乡村振兴战略下村庄人口与建设用地管控刍议——以福建省为例

李 兵

(福建省建筑设计研究院 福建福州 350001)

1 乡村振兴战略

1.1 乡村振兴战略的提出

根据国家国民经济和社会发展统计公报，2016年城镇常住人口7.93亿人，占总人口比重(常住人口城镇化率)为57.35%，比上年末提高1.25个百分点。在城镇化快速增长的同时，我国乡村特别是偏远地区、荒漠化地区、山区的村庄面临着凋敝和衰落。我国基本国情决定，农村人口总量的庞大，即使在城镇化成熟后，农村人口还有约4亿人，因此没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[1]。

2017年12月29日，中央农村工作会议首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

1.2 乡村振兴的实施原则与时间表

实施原则：实施乡村振兴战略，要坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进[2]。

实施乡村振兴战略“三步走”时间表：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现[3]。

2 乡村振兴战略与建设用地控制的关系

2.1 村庄人口预测与建设用地控制的关系

按照《福建省村庄规划导则》(试行)(2011年)：村庄建设用地宜按人均80m2～120m2控制……现状人均建设用地在140m2以上的，宜减至120m2以内。”在人均建设用地实行控制的前提下，村庄人口预测是村庄建设用地控制的基础和依据，直接决定了村庄建设用地规模。

2.2 乡村振兴战略与建设用地控制的关系

村庄人口预测的数据直接决定了村庄建设用地规模，间接影响乡村振兴战略的实施。

(1)建设用地控制有利于引导村庄从“以追求建设为主”向“追求建设与注重产业提升并重”的转变，促进村庄产业提升。

(2)建设用地控制有利于防止村庄建设用地不合理扩展，有利于倒逼村庄建设用地的内部挖潜，有利于村庄闲置、废弃宅基地的整治利用，有利于村庄“内涵提升”“乡村文化复兴”及面貌的改善。

(3)建设用地的有效控制有利于引导村民理性投资，防止将有限资金固化在农村住宅，有利于村庄产业发展和村民致富。

(4)符合实际的村庄人口预测和合理的建设用地供给，有利于保障村民合法的建设需求，促进居住条件改善，有利于乡村公共设施完善和产业发展。

3 福建省村庄人口与建设用地特点

(1)村庄常住人口快速减少

福建省2005年、2016年村庄常住人口分别为1863万人、1410万人，乡村人口比重由52.7%降低到36.4%，比重年均降低1.48%，乡村人口外流明显。

部分山区乡镇常住人口减少更为明显，如永泰县某乡镇2016年常住人口仅占户籍人口的37.1%(表1)，该乡镇城镇常住人口不足1000人，常住人口主要是村庄人口，即村庄人口近2/3外出。

表1 福建省永泰县某乡镇常住人口与户籍人口比较

(2)村庄建设过度

2016年福建省农村居民人均住房建筑面积[4]66.47m2，人均建筑面积偏高。近几年新建建筑以4～6层多层为主，个别为中高层(图1～图2)，建筑求高求大求占地，建房动机已不单纯是满足居住需求。村庄建房虽有《福建省农村村民住宅建设管理办法》等的约束(要求不得超过3层)，但实际管理控制难度很大，超标建设情况时有发生。

图1 福建南安市英都镇某村庄居民点

图2 福建永泰县梧桐镇某村庄居民点

(3)人地矛盾突出

福建是一个多山的省份，素有“八山一水一分田”之称，山地面积占80.06%[5]，人均耕地0.037hm2[6]，仅为全国人均耕地0.1hm2的36%，因此村庄外出务工或创业者较多。村庄居民点周边一般分布耕地，居民点扩展大多需要挤占耕地，人地矛盾突出。

4 村庄建设用地管控的依据

4.1 宪法与法律

(1)宪法的规定

依据中华人民共和国宪法第十条规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

(2)土地管理法的规定

《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。

(3)物权法的规定

物权法第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。

4.2 地方性法规

福建省村镇建设管理条例(1993年实施，1997年修正)第十六条规定：“任何单位在村镇进行建设，以及个人在村镇兴建生产建筑，必须按照下列程序办理审批手续：(1)持批准建设项目的有关文件，向乡(镇)村镇建设管理站提出选址定点申请。乡(镇)村镇建设管理站按照村镇规划要求，确定建设项目用地位置和范围并提出建设工程规划设计要求。县级建设行政主管部门审查同意，划定规划红线图后，发给选址意见书。(2)持规划红线图和选址意见书，向土地管理部门申请办理建设用地手续。(3)持用地审批文件和建筑设计图纸等，向县级建设行政主管部门申请办理建设许可证。(4)经乡(镇)村镇建设管理站放样、验线后，方可开工”。

《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》(2011年)第三十八条规定：“在乡、村庄规划区内进行下列建设，建设单位或者个人应当持下列材料，向建设项目所在地镇、乡人民政府申请办理乡村建设规划许可证”。第三十九条规定：“镇、乡人民政府受理乡村建设规划许可证的申请后，应当派人到现场踏勘。对使用原有宅基地建设的村民住宅项目，经审查符合规划要求的，镇、乡人民政府应当自受理之日起二十日内核发乡村建设规划许可证……乡村建设规划许可证应当载明规划条件”。

4.3 规范性文件

《福建省农村村民住宅建设管理办法》(2011年8月19日起施行)规定：村民建房每户宅基地面积限额为80m2～120m2。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行改建的，每户可以增加不超过30m2的用地面积。第十一条规定：符合现有住宅宅基地面积明显低于法定标准、达到分户条件、发生或防御自然灾害、属D级危房需要拆除重建等条件之一才可提出建房申请。第十二条规定了现有人均住宅建筑面积超过60m2，年龄未满18周岁，不符合规划、不符合“一户一宅”政策规定等不予批准的情形。同时规定：农村独栋式、并联式或联排式自建住宅不得超过3层，每户住宅建筑面积控制在300m2以内。建设多层单元式住宅的，每户住宅建筑面积控制在200m2左右。

4.4 规范导则

《福建省村庄规划导则》(试行)(2011年)：“村庄人口指主要居民点规划总常住人口(含居住半年以上的外来人口)……村庄建设用地宜按人均80～120m2控制……现状人均建设用地在140m2以上的，宜减至120m2以内……条件受限的山区村庄应逐步改变其过于分散的现状，但应尊重农民意愿，不搞强行集并。”

综上，按照宪法和相关法律规定，宅基地是按户进行控制，宅基地是村庄建设用地的主体。换言之，村庄建设用地是以户为基础控制的；地方性法规规定了申请建设村庄住宅的条件与程序；规范性文件则进一步细化了宅基地面积、申请建房的条件、建房层数及建筑面积控制要求；《福建省村庄规划导则》(试行)则是村庄规划编制的技术依据，规定了人均建设用地的控制等要求。

5 福建省村庄人口与建设用地存在的若干问题

(1)村庄规划中人口预测基数的问题

按照《福建省村庄规划导则(试行)》，村庄人口指主要居民点规划总常住人口(含居住半年以上的外来人口)。如果按常住人口预测村庄人口，再参照福建省2005年、2016年村庄常住人口比重由52.7%降低到36.4%，村庄建设用地应大幅度压缩，实际上村庄并不会大幅度压缩，大部分村庄规划的建设用地都会有所增加。

按照土地管理法的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，即使村庄常住人口减少，但只要户数不减少就不能剥夺村民拥有宅基地的权利，住宅用地就无法进行压缩。

村庄规划实践中，面对村民分户并要求建房扩大建设用地的实际情况，“常住人口”常采用较大的“户籍人口”替代，或直接将“常住人口”虚增放大，以期增加建设用地。

因此，村庄人口预测采用“常住人口”控制建设用地不符合实际，与法律规定不符，规划中也极少采用。

(2)村庄“建房热”持续

福建省各地村庄建设用地与住宅建设总体受控，少部分或局部建设失控。福建省农村人均耕地少，历史上就有外出创业的传统，同时又有留乡土、留故居的情节，创业或外出务工有经济能力后即返乡兴建住宅。因此，村庄建房需求强烈，建房审批指标紧张，大多数的村庄新建改建在建住宅随处可见，与日渐稀少的人口形成鲜明对比，已建好的“高楼”大宅仅有留守老人妇孺居住。一些山区的村庄也竞相建房，建房的目的已经远远超出了满足居住需求的范畴，有限的资金沉淀在不能流通交易的农村住宅之上。

(3)村庄归并问题

村庄归并初衷是提高土地利用率，方便村庄基础设施配置，有利于村庄整治，但实际情况是村庄归并没有一定的资金支持，村民并没有归并的动力和意愿，原有的邻里关系、宗族关系的维系，以及风水意识也是巨大阻碍，村庄归并现实中难以落实。

(4)各层次规划矛盾问题

乡镇总体规划编制时，为增加镇区或乡政府驻地的建设用地规模，会最大限度地提高城镇化水平(一般预测2030年的城镇化水平在65%～80%)，村庄人口不断减少。

村庄规划时面对常住人口减少但户数并未减少的实际，为保住村庄建设用地，规划的村庄人口预测会最大限度地减少城镇化水平或城镇化零增长。

这样在乡镇总体规划、村庄规划两层次规划中，人口的城镇化趋势相互矛盾，村与镇的建设用地并未呈现此消彼长的合理情形。

6 新战略下村庄人口预测和建设用地管控调整思路

(1)分类预测村庄人口

村庄人口是村庄建设用地控制和公共设施配套的基础和依据，现有村庄规划基本是以“放大的常住人口”为基础进行人口预测。往往产生人口与实际不符、配套设施错配等问题。

因此，建议分类预测村庄人口，即：将村庄“户籍人口”与“实际的常住人口”分别进行预测，同时细分常住人口中的老年人口与学龄儿童等特殊人口。不同的人口用于不同的目的。

以“户籍人口”为基础，结合人均建设用地控制指标测算村庄建设用地规模，用于控制村庄建设用地总量。

以“实际的常住人口”为基础，结合公共服务设施配置标准配套基本公共服务设施。其中，重点针对村庄常住人口即老龄人口预测配套养老服务设施。

这样，村庄规划通过“常住人口”减少为乡镇总体规划“贡献”人口，城镇化水平不断提高。又因“户籍人口”或户数不减少，避免了大幅度压缩村庄建设用地。

福建省土地利用总体规划(2006年～2020年)在大幅增加城镇工矿用地的同时并未大幅压缩村庄建设用地就是考虑到村庄人口“双栖”的特殊情况(根据福建省土地利用总体规划(2006年～2020年)，现状2005年到规划2020年城镇工矿用地由16.58万hm2增加到26.90万hm2(大幅增加)，农村居民点用地由25.76万hm2略减至25.70万hm2)。国土部门按“户籍人口”保留村庄建设用地的总量控制是合理的。

按“户籍人口”保留村民宅基地合乎法律规定，也是中国快速城镇化并未出现“贫民窟”现象的重要原因。

(2)慎重进行村庄归并

对偏远零星村庄、地质灾害点的村庄可以提供一定的政策支持，进行归并迁移。其它的村庄尽管零散布局也需谨慎归并。

例如图3的现状居民点，原规划对其进行了简单归并(图4)，规划批复后遭到村民反对，实施难度大，最后不得不对原规划进行调整修编，取消了归并(图5)。

图3 某乡镇规划涉及的村庄居民点现状影像图

图4 某乡镇规划原规划村庄居民点用地(归并)

图5 某乡镇规划调整后村庄居民点用地(不归并)

(3)多层次规划统一协调，避免相互脱节

城市规划、乡镇总体规划、村庄规划统一协调，上层次规划对下层次的建设用地总量等提出控制要求；下层次规划提出反馈与修正要求，如此上下反复协调，保证各层次规划的统一与衔接。

各层次规划统一最好的方式就是同时开展规划编制(或修编)工作。例如：2017年永泰县在多规合一工作的基础上，同时开展“两线”①划定、县域战略规划、城市总体规划、下属各乡镇总体规划、各乡镇所有村庄的村庄规划，部门协调同步、各层次规划同步、基础资料和阶段成果共享共用，有效提高了规划编制效率、对接协调效率，避免了各层次规划的矛盾和相互脱节问题，经验值得推广。

(4)准确把握乡村振兴内涵，避免规划失误

乡村振兴的目的是让农民富起来，跟上“两个一百年”奋斗目标的进程，并“满足农民日益增长的对美好生活的需求”。

福建省生态基础良好，人均耕地少，乡村振兴要以保护生态、修复生态为前提，要继续守住基本农田的“红线”。

人均耕地少，土地规模化经营不具可操作性。因此，福建省村庄的产业振兴应将重点放在“特色种养殖”“乡村旅游”“林下经济”等适宜方向。

福建省客家土楼、莆仙民居、柴栏厝、堡寨、围屋、石头房等乡村民居异彩纷呈，民俗、戏曲、传统技艺等非物质文化丰富多样，充分挖掘和保护乡村历史文化遗产资源，有利于振兴乡村旅游、振兴乡村文化。

积极探索乡村宅基地“三权分置”②，激活宅基地经济价值，鼓励村民“离乡”“离土”退宅基。

继续从严控制村庄建设用地，推进村庄危旧房改造、闲置地废弃地整治利用、环境整治，保障合理的建设需求，优先保障村庄旅游服务设施、公共服务设施用地。

(5)加强宣传教育，引导村民理性建房，鼓励投资创业。

7 结论

村庄人口是村庄规划的基础，现行的规划以“常住人口”控制建设用地的做法与现行法律冲突，与实际不符。村庄规划应以“户籍人口”控制建设用地，以“常住人口”配套公共设施，各层次规划需要统一协调避免相互“争夺人口”。村庄建设用地的缩减、归并不可简单粗暴，需要尊重民意并探索政策鼓励。乡村振兴战略需要准确把握其精神内涵，需要厘清村庄人口等基础性问题，需要因地制宜分类施策，探索“宅基地三权分置”等政策措施。

注释：

①“两线”指“生态控制线”与“城市开发边界”。

②“三权分置”指：宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，源自：姜大明在全国国土资源工作会议上的讲话，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201801/ t20180116_1736994.htm。

参考文献

[1] 新华网.习近平强调，贯彻新发展理念，建设现代化经济体系[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2017-10/18/c_1121820551.htm

[2] 新华网.中央农村工作会议在北京举行 习近平作重要讲话[EB/OL]．http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/29/c_1122187923.htm.

[3] 新华网.谱写新时代乡村全面振兴新篇章——2017年中央农村工作会议传递六大新信号[EB/OL]．http://www.xinhuanet.com/photo/ 2017-12/30/c_1122188309.htm.

[4] 福建省统计局.福建统计年鉴[DB/OL].北京:中国统计出版社,2017.

[5] 福建省统计局.福建省第一次全国地理国情普查公报[DB/OL].2017.http://www.fjbsm.gov.cn/res_root/upload/ document/20171213/489b8f33461c430e9efce57508068717.pdf.

[6] 福建省国土资源厅,省统计局,省第二次全国土地调查领导小组办公室.福建省第二次全国土地调查主要数据成果[DB/OL].2014. http://www.fjgtzy.gov.cn/cms/html/fjsgtzyt/2014-07-02/ 846135934.html.