江苏泗阳：违法租地事件调查

顾娟

事件原委

2017年8月，江苏省南通市市民顾建洪向本社反映称，泗阳县和庄圩乡两级政府隐瞒真相，滥用职权，在没有任何合法依据的前提下，将912户农民近5000亩基本农田也是行洪滩地非法出租给顾锦其用于生态渔业养殖，露馅后，叉没计让顾锦其转租给他，两人前后投资达几千万，还没正常运营，却以一条手机短信单方面毁约，凭此项目获得的3000多万元省政府补助，也成了乡政府的囊中之物。顾建洪尚未来得及追责庄圩乡政府，却被庄圩乡以欠租为由一纸诉状告到法院。

诉讼争议焦点就是庄圩乡政府与顾锦其所签的《土地流转协议》是否有效？庄圩乡政府有无权利流转该土地？政府见证下的《转租协议》是否有效？该土地是否可以用来做生态养殖？

一审、二审，两案四份判决书，顾建洪都败诉了。顾建洪认为，仅凭庄圩乡土管所的一张汪明，没有912户村民的委托庄圩乡的手续，国家明令禁止基本农田用于养殖，江苏省防汛防旱指挥部两道处罚令，都足以证明庄圩乡政府租地行为违法。

同时，顾建洪认为他的所有投资和损失都应由庄圩乡政府补偿，所有收取的租金皆应退还他，因该项目获得的国家补助也应全额返还给他。

事实真相究竟是什么呢？

第一份违法查处令

从2013年6月16日庄圩乡政府与顾锦其签订的《土地流转协议》中可以看到：租赁期限15年；租金每亩900元，每满5年涨200元；土地使用范围是淮沭新河西侧河塘内钱爱线南侧的水庄村、庄圩村、王码村的承包地4500佘亩；用途是生态养殖；顾锦其有土地再流转权；由顾锦其及政府申报项目等所得的国家资金归顾锦其所有。

项目进展仅两个多月，顾锦其收到了江苏省防汛防旱指挥部作出的苏防〔2013〕26号《关于严肃查处卞寿祥在庄圩乡淮沭新河行洪滩地违法建没生态水产养殖基地行为的通知》 （以下简称《违法查处令》），上面载明：截至“2013年7月31日，卞寿祥（顾锦其的员工）已在淮沭新河行洪滩地上取土构筑横向阻水坝埂6条，筑坝埂总长11500米，所筑坝埂匀高出行洪滩地2.5米，合计挖掘行洪滩地用于筑坝土方量达28万立方米”。 “淮沭新河是我省淮河流域重要行洪河道，是分淮入沂的唯一行洪通道，担负着我省淮河流域极其重要的行洪任务。”通知中明确告知庄圩乡政府和顾锦其的四处违法：1.庄圩乡政府违法占用防洪大堤迁埋坟墓；2.卞寿祥非法强行组织机械开挖淮沭新河行洪滩地；3.在行洪滩地内构筑坝埂；4.建没生态水产养殖基地。 “严重危及该地区防洪安全及下游饮用水源地安全，违反了《水法》《防洪法》《河道管理条例》和《江苏省水利工程管理条例》等水法律法规。” “要求8月31日前彻底平毁坝埂，全面恢复河道原貌。”

“这一《违法查处令》，不仅汪明《土地流转协议》无效，而且违法。关键是，庄圩乡政府应该为其滥用职权、非法租地、获取不当得利的行为买单。”江苏通城律师事务所主任沈志成说。

按照常理，接到《违法查处令》，宿迁、泗阳、庄圩乡三级政府都应该立即叫停顾锦其的生态养殖项目并商讨相应的补救措施。然而，三级政府却没有任何反应。

第二份紧急查处令

2013年9月22日，江苏省防汛防旱指挥部向泗阳县人民政府发出苏防[2013]32号“《省防汛防旱指挥部关于严肃查处泗阳县庄圩乡在淮沭新河行洪滩地违法建没生态水产养殖基地行为的紧急通知》（以下简称《紧急查处令》），再次强调“淮沭新河是淮河流域重要行洪河道” “关系淮河流域经济社会健康发展和广大人民群众生命财产安全”。严厉批评庄圩乡政府对待《违法查处令》的态度：“至今该违法建没尚未整改，甚至顶风作案，继续加固坝埂。”责令泗阳县政府“清你县高度重视”“以对党、对人民高度負责的精神，着眼淮河流域防汛安全大局……坚决依法查处该违法行为，平毁违法构筑的阻水坝埂，恢复行洪滩地原貌。”

“将‘以对党、对人民高度负责的精神写进《紧急查处令》，一个月为同一事件连下两次违法查处令，可见问题的严重性。”沈志成说。

然而，庄圩乡政府仅以将鱼塘底部的水泥部分铲掉和降低坝埂高度就敷衍了事。而顾锦其也开始进入拒交租金、上访政府谈条件谈赔偿谈补救措施的焦灼状态。2014年2月7日庄圩乡政府“庄政发[2014]1号《请示》中清楚地写明：

“庄圩生态水产养殖基地项目一期涉及3个村912户4500多人，净流转土地面积5600多亩……目前老板已投入1800多万元”“恳请县里帮助重新选择地块。并提供一定的政策支持留下这个养殖项目……”《请示》上的联系人是庄圩乡政府负责该项目的王学红。

记者走访了近十户庄圩村村民，得到的答复是，虽然刚开始能拿到租金，但从未有人让他们签过任何形式委托书。

2014年2月16日，时任泗阳县委书记的李荣锦对此作出批示： “再次向水利厅汇报争取，不扩建、不影响行洪的前提下可否通融？如断不可行，宜当断则断，不可久拖不决。”

成功上演“金蝉脱壳”？

“因为顾锦其欠我好几百万鱼饲料原料款，所以他把目标锁定了我，玩起‘金蝉脱壳！”顾建洪自嘲地说。

2014年12月19日，顾建洪应邀参加中共泗阳县委的办公协调会，主要协调顾锦其所欠租金和锅底湖水产养殖的相关事宜。 “会后，庄圩乡党委书记朱光乾悄悄对我说，项目补助资金已到县财政账上，如果我全部接手，他会想办法帮我。说实话当时我心动了，可准知道这是圈套。”顾建洪说。

2015年1月15日，庄圩乡在顾锦其没有支付租金的情况下，却作为见证人，促成顾锦其与顾建洪签订了《转租协议》，由顾建洪享有及承担原始合同中所有的权利和义务，且原始合同约定的条款内容不变。顾建洪在根本不清楚该项目存在两份处罚令的情况下签了字。

“2015年正月刚过，庄圩乡政府专门请来水产局主管领导指导我修整坝埂、增没投饵没备、增氧没备等，又投资了一大笔钱，说是为了应付验收。5月13日王学红发短信给我，说项目补助资金等验收就可以发放，要我加快进度，否则可能影响申请项目补助资金的发放。我立即找到合伙人朱总，朱总也很看好这个项目，就先拿出500万元。但泗阳国土局告诉他这是基本农田，挖塘或围田养殖都是违法的，就把投资款抽走了。”顾建洪讲到这里，情绪特别激动， “当时我又气又急又悔，忽然明白，这个补助早该发给我们，但他们明知违法又被处罚，不敢拨出去或侵吞！顾锦其不是遇到麻烦才退出，而是知道真相后，找政府要说法无望，又想赖其之前欠我的账！而泗阳政府为了息访，不惜组织办公协调会，不惜以申请国家项目补助为诱饵，不惜与顾锦其恶意串通、隐瞒真相，骗我签下《转租协议》，成功帮助顾锦其上演‘金蝉脱壳。又让我不断投入，蒙受巨大损失！可惜，官司打了一年半，除了泗阳国土局提醒我这是基本农田，不可以搞任何形式的养殖，竟没有一个人告诉我这还是行洪滩地，还是下游饮用水源地！”直到二审终结，庄圩乡始终隐瞒涉案土地被省防指处罚之事实。

两起诉讼的症结和核心就是《转租协议》是否有效，涉案土地搞养殖合不合法？泗阳法院[2016]苏1323民初1065判决书第4页判决养殖合法，合同有效，其依据是庄圩土管所“涉案土地系用于围田养殖，复垦后可以种植，耕作层不受影响”的证明，于是断言“涉案土地并非用于法律禁止的挖塘养鱼，且不会对基本农田造成破坏”。

“挖塘都挖出了28万方土，都可以堆砌几十个县政府大楼了，还叫围田养鱼？这不是掩耳盗铃吗？”王集镇一位不便透露姓名的工作人员说。

2017年4月，江苏省国土厅信箱回复顾建洪：基本农田范围内不能进行土地挖塘围塘养殖作业。 “置国家利益、省防指的两道处罚令、人民生命财产安全于不顾，将基本农田、水源地、行洪区租给他人用于围田水产养殖，是典型的滥用职权、知法犯法、欺诈骗商行为。”北京炜衡（南通）律师事务所石金荣认为，根据合同法第五十二条第二项“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”《转租协议》也是无效的。

“两级法院判决既不尊重事实真相，更无法律法规依据。我甚至有理由怀疑，庄圩乡最初就是想获得一笔额外的土地整治补偿经费，而精心策划的这场阴谋！先找人以投资为名挖塘筑坝搞毁坏，既能收到一笔天价租金，还能获得一笔项目扶持资金，又能骗得基本农田土地整治补偿经费！”顾建洪说。谁在说谎？

当记者第四次来到泗阳时，才见到庄圩乡分管政法的副书记陶永生，当记者问及庄圩乡政府在与顾锦其签订的《土地流转合同》时，是否明确告知所租土地是基本农田，是否告知这是行洪滩地；是否告知任何形式的养殖都有可能污染下游饮用水源，是否告知不可以挖塘围塘养鱼，是否告知随时会有被叫停平毁复原的风险，自称刚到庄圩乡工作不久、不了解情况的陶永生的解释却是漏洞百出。一会儿说顾建洪是顾锦其的原始股东；一会儿又说合同约定的是“生态养殖”，是围田养殖而不是挖塘养殖；一会儿又说2013年11月合同就取消了；一会儿又说项目补助与顾建洪无关等等……

庄圩村的村民至今还清楚地记得当时顾锦其挖塘筑壩的场景“那场面，壮观！政府当时可积极了，还做了很大很大广告宣传牌，经常清领导和一些客商来观摩，我们也常跑过去看热闹”。当记者提到租金时，有位老者摇摇头叹息说：“哎，我们都知道，他被坑了！咱这儿，就数那块地最不值钱，就算种的庄稼再好，泄洪时，一切就都毁了！800元一亩都没人要！咱这儿没人敢冒这个险，也就骗骗外地人！”有位村民合作社的负责人告诉记者： “当时我就很担心，这里不仅是基本农田，更是行洪滩地呀，这是以身试法呀。”

2017年5月26日，就在顾建洪为宿迁、泗阳两级法院四封判决气}贲填膺，欲哭无泪时，他收到一封信和两份材料。信上只有四句话：

1.顾建洪，你一定会赢。2.这个项目，就是一场彻头彻尾的骗局。先骗顾锦其，然后骗你。3.表面上是为了收租金，实质是为了3000多万的项目补助。4.如果你要申诉，这两份处罚通知书可以帮到你。署名为“全程参与者”。

正是这封匿名信，让顾建洪知道，“生态养殖项目”使用基本农田、行洪滩地、下游饮用水源保护地，是被明令禁止的（除种植以外），如果不是因为要注册公司，如果不是要对外招募合作伙伴，如果不是合作投资人需要国土部门提供生态养殖基地土地使用的合法手续，他都不知道“这是违法”的，如果不打官司，如果收不到匿名信，他可能永远都不知道他满心欢喜并引以为荣接手的大型生态养殖基地项目，无论是基本农田，还是行洪滩地，或者是影响下游百姓健康和生命安全的饮用水源地，都是违法用地。而庄圩乡土管所提供给两级法院的“说明”中称：该基本农田中的生态养殖不违法纯属伪证。

就在截稿前，记者派员前往上述行洪滩地拍照，竞被非法滞留三个小时。目前，江苏省高院对案件已启动了再审立案审查程序。本社将继续关注。