基于利益相关者博弈视角的农民工市民化成本分担机制研究

宋艳菊，谢剑锋

(1.辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳110036；2.辽宁工程技术大学 工商管理学院 ，辽宁 葫芦岛 125105)

一、引言

相比农村地区，城市能提供更高的工资率、更完善的公共设施服务，诸多优越条件使农村的富余劳动力不断流入城市[1]。我国的城镇化率由改革开放初期的不到20%增长到现今的近58%，城镇的常住人口近8亿人。但是，在城镇常住人口中，却有近3亿的农村转出人口仍然人户分离，甚至在形式上也没有真正融入城市①。农业转出人口表现出的难以彻底融入城市的现象，在很大程度上拉低了我国城镇化的质量。党的十九大报告明确提出，要加快农业转移人口市民化，打通农业转移人口彻底融入城市的渠道。如果将农村转移人口的市民化程度分解为政治参与程度、公共服务享受程度、经济生活参与度、综合素质等4个维度的话，2012年中国的农民工的市民化程度只有40%，而相应的完全城镇化率也不超过43%[2]。我国农民工市民化进程滞后的原因主要有两个：一是制度性壁垒，城乡二元结构体制是阻止农民工市民化进程的主要障碍②；二是高昂的市民化成本，在对市民化成本分担中主体模糊、支出责任不清、分担机制欠合理等状况仍然存在。

在新型城镇化背景下，对于政府和企业，市民化进程所需要的巨额资金是一种巨大的压力[3]。就农民工市民化成本分担问题，《国家新型城镇化规划(2014—2020)》和《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》均明确提出要“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”。20世纪80年代，Freeman提出了利益相关者管理理论，将受目标达成过程影响的个体与集团都划归于利益相关者，并认为利益相关者反过来也会对目标实现起到作用[4]75。因为权益主体的多元化，各方的利益权衡与关注重点并不一致，往往互有矛盾，而在权衡过程中，个别利益相关者的利益会被优先考虑。1997年，Mitchell在分类确定利益相关者时使用了属性评分法，将利益相关者区分为确定型、预期型与潜在型等[5]103。在教育、管理与经济决策等很多领域，利益相关者理论都被用来分析具体问题。本研究认为，在我国目前农民工市民化进程中，中央政府、地方政府、农民工和企业4者之间是一种利益相关者的关系。以利益相关者理论为切入点，厘清这4者在市民化成本分担中的互动关系和行为抉择，将对构建农民工市民化合理的成本分担机制起到根本性的指导作用，对推动农民工的市民化进程具有重要的意义。

二、农民工市民化：内涵与成本

(一)关于“农民工市民化”的内涵

“农民工市民化”是中国特色城镇化道路所独有的现象。由于长期城乡分割的二元制度，中国农民工在市民化的社会变迁过程中，走出了一条独特的“二阶段转移”路径，即从农民到农民工(完成职业转换)，再从农民工到市民(完成身份转变)[6]。这与西方发达国家在职业、地域和身份上所实现的一次性同步转移截然不同。基于已有研究，尽管存在分歧，但学者们从不同视角和维度进行了界定，如从农民工市民化的过程和结果的角度、从主客观指标的衡量角度、从四个维度转化角度、从公共服务均等化角度等。党的十八大报告明确指出，农民工市民化是指从农村转移至城镇的劳动力人口不仅要经历城乡迁移和职业转变，而且也要实现与城镇户籍居民均等的社会身份和社会权益。因此，农民工市民化要从更广义的范围去理解，它应该包括以下5个方面：一是居住空间的转换，即农民工从农村流出，迁移定居在城市；二是职业身份转变，即由在城市从事非正规就业转变为正规就业，实现就业的长期性；三是户籍身份的转变，即农民工获得与城市市民同等性质户籍身份，由农村户口转变为城市户口；四是实现公共服务均等化，农民工要和城市居民同等享受经济增长的红利，分享同等的社会福利，实现社会公正；五是意识观念的转变，获得现代城市市民意识，从生活理念、思维方式、价值观念、行为习惯等方面实现由乡村到城市的转变。农民工市民化的实质是打破城乡二元结构，实现城乡公共服务均等化的过程。

(二)农民工市民化的成本构成

农民工市民化作为经济活动的一种形式，在从农村退出→城市进入→城市融合的过程中，必然会耗费一定的资源或投入。目前，从农村退出到城市进入这一阶段已无障碍，农村剩余劳动力放弃依靠土地所得利益而进入城镇的费用事实上已经变成了一种机会成本，我们这里忽略不计。本研究重点探讨农民工在城市融入中，由农民工转换为城市新市民所必须花费的支出。现有研究文献已不同程度地测算了农民工市民化的边际成本，但其测度结果差异性较大(见表1)。

表1 一些研究者对农民工市民化边际成本测度的结果

本研究认为，对农民工市民化成本进行测度之前，必须要厘清其市民化成本的构成。结合现有研究的结论，我们把农民工市民化成本划分成如下3个方面。

1. 公共成本

公共成本是指政府为有市民化意愿的农民工提供与城镇市民相同公共服务、社会保障和基础设施扩建等需要增加的财政投入。按照公共成本的性质可以划分为基础设施成本、社会保障成本、保障性住房成本、教育成本、环保与治理成本。

2. 企业成本

企业成本是指雇佣企业落实国家新《劳动合同法》规定，依法执行农民工与城市市民获得同等工作、同等报酬的制度需要的支出，通过增加对农民工的技能培训提高其人力资本水平而花费的支出，依法为农民工提供与城市市民同等社会保障保险福利的支出。

3. 个人成本

个人成本是指由于农民工个人及家庭由农村转移至城镇定居不得不支出的高于其在农村生活的成本，包括日常生活成本、居住成本、自我保障成本。

在上述分析中我们可以发现，农民工市民化需要承担高昂的社会成本，加上我国规模近2.8亿的农民工数量，如何解决农民工市民化巨大的资金需求，影响着相关利益主体对农民工市民化的抉择。农民工市民化不能只依赖于政府或者农民工个人来承担，而应该从公平与效率、权利与义务相平衡的角度出发，构建农民工市民化成本的多元分担体系[14]。

三、利益相关者视角下农民工市民化成本分担机制

(一)利益相关者分析

利益相关者是指与项目有利益关系，并对项目成败具有影响的个人、集体或组织机构。按照利益相关者理论分析，在农民工市民化过程中，农民工、中央政府、地方政府与企业作为不同的“经济人”和利益主体，具有追逐各自利益(不一定全是财富)最大化的本质属性[15]。农民工市民化的进程不只是利益分割机制的重新形成过程，同时也是各利益主体重新划分利益格局与寻求再平衡的过程[16]41。本文参考王琛博士的《基于利益相关者视角农业转移人口市民化研究》中关于利益函数的构建方法，并在此基础上做了进一步的扩展分析。

1.中央政府

中央政府担负着制度设计与顶层政策规划，通过有效地利用一国总体的资源，实现国家利益和社会利益的最大化的长期目标。改革开放近40年来，一代又一代农民工为国家创造了巨大财富，但同时农民工却没有彻底融入城市体系之中，不能获得与市民同等的公共福利。作为农民工市民化的政策制定者和主要推动者，中央政府从农民工市民化中获得了巨大的人口红利，据统计，中国每新增市民化人口1 000万(700万农民工加上其抚养人口)可使经济增长速度提高约1个百分点[17]。通过农民工市民化，中央政府可以获得扩大内需、优化产业结构、缩小城乡收入差距等各方面的社会收益。

假设中央政府的收益函数可以表示为：

π1=π(y1,n,q1)

其中，π1表示中央政府的收益函数，y1表示一国的GDP，n表示农民工市民化数量，q1表示其他影响变量。显然，如果q1在一定时期内保持不变，那么中央政府的收益函数主要取决于市民化数量，当n增加，π1也随之增大。当然，实际情况下n不是无限增加的，它受到农业转移人口上限限制，同时也受到农民工自身成本与收益比较的影响。

2.地方政府

在中央集权体系中，地方政府也是科层等级系统中的一个层级，其职位安排特点与利益取向与中央政府没有本质不同。但是，在中国的渐进式改革过程中，地方政府承担了双重责任：一方面中央政府任命其为代理人；另一方面地方政府又要追求自身所在地区的利益最大化。因此，输入地政府担心农民工的流入会对本地就业、公共福利、社会稳定等造成严重冲击，加重本地财政负担，从而可能会形成与中央政策不一致甚至背道而驰的地方政策。

根据上述分析，我们建立不同于中央政府的地方政府利益函数：

π2=π(y2,r,c,q2)

其中，π2表示地方政府的利益，y2表示输入地政府的GDP，r表示农民工市民化为输入地政府增加的财政收入，c表示农民工市民化为输入地增加的财政支出，q2表示其他影响变量。从目前地方政府对待农民工市民化的态度上看，更重视农民工市民化过程中需要承担的公共成本，而忽视农民工市民化为其带来的收益，另外地方政府唯GDP政绩考核机制，也会扭曲地方政府的政策制定。

3.企业

企业是社会财富的直接创造者，其生产的直接目的是追求最大化利润。农民工是企业生产最重要的生产要素，企业生产必须要支付农民工一定的劳动报酬。在农村剩余劳动力无限供给时代，企业是人口红利的受益者，低廉的农民工工资为其赚取了巨大利润，以“同工不同酬”的分配方式在某种程度上侵占了农民工的剩余价值。当前，我国刘易斯转折点已经来临，农业剩余劳动力无限供给时代已经结束，企业要想生产与发展，必须在必要的阶段将这部分过高的“获利”返还给农民工，依法实现“同工同酬、同工同时、同工同权”，保障农民工的合法权益。

根据企业生产函数Y=f(A,K,L)，农民工输入地企业的生产函数可以表示为:

π3=π(MR,MC,q3)

其中，π3是农民工市民化进程中企业获得的收益，MR和MC分别表示输入地企业的边际收益和边际成本，q3表示其他影响因素。显然，作为输入地的企业为追求利润最大化目标，即MR>MC，他们不断压低农民工工资，农民工与城市市民并没有获得同等的工资权益。农民工市民化就是要使企业将这部分不合理的”获利”还给农民工，在法律框架内实现“同工同酬、同工同时、同工同权”。

4.农民工

农民工是市民化的对象，农民工市民化的根本动机是追求自身收益最大化，即其市民化行为取决于边际收益与边际成本的比较。根据中央政府、地方政府和企业的策略选择，农民工有两个策略选择：一是市民化；二是非市民化。农民工选择市民化会给其带来收益的增加，如工资、社会福利、生活质量等的提高，这会驱使农民工选择向市民转变。当然，由于农民工市民化会花费高昂成本，当政府和企业采取鼓励策略时，会为市民化承担更多外部成本，农民工市民化的收益就会增大；反之，农民工市民化的收益会变小，不利于农民工市民化进程的推进。

假设农民工市民化收益函数可表示为：

π4=π(MR',MC',q4)

其中，π4为农民工市民化收益，MR'和MC'表示农民工市民化的边际收益和边际成本，q4表示影响农民工市民化的其他因素。

(二)农民工市民化成本分担机制：基于博弈视角

博弈论是分析存在相互依赖情况下理性人如何决策的理论工具。研究假定中央政府、地方政府、企业和农民工都是理性人，他们在市民化决策中都遵循自身利益最大化原则，即在自身成本效益权衡下做出有利于自己的选择。根据上文中相关利益者分析，确定中央政府、地方政府、企业和农民工是农民工市民化决策的主要参与人。

1.中央政府与地方政府对农民工市民化成本的分担博弈

中央政府与地方政府既是农民工市民化的主要推动者，也是市民化公共成本的主要承担者。两者在具体分担市民化成本问题上都有自己的利益考量。中央政府能够从农民工市民化中获得收益，即经济增长的人口红利；地方政府同样能从农民工市民化进程中获得好处，即地方财政收入增加，且获得收益明显大于中央政府。因此，中央政府与地方政府都有责任分担一部分农民工市民化成本，这里主要指公共成本。

中央政府有两种策略选择，即鼓励策略(n)和阻碍概率(1-n)；地方政府也有两种策略选择，即推进策略(m)和不推进概率(1-m)。在该博弈中(见表2)，中央政府自有收益为a，如果选择鼓励策略，则需要付出成本c1，同时获得收益π1，而地方政府自有收益为b，推进农民工市民化则获得收益为π2(π2>π1)，同时需分担的成本为c2；若地方政府不推进，则中央政府获得受益k1π1(0c1)，而地方政府受益于中央政府获得收益k2π2(0c2)，而地方政府选择不推进策略时，同样也不产生收益。

表2 中央政府与地方政府对农民工市民化成本分担博弈

假设：纯策略随机均衡是最佳选择，中央政府和地方政府能够从任意纯策略中获得期望收益，可以得到一个混合策略纳什均衡，其结果是参与人以某一概率随机地选择某一行动，其获得的期望收益是相同的。

根据上面的博弈矩阵分析，可以得到：

(1)

(2)

由式(1)和(2)解出最优纳什均衡解：

在改革开放初期，由于城市化发展滞后，农业劳动转移人口过剩，地方城市并不缺乏劳动力，这时政府收益并不会因为推进市民化而明显增加，相反其承担的成本却很高，所以地方政府会采取不推进的决策。随着城镇化加速，农民工市民化作为中央政府驱动经济增长新动力，在中央政府鼓励决策下，地方政府最优选择应该是推进。因为，刘易斯转折点到来，劳动力成本优势逐渐丧失，地方政府迫切需要农民工市民化为企业提供稳定劳动力要素，增加财政收入，另外农民工市民化为地方政府扩大了内需，有利于刺激消费和投资，进而增加地方政府的决策收益。

2.企业与地方政府的市民化成本分担机制

假设：地方政府有两种策略选择，选择监管概率为q，花费成本为c；反之，地方政府选择不监管概率为(1-q)，监管收益为0。企业也有两种策略选择，选择缴费概率为p，缴费支出为e，收益为0；反之，企业选择不缴费的概率为(1-p)，监管罚款为f，具体的博弈策略集，见表3。

表3 地方政府监管机构与企业之间的博弈收益矩阵

假设：纯策略随机均衡是最佳选择，地方政府监管机构和企业能够从任意纯策略中获得期望收益[18]58，可以得到一个混合策略纳什均衡：

0×q+0×(1-q)=(e-f)q+e(1-q)

(3)

(e-c)p+(f-c)(1-p)=0×p+0×(1-p)

(4)

我们从式(3)和式(4)得到混合策略的纳什均衡解：

3.农民工与企业的市民化分担机制

企业是人口红利的最大受益者，在推动新型城镇化进程中通过为农民工缴纳与城市市民同等的社会保险来分担市民化成本。当劳动力处于无限供给状态时，由于农业转移人口同质性很高，企业在市民化过程中占据了主动地位，农民工地位相对较被动。为了降低企业的生产成本，企业经常以各种理由少缴或不缴社会保险，而农民工为了保住工作，采取忍受的最优策略。当刘易斯转折点来临之后，劳动力无限供给能力下降，人口规模红利向人口质量红利转变，企业雇佣劳动力的成本上升，有时也会出现雇工短缺现象，只有为农民工支付与城市居民足额的社会保险和社会福利才能保障生产顺利进行。如果企业提供的社保缴费不足，农民工通过“用脚投票”的方式放弃该份工作，寻找其他工资、社保缴费和福利待遇更高的工作是他们的最优策略。(见图1)

图1 劳动力市场均衡模型

注：N代表劳动力数量，W/P代表劳动力实际工资水平，S代表劳动力供给关系，D代表需求曲线

因此，在实际的农民工市民化成本的分担过程中，当NN0时，企业会主动分担农民工市民化中的社会保险费成本，实现农民工与城镇市民同工同酬、同工同时、同工同权。

四、结论

目前，相关研究虽然从全国、省域、市区等视角进行了农民工市民化成本测算及成本分担机制的研究，但多限于经验分析，缺乏理论的深入论证。本研究从利益相关者视角，使用博弈论研究方法，对农民工市民化进程缓慢的原因及面临的问题进行了剖析。通过求解纯策略的纳什均衡解，找出各利益主体在农民工市民化成本分担中的利益决策要素，并明确市民化成本多元主体分担机制的重要性。研究认为，在农民工市民化成本的分担中，中央政府和地方政府要承担大部分的农民工市民化公共成本，通过加大中央政府的一般公共支出和转移支付来缓解地方政府所承担的市民化成本压力，加速推进农民工市民化进程。农民工和企业是市民化主体，而人口红利的直接受益者之一就是企业，必须与农民工共同承担市民化的非公共成本部分，即企业成本和个人成本，通过完善企业内部治理结构，制定农民工与市民同工同酬、同工同时、同工同权的企业管理制度，通过增加员工培训等推动农民工市民化能力提升，建立人力资本与企业效益双向共赢机制。

注释：

① 数据来源于《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》。

② 城乡二元结构体制是我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍，主要表现为城乡之间的户籍壁垒，两种不同资源配置制度，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题，具体来说，包括二元户籍制度、二元劳动力市场制度、二元土地制度、二元金融制度等。

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