基于文本分析的我国创业政策结构与特征研究

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(山东科技大学 经济管理学院， 山东 青岛 266590)

创业活动是实现经济提质增效升级的“新引擎”[1]，具有推动就业、激发市场活力等重要作用。创业企业作为创业活动的主要实施者和推动者，其面临着外界风险不确定、资源不足[2]及企业规模小、管理不成熟[3]等困境，迫切需要政府通过适度参与，推出一系列相关创业政策，为创业活动减轻发展阻力、构建良好的创业环境，挖掘外部资源、提供优质的成长机会，进而获得更好的发展。为此，我国各级政府及相关部门在“大众创业，万众创新”的推动过程中，已陆续出台了大量创业扶持政策作为创业活动助推器，且政策的发布数量、频率都显著提升[4]，以期全面发挥促进专利研发、带动就业的作用。

我国的创业政策在取得巨大推动效用的同时，也存在着一定的问题。比如作为中央政府的组成部分，各部委响应号召，从各自的职责范围推动创业活动无疑是值得肯定的，但是政出多门，创业政策的体系划分标准缺失，政策结构不合理的零乱，易造成对创业政策的混乱甚至是消极性响应，进而导致创业扶持政策产生沉默成本，不利于政策分类管理、统计分析以及后续的效果追踪。因此，迫切需要对当前创业政策体系的分类与政策结构的科学合理性进行深入探究。鉴于各级地方政府的创业政策，都是在国家级政策基础上根据区域经济特征进一步的细化，在结构与特征上服从、隶属于国家级政策，因此，本文采用文本分析法，以2015—2016年国务院办公厅、人社部、教育部等部门出台的创业政策为分析样本，对现有国家级创业政策进行全面梳理，系统分析现行国家级创业政策体系的结构与特征，以期为进一步优化和完善创业扶持政策，提出合理化的对策建议。

一、创业政策已有研究的特点

1.针对国家级创业政策文件的深度剖析相对缺乏。综观已有研究，虽然围绕创业政策的作用体现、政策分类等方面的研究一直在不断深入，但以往多数研究主要以特定城市或者特定区域内出台的地方性创业政策为对象，如对于东部地区创业政策的研究以北京、浙江地区较为突出[5-8]，而中西部地区主要以重庆、江西为主[9，10]。研究内容面较窄，在政策研究的启示方面具有一定的局限性，不利于从宏观层面更好地把握中央创业政策的发展现状及特点，厘清国家级创业政策的优势与不足，无法形成系统化的理论体系。

2.未能在统一的政策框架内形成系统的划分标准。由于创业政策制定者的侧重点不同，我国目前创业政策分类标准，从整体上来说参差不齐，缺乏系统性和科学性，从而弱化了现有政策研究的解释力。比如，依据创新创业的共同规律，将创业政策划分为创业投融资政策、创业法规政策、创业服务政策[11]，或按照高科技行业发展特点，将创业政策划分为财政扶持、技术政策、人才政策、市场政策四个主要方面[12-14]，或根据创业企业特定需求，将创业政策划分为人才政策、金融政策、工商税收政策、知识产权保护、商业化政策、创业理念的教育与培养等方面[15-17]。因此，有必要运用客观、科学的方法，对国家级创业政策结构进行分类，为各部门各地区创业政策的制定与实践，提供规范的指导意见和标准体系。

3.区域内创业政策的实施效果呈现较大差异。这主要是由于创业企业所处地区经济社会发展的地域差异，导致已有创业政策研究成果具有时空上的局限性，对于其他地区的创业企业政策优化借鉴意义较小。比如，我国东部地区的创业企业发展迅速，创业政策体系相对完善，但是研究发现：北京出台的创业政策存在小微企业、初创期企业及成长期企业的匹配度较低的问题[18]，而江苏、浙江在激发就业活力、市场活力和创新活力方面虽然取得了一定的成效，但在市场化机制、创业保障、创业投融资机制等方面还存在不足[19-21]。相对于东部地区，中部地区江西省的创业企业则对政府资金支持和政府服务等方面的评价普遍不高[21]。

因此，必须弥补和完善我国在创业政策划分标准这一领域的研究空白，并系统整理当前创业政策的分类，以便深入研究国家级创业扶持政策的有效性，以及对于创业企业发展的影响，进一步科学合理、优化完善，同时为各地方政府制定规范的创业政策提供宏观层面的统一指导。

二、研究方法与研究设计

(一)研究方法

本文利用文本分析法，以中央政府颁布的创业政策为研究对象，试图借助NVIVO软件形成较为系统的创业政策划分框架，总结现阶段国家创业政策的特点，挖掘国家级创业政策的优点和不足，以期对未来创业政策的制定和优化提供借鉴和指导。政策文本能够从客观视角出发，有效记录政府的政策意图，准确反映政府政策行为的计划、方法、意见、文件等[22]。但政策内容的丰富性、语言的复杂性和非数字化的特点，使得政策文本的特征和主要发展趋势难以把握。而文本分析方法是一种客观的、系统的、定量与非定量相结合的研究方法，使研究者能够以科学的方式对政策文本进行研究，对政策体系的结构化和层次化把握有很大帮助。

(二)政策收集

1.政策颁布时间。2015年，我国政府工作报告提出了“大众创业，万众创新”政策，且我国中央政府出台了一系列促进创新创业的扶持政策，对全国创新创业的发展和经济的转型起到了良好的推进作用。因此本文将创新创业政策的研究年限定于2015年1月1日至2016年12月31日。

2.政策收集途径。创业政策按颁布主体划分，可分为国家层面的创业政策和地方政府层面的创业政策，本文研究文本主要集中于国家层面，即由国务院及其下属各委员会单独或联合颁布的创业政策文件。其中研究文本的筛选遵循权威性、公开性和相关性原则，即必须是公开向社会公布、刊登的，且由国家权威主体发布的创业政策，政府不公开或公众无法查阅的创业政策文件不在选择范围之内，比如国家安全部创新创业政策等不在本研究范围之内[23]。

3.关键词索引。自2015年以来，目前我国在创业政策方面尚未形成统一的创业政策汇编[24]，因此本文在研究过程中主要以“创新创业”“创业企业”“小微企业”等关键词进行政策检索，通过“中国政府网”以及国务院下属的包括国家发展改革委员会、科学技术部、财政部、商务部、工业信息化部等23个部门政府官方网站收集整理，得到有效创业政策文本共计51份。

(三)政策分析与编码

分析单元是应用内容分析法进行文本分析时的最基本的分析单位[25]。由于政策内容的复杂性和语言表述的多样性，本文以政策文本的段落为分析单元，以避免因为表述方式不同而遗漏编码的现象。分析编码的步骤如下：

1.锁定每一政策文本有关“组织实施”“政策措施”“事项通知”“改革举措”“重点任务”等具体政策扶持手段的章节，并以该章节的每个段落为基本分析单元。

2.借助NVIVO11.0质性分析软件，针对国家级创业扶持政策的章节文本内容中具体扶持手段设计节点，并进行编码，其中在专项政策文本中出现的专项节点，只对其进行一次编码，如《关于科技企业孵化器税收政策的通知》中只对“税收优惠”以及与其词义相同的关键词进行一次编码。

3.编码结束后，剔除创业政策中节点编码频次均少于五次的节点，最终形成自由节点集合和高频词汇总。

4.将自由节点按照词性与实施单位进行从属关系梳理，形成具有结构层次的创业扶持政策体系并统计高频词的频数，以便进一步对国家级创业扶持政策进行定量分析和对比。

表1 高频词汇总

三、国家创业政策的基本结构

创业政策关键词识别与统计。首先，对国家级创业政策文本节点进行编码。具体包括：税收优惠、税率稳定、资金补助、政府采购、贷款贴息、融资租赁、信用担保、信贷管理、产学研协同、技术规范化、知识产权运营、人才培育、人才评价、人才引进、产业规模、产业集聚、市场竞争、需求对接、基础设施、服务对接、业务合作、信息建设、宣传服务、中介服务等，其中各关键词还包含与其词义相似的引申词，如税收优惠包括分期纳税、所得税减免、税费减免、缴税优惠延期等引申词。其次，对高频词进行筛选。剔除共同词频少于5的节点，如信贷管理、服务对接等，形成了国家级创业政策高频词库，然后进一步对国家级创业政策词库中的高频词词频进行统计。结果见表1。

国家创业政策的分类。按照创业政策出台的部门以及词义相近的关键词对自由节点进行识别。如选取国务院与财政部等部门下发的政策文本，将税收优惠(税收减免)、税率稳定、资金补助(资金供给、资金补贴)、政府采购(政府购买、政府置办)等词性相近的税收补助类关键词作为自由节点，然后对此类关键词的词频进行统计，并通过自由节点的梳理形成树状节点，通过树状节点下各个关键词的词义为树状节点命名。如将税收优惠、税率稳定等关键词组成的树状节点命名为“财税政策”，以此类推。通过这种方法，在国家级创业政策文本节点分析的基础上，对政策进行识别，最终总结归纳出财税政策、金融政策、技术政策、人才政策、产业政策、社会化服务政策等树状节点，从而将国家级创业政策划分为六类政策，作为国家创业政策结构的分类框架。结果如表2。

四、国家创业政策的特征分析

(一)六大政策力度不均衡

表2 国家级创业政策关键词及词频统计

图1 国家级创业政策分布图

虽然现有国家创业政策涉及创业活动的各个环节，政策制定主体多元化、执行主体牵涉诸多部门，且出台政策的时间有先后，但总体来看，财税政策、金融政策、技术政策、人才政策、产业政策和社会化服务政策组成了我国创业政策的六大主体。本文将国家创业政策按照各自的编码数在总编码数中所占的比重转化为饼状图，见图1。

通过图1可见，创业的社会化服务政策比重最大。这说明当前我国政府注重夯实创业基础，打造优质社会化服务平台，增强支撑作用；注重创业理念更新，改善创业环境，完善咨询服务体系；注重服务转化，加强网络化服务建设，打造信息网络平台；注重整合社会各方创业信息资源，切实服务创业企业“最后一公里”，打造“全天候、个性化”的服务体系。但创业产业政策的比重最低。可能存在的原因是我国高新技术产业规模较小，以中小型企业为主，企业资源短缺[3]，产业层级低，企业核心竞争力不强。其次是产业集聚程度较低，受资源禀赋、自然条件和产业政策等限制，企业间缺乏相互协作的需求对接平台，专利成果转化率低，导致市场份额占有率低，对经济社会发展的支撑作用还有很大发展空间。

(二)国家创业政策的各子政策内部也存在政策措施不均衡的问题

为了便于对国家级创业政策进行对比分析，本文依照财税政策、金融政策、技术支持、人才政策、产业政策及社会化服务政策的关键词词频，将其分别在雷达图上进行了可视化处理。

国家级财税政策的雷达图如图2所示。分析结果及原因如下：其一，资金补助与税收优惠在财税政策的雷达图中较为突出，这说明从整体上看，国家注重降低创业企业登记门槛，减免有关费用，提供创业培训补贴、租金补贴、优秀项目资助等补贴方式加大扶持补贴力度，充分发挥财政政策对创业活动的刺激作用。其二，相比于资金补助与税收优惠政策，政府采购方面的词频较少。这说明虽然我国对采购企业进行政策指导和监督检查，但政府采购政策对于创业企业发展的扶持效果，在很大程度上依赖于政府对创新产品和服务的采购力度，由分析结果可知目前采购政策仍有发展空间。其三，税率稳定方面的词频较少。当前我国正处于转变经济发展方式的特殊时期，大力发展以高新技术为主的创业企业，对推进经济结构调整和带动就业具有重要意义。“营改增”税收政策的出台，可进一步解决产品和劳务税制中的重复征税问题，将有效推动高新技术产业快速发展。而税率稳定方面的词频最少，既符合税收政策相对稳定的规律，同时也顺应了我国经济发展的相关趋势和要求。

图2 国家级财税政策

图3 国家级金融政策

图4 国家级技术政策

国家级金融政策的雷达图如图3所示。结果显示：有利于企业资金流入的融资租赁(包括众筹、投资等)在金融创业政策的雷达图中最为突出，这是因为国家注重创业融资新模式的发展与丰富，促进融资平台规范化发展，强化风险监督与规范管理；注重发展融资租赁政策，引导保险资金与创业创新相结合，发展双边保险业务。而信用担保与贷款贴息的创业金融扶持政策数量相近，且都低于融资租赁，这说明国家的知识产权估值、质押和流转体系仍在建设中，专利许可费收益权证券化以及专利保险等服务则在新形势下朝着常态化和规模化完善发展。

国家级技术政策的雷达图如图4所示。由图可知，产学研协同与知识产权运营方面的词频较高，即国家研究新形态下创新成果的知识产权保护办法，注重创业知识产权运营；注重知识产权交易的健康发展，建立有效的知识产权运营服务平台；注重法律对知识产权的保护作用，在构建维权援助机制的基础上，不断压缩确权审查和侵权处理周期。此外，为促进产学研创新资源融合，国家注重构建产学研技术项目实施、信息交互和标准化协调机制，同时强调产学研科研平台的建设与开放，以支撑创业企业的生存与发展。相比于前两者，技术规范化方面则处于短板地位。技术规范化不仅对技术发展有前导性作用，同时还能规范技术市场，指导创业企业的技术创新方向，为技术创新发展提供平台。因此，应对技术规范化的地位进行进一步的评估，发挥其在创业活动中的促进作用。

国家级人才政策的雷达图如图5所示。在创业企业的发展过程中，人才的创造力具有决定性作用。在人才创业政策的雷达图中有近似等腰三角形出现，人才培育的词频最多，人才引进与人才评价的词频相差不大。说明我国政府注重人才培养，促进创业教育的社会化与培训制度的体系化；注重创业课程设置的合理性与完善性，建设创业实训体系；注重创业师资力量建设，提升创业服务质量。对于人才引进与人才评价方面，虽然词频较少，但不能否认政府已经做出的成绩。目前政府注重加快推进社会保障制度改革，打破人才畅通流动制度阻碍，实现人才自由流动。并且政府出台一系列人才引进与激励政策，为自身科技创新发展提供了人才储备。但存在的问题是所认定的创新创业人才是否都是创业发展所急需的人才，引进与培养的创新创业人才对于创业企业发展的作用是否明显，尚需要确定更加科学、合理、规范的评价机制。

国家级产业政策的雷达图如图6所示。产业政策的导向在于为创业市场营造有利的创新环境，加快创新创业进程。结果显示产业集聚与市场竞争的词频较高，说明我国政府重视具有市场竞争力的协作创业模式的建设，发展个性化创业合作形式；引导创业企业进入个性化专业市场，建设区域特色的创业集群和产业集群。在市场竞争方面，词频较高，是因为我国政府注重公平竞争审查制度建设，打造统一透明、有序规范的市场环境；建立健全企业信用信息管理体系，将创业企业信用与市场准入政策相结合，形成以信用为主导的创业创新监督体系。同时政府为了帮助创业活动克服面临的外界不确定性风险，完善相关的预见性风险政策，在检测新技术与监管市场运作的基础上，不断加强在产业需求对接平台建设的指导与监督，目前，关于创业企业需求对接的词频较少，现实中支持力度是否到位不便简单断定。而产业规模方面的词频更少，可能与创新创业绩效不高，对经济发展带动作用依然具有不确定性有关。

图5 国家级人才政策

图6 国家级产业政策

图7 国家级社会化服务政策

国家级社会化服务政策的雷达图如图7所示。结果显示，首先是信息建设(信息服务、信息应用、信息服务平台、网络建设)方面的词频最高，说明政府注重创业网络建设，推动创业创新、线上线下相结合，减少创业成本；逐步开放政府数据共享服务，并建设推广云、用户参与等平台，开创新型创业创新模式。其次是基础建设(交通设施、公共服务)，再次是中介服务与业务合作(企业协同、对外交流合作)词频较小，最后居于短板地位的是宣传服务。说明当前政府注重孵化器服务建设，鼓励创业孵化器与社会创业投资活动相结合，不断丰富完善投融资发展模式；引导和促进创业孵化与科研机构间的技术成果合作，完善技术交流服务；加强新型创业孵化平台建设，引进先进创业孵化模式，提升孵化能力。但是随着当前中介服务机构数量骤增，政府也应进一步加强和规范中介服务机构客观性与公正性的管理，强化宣传服务工作。

五、对策建议

1.强化国家创业政策体系对地方创业政策的规范与指导。各级政府有科学地运用政策手段， 促进创业活动的良性发展和创业企业的健康发展的责任。国家创业政策分为财税政策、金融政策、技术政策、人才政策、产业政策与社会化服务政策六类，具有科学性、系统性和协同性，对加快完善形成中央-地方-创业企业的层级政策体系具有指导性，在某种程度上也具有规范与约束性。地方政府在创业政策制定上要充分吸收和转化中央创业政策的要义，在落实国家创业政策精神的基础上，发挥国家创业政策的带动作用，促进地方创业政策的完善与提升，如在国家财税政策的基础上，地方政府应按税制改革要求，统筹税收优惠政策，制定如孵化器、科技园区、固定资产加速折旧、研发费用加计扣除等地方税收优惠政策。

2.进一步完善创业子政策词频短板的支持策略。词频高说明政策具有较大关注，但词频低不等于不重要，关键是在实施中执行的力度如何。因此，各级政府要加强政策协调联动，进一步注重政府采购、信用担保、技术规范化、人才评价、产业规模、中介服务。应进一步完善采购计划和项目预留，强化政策对创业企业发展的扶持效果；注重创新银行支持方式，促进银行向创业企业提供担保、理财、咨询等全方位的金融服务；注重信息交流国际化，深入研究和学习发达国家的标准管理体制及其制定策略，帮助我国进一步建设完善的技术标准体系[26]；引导和鼓励创业创新型城市完善环境，推动实施创业企业基地城市示范；进一步发展第三方专业化服务，如企业管理、财务咨询、法律顾问、技术检验等，不断完善创业服务体系。

3.地方政府要注重形成具有地方特色的政策体系。对于创业企业而言，产业政策扶持有助于其专利成果商品化，使创业企业有能力实施市场拓展；对于地方政府而言，注重产业政策能够促进创业政策措施之间的协调性，弥补创业政策的短板，减小政府的沉默成本[27]，促进创业经济的健康发展。但由国家创业政策分析可知，当前我国创业政策中产业政策词频占比最小。因此，在国家政策框架指导下，地方政府应立足地方创业企业实际需求，制定具有针对性和可行性的政策细则，不断更新创业政策手段，如扩充产业规模、促进需求对接等方面，形成具有地方特色的产业创业扶持政策体系，发挥产业政策推动创业活动的优势。

4.进一步完善国家创业政策的结构与内涵。经济合作与发展组织(OECD)指出，获取融资、便于进入与退出的机制、政府扶持项目推进、鼓励企业家精神这四个方面是创业政策的主要内容[28]。好的创业政策具有培育创业精神，影响创业动机、创业机会和创业技能等作用[29]，是从地区到国家不同层面，采取创业培训与融资、创业技术转移、创业基础设施建设以及创业服务等手段[30]，以促进创业发展为根本目标的支持活动[31]。从现有国家级创业政策的结构来看，对企业家精神培育、潜在创客发掘等方面存在较大空档。因此，需要进一步完善相关激励政策，支持各类创业创新大赛，注重创业创新绩效评价机制的建设，让一批富有企业家精神的人才脱颖而出。

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