抓手，全面打造“法治旬阳”“平安旬阳”。一是促守法、强基础。推进“法律八进”，实施“板块普法”，建立县委、县政府“一月一学法”制度，推行“准执法准普法”和村官“一审三考一承诺”“三官一律”进社区；开办“讲理说法”专栏“以案说法”，2016年以来组织“乡村审判”230余场次；建立守法诚信档案，把公民守法情况纳入扶持发展、支持创业、荣誉授予等前置审核条件，建立违法失信惩戒联动机制。二是调纷争、护正义。针对广大群众法治意识淡薄、遇事信访不信法的问题，旬阳县融合“人民调解、司法调解、行政调解”力量，广泛动员“乡贤人士”组建乡村调解委员会，在镇村党组织的领导下，将矛盾纠纷合情合理合法在乡村一线化解掉，变群众上访为干部下访，对多次调解无效的矛盾纠纷引导当事人依法诉讼，对影响公共安全、生态环境等公共利益案件直接启动“第三方”公益诉讼程序。

在乡村调解委员会成员中，有三分之一乡贤代表参与调解论理说教，为法治建没注入道德力量。用法律的强制、道德的教化、自治的方式，合情合理合法将矛盾化解在一线，问题解决在基层。老百姓从心里接受，顺应了百姓“信理不信法、万事和为贵”的思想认同，保障了乡风民俗向善向好。2016年以来，成功调处矛盾纠纷4400余起，涉及金额4570余万元。建立“信访事项办理书面结论、信访办理评判核查、有理越级上访责任倒查、重大信访公开听汪”四项制度，做到有理上访问责、无理缠访法办。三是打邪恶、保平安。深化“严打整治”，开展“打五霸（车霸、路霸、沙霸、街霸、村霸）”“抓八治（治恶、治霸、治闹、治缠、治挟、治赖、治横、治奢）”活动，依法严打“盗抢骗”“黑恶邪”“黄赌毒”，用重典净化社会风气。2016年以来，共破获刑事案件934起，抓获犯罪嫌疑人487人，为群众挽回损失4300佘万元；受理查处治安案件623起，处理违法人员1314人；刑事案件和治安案件发案数同比下降l6.7%和43.6%。

以德治理，夯实乡村治理根基。发挥道德在规范行为、调节关系中的重要作用，增进道德认同，净化社会风气，厚植治理根基。一是“五字新风”共唱“和”文化。旗帜鲜明地倡导“诚孝俭勤和”五字新风，以“道德评议、移风易俗、文化传播、文明创建、诚信建没、依法治理”六大活动为抓手，严管2.5万名公职人员和党员“正民风”，紧抓1.6万名工商能人“带民风”，教育5.5万名青年学生“助民风”，发动8万名家庭主妇“兴民风”，要求5万名受保对象“净民风”，实现横向到边、纵向到底的全民行动，以良好的社会风尚浸润滋养广大群众，构建共同价值取向，营造和谐相处环境。二是家规家训涵养“家”文化。全员开展“续家谱立家规传家训正家风”，继承弘扬已有的“好家规”，寻找、整理和丰富遗失的“老家规”，制定有约束力、有自身特点的“新家规”。县内先后挖掘整理了仙河镇“范氏家谱家训”、红军镇“官山陈氏家谱”、甘溪镇“吴氏家谱”等有代表性的家训家规。强化过程管理，定期开展“社会治理十星级文明户”评选活动，以星定标、以星量德，营造家家户户建没好家庭、弘扬好家风的浓厚氛围。

自治为本，实现共建共治共享。充分发挥群众主体作用，加强村民自治探索创新，提升村级自治水平。一是道德评议破解群众教育难。在村党支部的领导下，由村民推举乡贤组成道德评议委员会，用“群众说、乡贤论、榜上亮”道德评议手段，针对本村内出现的正、反典型事例开展集中评议，用道德力量和公众舆论扬正治邪。 “群众说”是指会前通过专门走访群众、听取反映，确定评议议题和正反对象，并邀请群众参会说事。 “乡贤论”是指在院落、事件现场或村会议室召开道德评议会，由乡贤就好、差现象说道理、明是非，会议表决产生出先进典型和后进典型。 “榜上亮”是指对评出的先进亮“红榜”，弘扬正气、鼓励争先，对评出的后进落实帮扶人员帮教，屡教不改者曝光亮“黑榜”，综合施策教育转化。2016年以来，共开展道德}平议1859场次，评议出先进典型2437人、后进典型596人，亮“红、黑”榜2259人次。二是村规民约划定行为“标准线”。全县305个村（社区）发动群众广泛参与，修订务实管用的村规民约，组织}平选“十大金牌村规民约”，增进共识、形成认同。桐木镇石板沟村在《村规民约》中约定除婚丧嫁娶外，其他事项不得置办酒席，人情随礼直系亲属最高不超过200元，普通朋客不超过100元，如有违反将启动道德}平议批评教育。三是民主管理构建共治“共同体”。扎实开展“学知识、兴家业、当先进”农民教育，组织群众召开小组会、院落会，学政策、学法律、学技术。健全村民会议和村民代表会议制度，建立决策让群众参与、实施让群众监督、成效让群众评议的村务管理机制。深化“四议两公开”制度，推行鎮纪委直接监管村民监督委员会业务工作，建立公开透明、便民利民的事务管理模式。探索创新“支部建在网上、群众连在线上、感情融在心里”互动管理模式，构建团结、友善、向上的集体关系。

新目标带来新启示

旬阳县“党建引领三治融合”乡村治理推行以来，基层社会呈现出“四新四转变”：

一是基层组织发挥新效能，实现“由软到硬”转变。以“亮晒作”全员行动和“先锋行动党旗红”为抓手，强基础、抓教育、严纪律、树榜样、建机制，推进全面从严治党向纵深发展，真正使基层党组织强起来、严起来，党风更正、干劲更足，推动县域经济社会加快发展更加有力。

二是社风民风呈现新气象，实现“由差到好”转变。坚持破立并举、疏堵并行、奖惩并用，遏制了道德滑坡的危险，矫正了唯利是图倾向，推动价值观逐渐回归。全县涌现出全国党代表和人大代表陈分新、全国十大杰出进城务工青年陈明钰、中华十大孝亲敬老楷模马治芳等一批全国先进模范人物，使群众比有对象、学有榜样、赶有目标。农村争当贫困户“等靠要”的少了，自力更生、艰苦奋斗的多了；扯皮耍泼、忤逆不孝的少了，明礼诚信、友善孝亲的多了；攀比奢侈、打牌赌博的少了，遵纪守法、勤劳节俭的多了。滥办酒席、过事收礼事项同比下降60%，开支下降40%。在脱贫攻坚中通过道德}平议教育引导，442户1679人自愿放弃贫困户“帽子”，涉贫信访大幅下降。

三是全民法治意识新提升，实现“由弱到强”转变。全县广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治意识明显增强，旬阳县荣获陕西省安康市唯一的“六五普法全国法治宣传教育先进县”荣誉称号。2016年以来，县法院共受理各类诉讼案件3934件，同比上升23.69%，息}斥服判率达98.7%；大量矛盾纠纷通过调解渠道得到化解，信访量减少18.2%，特别是运用道德评议成功化解信访积案190余件， “冤死不告状”“信访不信法”的旧习逐渐瓦解和扭转。

四是构建共建共享新格局，实现“由乱到治”转变。近年来，全县整体呈现出社会治安群众满意率和平安创建知识知晓率上升，治安案件、刑事案件、信访事件下降，无政治安全事件、无重特大刑事案件、无重大群众事件、无集体进京非访案件、无重大治安灾害事故或安全生产事故的“两升三降五无”态势，群众参与社会治理的意识极大提升，自治能力不断增强。

党的十九大报告提出： “加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为乡村治理提供了遵循、指明了方向。旬阳县探索的“党建引领三治融合”乡村治理是中央决策部署的生动实践，不但丰富了乡村治理工作内涵，而且带来了良好的社会效应，也给全国乡村治理工作创新带来深刻的启示。

启示一：必须坚持“党建+”系统思维，系统谋划，统筹推进。党的领导是我国各项社会事业取得成功的关键。旬阳县始终坚持把“党建引领”作为推进乡村治理的核心和关键，坚持“党建+”系统思维，推动形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的工作格局，解决部门精力分散、职能分立的问题，汇聚强大合力，彰显系统治理的最大效应；狠抓作风建没，出重拳刹歪风，以党风政风大转变带动社风民风大好转。

启示二：必须坚持“三治融合”立体思维，多管齐下，综合发力。乡村治理是一项系统工程，必须全面发力、立体推进。旬阳县“党建引领三治融合”乡村治理，以“法治”增强了全民法治意识，运用法治思维和法治方式解决问题，保障社会公平正义；以“德治”弘扬了正能量、贬斥了假丑恶，促进社会公序良俗；以“自治”让群众动起来，成为乡村治理体系中的重要主体，实现共建共治共享。三者既相辅相成又相互依托，既相互补充又相互融合，实现乡村治理方式从“单向管理”向“双向互动”转变，由“单一治理”向“综合治理”转变。

启示三：必须坚持“以人为本”民本思维，依靠群众，为了群众。在乡村治理中必须以群众需求为导向，主动回应和满足群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，才能赢得群众的认可和支持，善于把群众热情和力量引导凝聚到乡村治理上来，促进乡村善治有序、邻里和睦、平安稳定。

启示四：必须坚持“与时俱进”创新思维，不断探索，加快发展。随着经济社会快速发展，特别是信息化、智能化步伐日益加快，在乡村治理中必须紧跟发展形势、不断探索，创新载体、与时俱进，加大现代科技运用，以信息化引领乡村治理体系和治理能力现代化，建立“互联网+”乡村治理工作模式，持续提升乡村治理成效。