我国环境公益诉讼实践问题二思

赵莎莎

摘要：近年来，随着环境污染严重和大面积生态破坏等环境问题的出现，环境公益诉讼逐渐成为防止环境损害和维护环境公共权益的重要制度。但我国的环境公益诉讼因起步较晚而面临诸多问题，文章着重讨论我国环境公益诉讼实践中面临的诸多困难及成因，并针对这些问题对我国环境公益诉讼提出一些展望。

关键词：环境公益诉讼；环境损害；环境权益

环境公益诉讼是以维护环境公共利益为目的而提起的诉讼。这种以救济“对环境的损害”或者说“生态的损害”的诉讼称之为环境公益诉讼。环境公益诉讼作为一项新型的制度，在诉讼主体、对象、目的方面具有一定的特殊性，其不仅可以保障公民的环境权益，还能实现环境正义，对我国的环保事业发挥重要作用。

一、我国环境公益诉讼在实践中面临的问题及成因

环境公益诉讼制度的推进并没有使得公益诉讼蓬勃发展，也未很好地改善日益严重的环境问题。究其原因，在于环境公益诉讼在起诉、调查取证和判决执行方面都面临不同的问题。

（一）起诉难

起诉是环境公益诉讼开始的标志，一切法律程序需要起诉来启动。《环保法》规定起诉的主体是社会组织，起诉的原因是有污染环境、破坏生态和损害社会公共利益的行为。在诉讼主体、诉因方面的限制使得环境公益诉讼实施遇冷。

一是诉讼主体仅限于符合一定条件的社会组织。环境损害是对环境公共利益的损害，任何组织或个人都可能受其影响，诉讼主体仅限于社会组织就有意排除了具有诉讼资格的公民个人和其它国家机关。而且按照规定，也不是所有的环保公益组织都有资格起诉，诉讼主体和主体资格的限制使得环保公益组织面对大量的环境问题心有余而力不足。二是环保社会组织因资金和专业人员不足难以提起诉讼。在资金方面，公益诉讼中所需的费用大多由原告现行垫付，而环境侵权案件的诉讼标的通常非常大，加上环境案件通常需要专业机构进行调查取证和鉴定评估，这些都需要大量的资金作保障，在巨额的诉讼费用面前环保组织只能选择放弃诉讼。在专业知识方面，环境公益诉讼不仅需要相关人员具备一定法律知识，更是需要对环保制度、环境科学、社会管理等方面有所了解，而环保社会组织成员要么缺乏环境科学知识，要么缺乏环境法学知识，专业知识的缺乏使得公益诉讼难以得到更好的推进。三是环境公益诉讼大多要求切实發生损害事实才可以提起诉讼。由于环境具有破坏容易恢复难的特性，如果所有的公益诉讼都要求发生具体损害事实，无疑浪费过多社会资源，给社会增加不必要的负担，也限制了诉讼的范围。

（二）调查取证难

证据实际上是一个很复杂的问题，因为每一个案例，特别是造成环境问题的因素各不一样，可能证据的类别、表现形式都不一样，环境损害的证据一般科学技术性比较强，证据基本上都涉及自然科学，包括现在已知的自然科学领域和未知的科学领域。取证难表现在两方面，一是对已知证据的收集、甄别、分类、鉴定以及认定等，这其中证据比较繁琐且间接证据很多。环境公益诉讼不要求原告证明违法行为与损害事实之间的因果关系，但原告得提出基本损害事实的有关证据，且为了胜诉也得证明损害程度的大小。二是未知证据的评估，环境损害所导致的危害后果不是马上显现的，这种危害后果具有一定的潜伏期，且由于受害个体本身体质不同和环境其它因素的相互作用，受损害的程度和显现时间也各有不同。环境损害具有双重性，不仅表现对享受环境资源主体的损害，还对环境本身生态系统的损害，在对生态系统损害证据的调查中，如何认定损害程度也是一个亟待解决的问题。

（三）判决执行难

环境公益诉讼很难立案，立案后胜诉更难，而胜诉后能够有效执行的更是难上加难，这主要体现在两个方面。

一是环境损害主体不执行判决。大多数造成环境问题的主体都是高污染、高耗能的企业，这些企业在成立之初都没有完善的管理机制和治污设备，容易产生环境问题。被诉后收到的判决一般都是罚款，如果罚款较多时，企业就会借资金周转不过来或者亏损来应付，根本不执行判决。又由于很多企业都是当地政府为了本行政区GDP增长而引进的，当企业的环境损害行为得到政府的默许时，法院的判决结果难免受到政府的左右。二是缺乏对判决执行的后期监督。环境公益诉讼判决执行难不仅是损害主体的原因，也是由于缺乏统一权威的监督机构。许多环境公益诉讼以胜诉判决终结，后期的执行很少得到真正执行，使得许多受害者是“赢了官司，输了判决”，很多法院环境审判庭的法官们由于案源少而去兼任其他庭的职务，这就导致环境损害主体即使执行，也都流于形式，有时为了完成任务，甚至弄虚作假。这样，环境公益诉讼就失去了本有的目的和价值，提起环境公益诉讼就是走过场，耗费了许多社会资源却对社会没有太大的益处。

二、对我国环境公益诉讼实践的展望

一是环境公益诉讼举步维艰，难以真正实现。二是环境污染事件频发，环境污染形势严峻。理想很丰满，现实很骨感，这种巨大的反差迫切要求我们既要理论上加以引导，又要在实践中借鉴其它国家和地区的经验建立相关保障机制。

（一）扩大环境公益诉讼原告的主体范围

1. 赋予检察机关环境公益诉讼原告资格

我国检察院具有代表国家提起诉讼和维护社会公共利益的职责，所以，赋予检察机关环境公益诉讼原告主体资格，既符合法理又能为公众接受，当公共环境利益受到损害时，其应当代表国家提起环境公益诉讼。实际生活中，实践已经先于理论得到有效的实行，已有多起检察机关作为环境公益诉讼原告的案例，如2012 年的福建省南靖县人民检察院诉沈某洪、沈某喜涉嫌非法采矿一案。检察机关成为环境公益诉讼原告，不仅有理论依据，也有现实依据。检察机关作为环境公益诉讼原告具有很大优势，表现在：一是检察机关作为国家司法机关，具有很大的权威性，有丰富的诉讼经验和收集证据的能力，且检查机关每个行政区域都有分布，便于起诉。二是检察机关作为国家机关，代表的是社会公共利益，得到人民的普遍信任，有财政做相应保障，检察机关更能维护环境公共利益。

2. 允许公民个人提起环境公益诉讼

公民享有宪法规定的人权，而环境权正是人权的一种，作为环境权主体，个人应当具有环境公益诉讼主体资格。当前，我国具有环境公益诉讼资格的组织很少，且不是每个公民都有机会参加这些组织，这就导致大多数公民的环境权利难以得到有效维护。所以，法律应该赋予公民个人环境公益诉讼原告主体资格，扩大诉讼主体的范围，但应做出必要限制，避免滥诉，以维护环境公益诉讼高效运行。

（二）社会和国家机构给与相应保障

环境公益诉讼难以迅速发展的很大原因在于即使是有诉讼资格的主体，也因为缺乏必要的运行资金和专业知识的人员而无法认定事实和提起诉讼。所以，社会和国家机构作为公共事业的坚强后盾，应当为环保组织提供一定的资金、技术和专业人员支持。

1. 政府给环保公益组织提供基本运营资金

由于环境公益诉讼目的的公益性，不以赢利为目的，没有基金来源会限制其进一步发展。公共财政是国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配，以增进绝大多数社会成員的公共利益为宗旨，以提供公共产品、公共服务满足社会公共需要为目标。既然环境公益诉讼的目的是国家利益和社会公共利益，那政府就应该拨付资金扶持这些公益组织。在市级以上的人民政府民政部门登记的环保社会组织，当地的市政府应该给与一定的资金帮助，并将这些资金公开透明运用。

2. 设立生态保护基金和推行环境公益诉讼社会保险

政府财政能力有限，不可能面面俱到，社会资源也不可能全都投入到环境公益诉讼中。所以，可以设立生态保护基金和推行环境公益诉讼社会保险，由社会共同分担当事人费用，免除原告的诉讼负担和后顾之忧，分散诉讼风险。例如，2007年贵州省贵阳市成立了我国第一个环境保护专门审判机构清镇法庭，设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金。法院判决环境损害主体恢复环境的钱打到这个基金或者专户里，并保证该项基金专款专用，这是我国建立生态保护基金的尝试。

3. 法院给环境公益诉讼的组织提供司法服务

环保组织的成员大多没有专门的环境法律知识，作为环境公益诉讼的原告，环保组织还应该具有自己的环境诉讼律师。而法院的环保审判庭成员具有丰富的审判经验和环境法律知识，一是可以定期或不定期的和环境法相关学者组织给环保组织的成员做环境法律诉讼培训；二是环境审判庭可以为环保组织公益诉讼提供环境公益律师；三是环境审判庭应当为环保组织提供技术指导，这种指导主要是证据收集，事实认定方面的，为公益诉讼的胜诉提供便利。

（三）扩大环境公益诉讼的诉因

我国《环境保护法》第五十八条规定环保组织能提起环境公益诉讼的行为只有污染环境、破坏生态和损害社会公共利益的行为。也就是说如果没有污染环境、破坏生态和损害社会公共利益的行为，社会环保组织就不可以提起诉讼。然而，预防为主是环境法的原则和灵魂，如果环境公益诉讼仅限于对环境污染和破坏造成的后果予以事后消极补救的话，那环境公益诉讼就丧失了其立法和实践意义。所以，环境公益诉讼不仅要起诉已经造成实际损害的违法行为，对那种极有可能对环境公共利益造成巨大损害的行为，只要有足够证据证明在未来会发生，都可以提起诉讼，如菲律宾奥伯萨诉环境与自然资源部长案，此案就是扩大诉因的一个很好例子。允许就还未完全造成直接损害事实的行为提起诉讼，能体现我国环境法保护优先，预防为主的原则，有利于保护环境，维护我国人民以及全人类的环境权益。

（四）完善判决执行监督

环境公益诉讼判决执行难的一个主要原因就是做出判决的法院没有进行跟踪调查和事后监督，导致环境损害主体不执行或执行不完全。所以，每个行政区域的法院都应当设立专门的环保审判庭，适当延伸环保庭的法律责任，实行审判员对每件环境案件判决 “终身负责制”，即环保审判庭不仅要对案件的审理负责，而且应当监督环境损害责任主体执行判决，拒不执行的应当强制执行。法院的事后监督不仅监督违法主体执行判决，而且要实时把执行情况公之于众，便于公众查看监督，并与法院一道监督环境违法主体执行法院判决。

三、结语

环境行政公益诉讼在环保法治中发挥着越来越重要的作用，鉴于公益诉讼在起诉、取证和执行方面的问题。可以把检察院和公民个人纳入公益诉讼的范围，从基金和人员方面给与环保公益诉讼保障，扩大诉讼范围，并完善对判决执行的监督，保障环境公益诉讼顺利进行，保障公民的基本环境权益。

参考文献：

[1]张曦.环境公益诉讼原告主体资格探究[J].法学研究，2015（09）.

[2]吕忠梅.环境法新视野[M].中国政法大学出版社，2000.

[3]张颖.环境公益诉讼费用规则的思考[M].湖南工业大学出版社，2013.

（作者单位：贵州大学法学院）