论设区的市停车场管理问题的立法规制

●石东洋

城市静态交通状况的优劣，体现城市交通的畅通度与舒适度，这是一个智慧城市是否成熟的重要标志。[1]停车问题关乎民生，停车秩序规范是城市文明的象征。做好停车场建设和管理的立法制度设计，是规范停车秩序和改善城市交通环境的重要前提，是破解城市交通发展困局，构建成熟汽车社会的法治保障。

一、当前设区的市停车管理问题的立法规制价值

第一，通过制度设计弥补停车位缺口。合理利用城市公共空间，逐步缓解停车矛盾。随着经济社会的快速发展，机动车保有量以前所未有的速度进入千家万户，与迅猛增长的机动车相比，停车位的数量增长幅度不大，二者之间的需求矛盾日益突出。因此需要对合理增建公共停车场、积极鼓励专用停车场对外开放等作出规定。

第二，规范停车秩序，保障道路通畅。某市较为普遍存在车辆乱停乱放，私自圈地收费，私设地桩、地锁等停车障碍，这些违反停车管理秩序的现象，严重影响了人民群众的道路通行权，这些问题已经成为了城市管理和交通治理的顽疾，必须下大气力予以解决。

第三，改善城市交通环境，依法创建全国文明城市。当前，某市正在积极创建全国文明城市，城市停车秩序问题成为了制约文明城市创建工作的瓶颈，需要建立公共停车场经营管理、道路临时停车泊位智能化管理等一系列停车监督管理制度，国家立法在这方面存在空白，需要以政府规章的形式确定下来，指导城市交通环境改善工作，提升城市文明形象。

二、停车管理的法律依据和理论论证

（一）公共停车场的法律属性

《中华人民共和国道路交通安全法》第119条定义“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。《道交法》如此规定，其本意可能是指，公共停车场是道路的一部分，公安机关交通管理部门应当维护公共停车场的停车秩序，公共停车场的使用是否由公安机关交通管理部门进行监督管理并不明确。《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第74条规定“未经批准，擅自停用停车场（库）或者改变停车场（库）使用性质的，由公安机关交通管理部门责令限期改正。逾期不改正的，自责令改正之日起，按照停用、改变功能或者挪作他用的停车位数，每一停车位每日罚款一百元。”，该条规定授予公安机关交通管理部门对停车场停用、改变用途的处罚权。本文认为，若将室外的公共停车场定性为城市公共空间，公共财政投资的室内的公用停车场定性为市政基础设施，那么公共停车场被视为城市基础设施，其运营的监管可纳入城市管理的范畴。若将公共停车场定性为停车设施等，则其使用可纳入交通安全管理范畴。

（二）公共停车场的主管部门

国内各城市的路边临时停车位管理部门各不相同[2]。实践中，在本质上而言关于公共停车场的监管，在法律法规规定不明确时，设区的市政府可以决定公共停车场的监管部门。

表1 停车场主管部门（城市管理行政主管部门）

表2 停车场主管部门（公安机关）

表3 停车场主管部门（其他部门）

（三）停车场管理的立法依据

1.关于停车场的规划和建设。《道交法》第33条规定“新建、改建、扩建的公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑等，应当配建、增建停车场；停车泊位不足的，应当及时改建或者扩建；投入使用的停车场不得擅自停止使用或者改作他用。”《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第32条规定“在道路、停车场和道路配套设施的规划、设计过程中，规划部门应当征求公安机关交通管理部门的意见。”第37条规定“城区公共停车场（库）、公交场（站）建设应当纳入城市规划，与城市建设和改造同步进行，注重利用地下空间并兼顾防灾减灾、人民防空和通信等需要。新建、改建、扩建文化、体育、科普场（馆）等大、中型公共建筑以及商业街区、住宅小区、旅游景区，应当按照规划设计和城市发展的需要配建、增建停车场（库）。配建的停车场（库）应当与主体工程同时投入使用，不得擅自停止使用或者改作他用。机关、企业事业单位、社会团体以及其他组织应当按照规划和标准建设停车场（库）或者配建专门的停车场地，不得在单位外占用车行道、人行道停放车辆。鼓励单位停车场对社会开放。公共停车场（库）应当在出入方便的位置设置残疾人车辆停车专用泊位和明显标志，配备必要的无障碍设施，其他车辆和人员不得占用。”

2.关于路内停车泊位管理。《道交法》第33条规定“在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第33条规定“城市人民政府有关部门可以在不影响行人、车辆通行的情况下，在城市道路上施划停车泊位，并规定停车泊位的使用时间。”《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第38条规定“对停车位不足的城市街区，公安机关交通管理部门应当根据交通状况，在城市道路范围内施划机动车、非机动车停车泊位，设置交通标志，限定停车时间。其他任何单位或者个人不得设置、撤除、占用、挪用停车泊位，设置停车障碍。”

3.停车场、停车泊位禁止行为的处罚。《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第74条规定“在城区未依照本办法第37条第2款规定配建停车场（库）的，由规划部门依法处罚，责令其补建。未经批准，擅自停用停车场（库）或者改变停车场（库）使用性质的，由公安机关交通管理部门责令限期改正。逾期不改正的，自责令改正之日起，按照停用、改变功能或者挪作他用的停车位数，每一停车位每日罚款一百元。第75条规定“违反本办法第38条擅自设置、撤除、占用、挪用停车泊位的，由公安机关交通管理部门责令限期改正，可以处五百元罚款。”

三、停车场管理问题的制度设计和立法规制

（一）制度设计的方向

紧紧立足实际，坚持问题导向，以加强停车场建设，规范停车场经营管理，缓解当前突出的停车难、停车乱问题为重点。科学定位停车行业的性质，按照政府引导、多方参与、需求调节、高效管理、方便群众的原则，逐步缓解停车矛盾，改善城市交通秩序。建立健全管理体制，明确停车场建设管理的组织实施部门，其他职能部门各负其责，协同配合。统筹停车场规划、建设与管理，对地上地下、路内路外等各类不同停车场综合起来整体考虑，确定差异化的管理思路。强化停车秩序管理，针对存在的实际问题，明确管理措施和管理责任。

（二）立法的公众参与

按照全程参与，分段领跑的总体部署，在立法草案的起草、审查过程中，始终坚持“分工不分家”的原则，相互配合，保障立法质量。起草阶段成立了专门的起草小组，认真研究北京、南京等10余城市停车管理方面的立法成果并加以借鉴，起草完成了征求意见稿。主动与有关部门和专家沟通协调，召开专题调研会议2次，到医院、学校、车站、商业网点走访30余次。先后到杭州、南京实地考察学习先进立法经验。公开征求意见、专门召开会议进行讨论，反复研究、论证和修改完善。

审查阶段，坚持开门立法，在某某晚报、政府法制网上公开征求了社会各方面的意见。组织召开了有关部门、市法律顾问参加的立法协调会。召集相关部门进行立法论证。会同起草部门对市法律顾问和相关部门提出的意见建议，进行了综合分析。委托市法律顾问领衔的专家团队，进行了审查论证。会同有关部门对停车场建设和管理中的难题，进行了梳理和深入研究，在赴杭州、南京学习停车场管理先进经验基础上，又赴合肥进行了立法调研和实地考察学习。会同有关部门、市法律顾问领衔的专家团队又共同进行了讨论研究和反复论证，在对各方面意见进行认真研究吸收的基础上，对其进行全面审查修改。

（三）部门职责分工的定位

1.关于确定停车场监督管理主体的问题，起草过程中产生有不同的理论观点认识。有的认为城市管理部门是停车场监督管理的主管部门。城市管理部门负责全市停车场使用管理工作的指导、协调、考核和监督管理；负责道路临时停车泊位和政府投资建设的公共停车场的运营、维护管理工作。公安机关交通管理部门负责道路交通安全，施划道路临时停车泊位和非机动车停放点。理由是，一是临时占道许可的审批权在城市管理部门；二是停车管理方面的主要职责在城市管理部门；三是城市管理部门承担市城区停车场等城市公共资源经营的监管责任；四是城市管理部门设置了多个停车场，积累了丰富的管理经验。有的认为，公安机关交通管理部门是停车场监督管理的主管部门。公安机关交通管理部门负责全市停车场的监督管理，道路停车泊位的设置和停车秩序管理工作，参与停车场规划、建设的有关管理工作。城市管理主管部门负责全市停车场日常维护工作。理由是，一是公共停车场是道路的一部分；二是《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》规定，公安机关交通管理部门可对擅自停用停车场（库）或改变擅自停用停车场（库）使用性质的，进行处罚；三是济南、邯郸等地公安机关交通管理部门负责停车场使用的监督管理。

通过参考省内外制度设计和先进城市立法经验，本文认为，城市管理部门负责公共财政投资的停车场建设、运营、维护等；停车场的规划、建设，应征求城市管理部门意见。公安机关交通管理部门负责停车场日常监督管理，停车秩序管理、停车泊位施划；停车场的规划、建设，应征求公安机关交通管理部门意见。

2.关于治理私自圈地收费问题。私自圈地收费问题可依据《某市道路交通安全条例》第28条第6款规定：“未经批准，任何单位或者个人不得圈占城市公共场地;不得占用城市公共场地提供停车服务、收取费用。第85条规定：“违反本条例第28条第6款规定，占用城市公共场地提供停车服务、收取费用的，由公安机关交通管理部门责令限期改正。逾期不改正的，自责令改正之日起，每一停车位每日罚款一百元，并由公安机关予以取缔。”

3.关于拆除私设的地桩、地锁问题。擅自在城市道路上设置地桩、地锁等障碍物的，由公安机关交通管理部门依法查处；道路以外的，由城市管理主管部门依法查处。依据《山东省实施〈道路交通安全法〉办法》第38条规定，公安机关交通管理部门负责对城市道路范围内设置停车障碍行为的查处。城市道路范围以外的，由城市管理主管部门依法查处。

（三）制度规定的具体事项

设区的市加强停车场规划、建设、使用和管理工作，规范停车秩序，根据《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》等法律、法规，结合设区的市实际，制定停车场建设和管理办法。

1.关于管理体制及分工。规定市人民政府统一领导停车场建设和管理工作，建立停车场建设和管理综合协调机制，统筹制定政策措施，研究解决停车场管理中的重大问题。明确了主管部门负责停车场的日常监督管理工作，其他部门按照职责分工分别负责规划管理、建设管理、运营管理等工作。

2.关于停车场规划建设。明确停车场规划建设以配建为主、公共为辅、路内车位为补充，适度满足基本停车，从严控制出行停车。规划部门负责组织编制停车设施专项规划；市城市管理主管部门负责编制公共停车场年度建设计划，负责政府投资的公共停车场的建设。规定多项措施，强化停车场建设力度，规定充分利用城市道路、广场、学校操场、公园绿地等公共设施地下空间建设公共停车场；鼓励社会力量投资建设公共停车场；规范路内停车位设置；充分发掘现有停车资源，设置临时停车场。

3.关于停车场的运营管理。为规范停车场经营管理行为，对经营管理者的管理行为作出具体规定。在停车场经营管理方式上，规定政府投资的公共停车场，应当依法采取市场化的方式确定经营管理主体。单位和个人投资建设的公共停车场，由产权人自行经营管理。路内停车位逐步采取招标、拍卖等方式确定管养单位。在停车收费上，规定停车收费按照不同类别分别实行政府定价、政府指导价和市场调节价，遵循同一区域路内高于路外、地上高于地下、拥堵时段高于空闲时段停车的原则，确定差异化的停车服务收费标准。

4.关于强化停车秩序管理。贯彻共享停车理念，建设停车智能化系统实时向社会发布停车信息，鼓励单位和居住区停车场向社会开放。针对存在的擅自停用停车场、擅自将停车场挪作他用、擅自占用道路临时停车泊位、违法设置停车障碍等较为突出的问题，明确管理部门、管理措施，并在规章权限范围内设定法律责任。

（四）重点解决的管理难题

1.关于如何增加停车位数量的问题。停车位数量，尤其是人口和商业聚集区，严重不足，供需矛盾突出。制度设计从规划、建设和土地供应多方面入手，确保停车场数量增加。规定对于建筑物配建的停车场明确要求要“足额配建”。明确提出鼓励专用停车场向社会开放，提供停车服务，提高停车位的使用率。希望通过以上措施能够最大限度的增加停车位数量，尽量满足停车需求。

2.关于道路通行和道路临时停车泊位矛盾的问题。如何平衡二者之间的关系是需要解决的问题之一。明确施划道路临时停车泊位应符合的具体要求。规定道路临时停车泊位施划的禁止要求。明确道路临时停车泊位的撤除情形。规定设置和撤除道路临时停车泊位应当进行公告，根据评估情况适时增减道路临时停车泊位。通过以上设计，在道路通行和道路临时停车泊位设置上能够取得平衡。

3.关于私自设立停车障碍的问题。根据工作职责进行明确，擅自在城市道路范围内设置停车障碍的，由公安机关交通管理部门依法查处；擅自在道路以外的其他城市公共场所设置停车障碍的，由城市管理主管部门依法查处。

4.关于公共停车场和专用停车场的管理。对公共停车场和专用停车场从规划编制、组织实施、技术标准、审查验收作了全面规范，并重点明确以下几项内容：明确规划部门组织编制停车场规划；明确城市管理部门编制中心城区停车场建设计划；明确国土部门负责用地供应；强调配建停车场必须与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用；明确公安机关交通管理部门负责停车场的监督管理，参与停车场规划、建设和验收。

5.关于道路临时停车泊位的管理。对临时停车泊位的管养重点明确道路临时停车泊位管养作业服务，应当逐步推行市场化，采取招标、拍卖等方式确定管养单位；明确收费属于政府性非税收入，应当全额上缴财政；明确对道路临时停车泊位智能化管理。

6.关于智能化停车信息系统建设。2015年发改委、财政部、国土资源部等联合出台了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础[2015]1788号），对智能化停车进行了规定，要求建立停车基础数据库，实时更新数据，并对外开放共享。制度设计在此基础上进行相应的规定，公安机关交通管理部门应当会同建设、城市管理等主管部门组织建设智能化停车信息系统，推广应用停车诱导，实时向社会发布停车信息。本文观点不代表任何单位和组织的观点。

参考文献：

[1]姚群、杨荣升.城市停车难解决之道[J].人民之声，2016（11）.

[2]裴卓然.路边停车场的管理现状及合规性分析[J].科技风，2016（24）.