国家治理体系构成及其现代化路径※

●杨兴坤 孔祥一 廖 嵘

一、治理理论与国家治理体系

（一）治理与善治

治理（governance），从词源上来说，源自古典拉丁文或古希腊语“引领、导航、指导”（steering）一词，其原意为控制、引导、操纵，意指在一定范围内行使权力，利用权威产生影响。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施、推进某项计划。

随着世界各国对公共治理的广泛关注和日益重视，对治理这一概念的界定也出现了很多种，有的从公共权力的运行角度进行界定，有的从公共决策的角度进行界定，有的从公民参与的角度进行界定。在治理内涵的多种界定中，全球治理委员会的论述具有一定的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作了如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。该委员会强调了治理的主要特征：注重过程、不断协调、公私整合、持续互动。

为了解决治理失灵的问题，不少学者又提出了“善治”（goodgovernance）概念。“善治”是使公共利益最大化的公共事务管理过程。它的本质特征在于政府等公共组织与公民对公共事务的合作管理。它强调公共组织与公民的良好合作以及公民的积极参与，促进管理的民主化。总之，治理与善治，强调对公共事务的多元（主体）共同管理和民主管理。

（二）国家治理体系

国家有广义与侠义之分，广义的国家是指拥有共同的语言、文化、种族、血统、领土、政府或者历史的社会群体。狭义的国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式。一般认为，国家由国土、人民（民族）、文化和（有主权的）政府四个要素组成的。体系，《现代汉语词典》解释为：若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体。这一界定强调体系的整体性和复杂性。

从这个意义上来说，国家治理体系应包含其组成要素的治理，即国土治理、人民治理、文化治理、政府治理，而其中人民和政府是国家治理的主体，也是国家治理的对象，国土是国家存在的载体，也是国家治理的载体，没有了国土，一个国家也就灭亡了。文化在一个国家的发展中具有极其重要的地位，一个国家的文化不存在了，这个国家也就不存在了，历史上不乏通过消灭一个国家的文化来消灭一个国家的案例。这也是当今世界各国非常重视本国文化发展和文化软实力的原因所在。

国家治理体系，作为一个科学的概念，是2013年11月召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出来的，该决定指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平同志指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”其后，学者们对国家治理体系的内涵进行了多种阐释，如表1所示，从学者的论述可以看出，主要是从制度论和系统论的角度对国家治理体系进行界定，都具有一定的合理性。

表1 部分学者关于国家治理体系内涵与组成的论述

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二、国家治理体系的历史演进

从国家的组成要素来看，政府是国家最为核心的组成要素。同时，政府也是最核心的公共组织。而在政党政治诞生之前的前资本主义社会，国家和政府是合一的，因此分析国家治理体系的演进，可以从政府的历史演进角度进行分析。纵观人类历史，国家治理和政府管理大致经历了以下几种类型：

（一）统治型治理

统治型治理模式对应的时代是中世纪和封建社会，依赖于传统农业文明和“家天下”的政治制度而存在。西方和东方国家都曾经历过这种治理模式。国家对公共事务的管理表现为集权化、人治化、强制化管理。

统治型治理的主要特征表现为：（1）国家权力高度集中于君主一人，行政职能难以独立地发挥作用，政治与行政高度一体化。（2）管理权力来源于世袭或暴力获取，公共权力缺乏民众认可。（3）治理的主要目的是维持“家天下”地位的稳固以及家族权力和利益的延续，而不是为了增进公共利益。

统治型治理的主要理念是：（1）家国（同构）观念，君主之家即国家。（2）家长观念，即统治者、管理者乃国人的当然“父母”“监护人”。（3）圣人观念，即治者万能，先知先觉，是黎民百姓的“天子”。

（二）放任型治理

放任型治理模式的时代是18世纪资产阶级革命后——工业化初期。它依赖于自由资本主义市场经济环境的形成和资产阶级民主政治制度的确立。这种治理模式主要存在于西方资本主义国家初期。对公共事务的管理实行自由放任的政策，不干预国民经济，政府的主要职能在于外交事务和维持公共安全。

放任型治理的主要特征在于：（1）公共权力来源于民选，确立了权力的公共性和主权在民的意识。（2）官吏制度主要是“政党分肥”。（3）政治与行政没有清晰划分，政府职能是单一，充当“守夜警察”，崇尚“无为而治”。（4）摈弃人治思想，确立了依法行政的思想，政府行为较为规范。

放任型治理的主要理念是：（1）信奉洛克自由主义政府理念。（2）奉行亚当·斯密的自由主义主张。（3）遵循自由竞争原则。（4）鼓励自由竞争，减少政府干预，崇尚无为而治。

（三）管制型治理

管制型治理模式的时代是工业社会成熟期到后工业社会时期，即19世纪80年代左右——20世纪70年代末。它依赖的条件是市场经济的充分发展和资产阶级民主政治制度的成熟。它主要存在于西方发达国家与一些处于转型期的发展中国家。

管制型治理的主要特征在于：（1）行政组织的特征是规范的、金字塔型的、层级节制的官僚制体系，即马克斯·韦伯的官僚制理论。（2）政治与行政二元化，政务官与事务官区分开来的文官制度基本形成。（3）公务人员与组织形成契约关系，公共事务分化形成了分工制度，公务人员职业化、专业化。（4）政府是社会管理和公共服务的核心和唯一供给者，政府职能无所不包。（5）政府组织膨胀，即帕金森综合症，行政成本高、效益低、服务质量差。

管制型治理的主要理念在于：（1）信奉凯恩主斯主义。（2）理论基础在于政治与行政二分理论，崇尚繁文缛节和层级节制的官僚制组织理论，效率至上的行政理论。（3）用“看得见的手”纠正“看不见的手”。

（四）服务型治理

服务型治理模式对应的时代是后工业社会，即20世纪70年代末以后。它依赖的条件是成熟的市场经济制度和民主政治制度，信息技术和通讯技术的快速发展，全球化的发展。它广泛存在于西方发达国家和广大发展中国家，世界各国都受到了影响。

服务型治理的主要特征在于：（1）“顾客（公民）导向”原则，强调顾客（公民）至上和效率效益至上，政府管理倾向企业化，提高服务质量和服务效率。（2）公共事务管理主体多元化。（3）注重分权和公众参与。（4）强调公共管理中的服务意识和公共责任意识、回应速度、适应能力。

服务型治理的主要理念是：（1）重新评价市场机制的作用并有效发挥市场功能，将政府和市场两种功能有机结合起来。（2）充分利用现代科学技术和信息技术资源，将政府管理和信息技术有机结合起来。（3）公共服务和公共产品分类提供，在部分公共服务领域引入竞争机制，提供主体呈现多元化。

（五）治理型治理

治理型治理发端于20世纪90年代，它依赖成熟的市场经济制度和民主政治制度，科学技术的快速发展，全球经济一体化和世界格局多极化，理论研究的深入和公民民主意识的觉醒。它广泛存在并持续影响世界各国。

治理型治理与服务型治理并不是对立的，它吸收并继承了服务型治理的诸多优点。公共事务管理主体多元化已成为共识，因此，也有人将治理理论称为多中心治理理论或网络治理理论。治理型治理模式重视公平、公正、正义，强调合作、参与、民主、协调、互动。

纵观国家治理和政府管理发展的历史，公共管理职能发展变化可以分为管理、服务（服务型政府）、治理三个阶段。（1）“管理”阶段又经历了“管（统治）→不管（放任）→管（管制）→不管（新自由主义）→管（新经济政策）”的发展进程。这是一个否定之否定过程，后一阶段并不是对前一阶段的简单否定，而是一个扬弃的过程。其中“不管”还是一种变相的“管”，“管理”阶段都是把公众放在政府的对立面的。（2）“服务”阶段是把公众放在“主人”地位，把政府放在“仆人”地位，因而其行政方式和行政理念有根本的区别，“服务”阶段也存在管理和管制，但“管”是为了“服务”，“服务”才是其根本目的。（3）“治理”阶段不仅把公众放在“主人”地位，而且是具有发言权、参与权、协商权的“主人”。公共组织提供的服务要以公众的接受、认可、自愿为条件，治理就是公共事务管理的各个主体为实现这一条件，不断调和、达成一致，共同管理的过程。

三、国家治理体系的构成

国家治理体系是一个宏大而复杂的命题，因此国家治理体系的构成是极其丰富、复杂的。从学者的论述可以看出，关于国家治理体系的构成，有的从国家治理体系的制度、结构、功能角度进行划分，有的从政府管理过程（决策-执行）角度进行划分，有的从政府、社会、市场的关系角度进行划分，也有的从建设中国特色社会主义总布局（即五位一体：经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）角度进行划分。

（一）国家治理结构体系

如果从结构功能主义出发，似乎剖析了国家的结构，就能解剖国家治理体系的构成，而国家作为一个庞大的组织，其结构是极其复杂的。从国家权力结构的角度出发，国家治理体系至少应包括立法机构、行政机构、监察机构、司法机构（法院和检察院）、军队、中国人民政治协商会议（简称人民政协）和党的治理问题，而民主党派、人民团体也是人民政协的重要组成部分，因此，也应包括民主党派、人民团体的治理问题。从近代政党政治出现以来，国家治理理所当然地应该包括政党的治理，这也是我们反复强调党要管党、从严治党的原因。从这一角度来说，国家治理也应包括民主党派的治理。

从上述学者的论述来看，较少论及民主党派和人民团体的治理，从世界各国的经验来看，一个政党（无论是执政党、在野党、多数党或是少数党）的自身发展和完善对其存亡是至关重要的。从国家事务和公共事务治理的主体来看，任何治理主体（包括人民团体）都可能存在失灵的问题，因此，治理主体（包括人民团体）自身的治理也是极为重要的。

（二）国家治理制度体系

从制度的角度分析国家治理体系，国家治理的制度也难以穷尽，新的治理制度也会不断出现。就国家治理制度体系而言，国家治理体系的制度应该包括全国人民代表大会制度、行政制度（包括民族区域自治制度、特别行政区制度）、监察制度、国防和军事制度、司法制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、中国共产党的建设制度等。国防和军事制度学者少有论及，国家治理体系和治理能力现代化，如果没有军事（国防）制度的现代化，或者没有军队的现代化，是难以想象的。近年来，中央军委对国防和军队进行了大刀阔斧的改革。中央军委于2014年3月成立了中央军委深化国防和军队改革领导小组，推进国防和军队改革。

四、国家治理体系现代化路径

国家治理体系和治理能力现代化，是继四个现代化（工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化）后，提出的第五个现代化目标。就国家治理体系而言，其现代化路径在于以下几个方面。

（一）人治治理走向法治治理

国家治理法治化是国家治理体系现代化最重要的内容。法治有多重含义，它常被理解作“依法办事”，法治要求国家和政府的行为都必须受制于法律，在法律的规范下进行。从人治向法治转变，首先要求国家在理念上向法治化、民主化转变，以此指导国家治理行为，在治理实践中真正体现法的精神。依法治国是我国的基本治国方略。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。改革开放30多年来，我国制定和完善了大量的法律法规，在法治方面取得了喜人的成果和巨大的进步，当然，我们在国家治理的法治进程上还有很长的路要走。

（二）独治治理走向共治治理

计划经济时代，尤其传统社会，政府是国家治理的唯一主体，形成一家独大独治的局面。这不仅导致诸多公共事务没有治理好，而且效率低、成本高。现代社会，公共问题和国家事务日趋复杂化、动态化、多元化，常常出现政府不可治理性问题。国家必须与企业、社会、公民、非政府组织共同治理（cogovernance），形成多（中心）元治理网络。我国当前在基础设施建设领域大力推进的PPP（Public-PrivatePartnership）模式就是这种共同治理的具体实践。共同治理已成为当今世界主要国家的治理模式。

现代化的治理体系必定是一种共同治理模式，为此，国家需要通过各种途径和方式，激发社会、企业等各种民间力量，将各种资源引人到国家、社会、经济发展上来，促进国家发展的目的。从这种意义上来说，当前我国鼓励全民创业、全民创新，就是共同治理理念的生动案例。共同治理，既是民主政治发展必然要求，也是转变政府职能，推进政府机构改革的需要。

（三）管制治理走向服务治理

计划经济时代的治理模式是管制型的治理。政府管制的行为多，服务的行为少，管制理念占据着主要地位。现在各种官僚主义、家长作风、特权现象盛行，是这种单向、片面的管制型模式的产物。随着市场经济的确立和逐步完善，国家治理不能对整个社会生活进行全面的管理和控制。政府除了为维持社会秩序进行必要的管制外，主要的职能是社会服务。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，如何在管制行为与服务行为的关系中，增强政府的服务功能，转换政府职能，由管制型治理向服务型治理转变，是国家治理体系现代化的主导方向。

现代化的治理以“顾客满意”作为治理全过程的基本原则，不断提高公共服务的质量和服务水平。服务型治理模式把人民放在“主人”地位，把政府放在“仆人”地位，以服务对象（人民）的需求作为行为的取向，以人民满意为目标，以企业精神提高其公共服务的质量水平。在治理决策中充分参考民意，畅通民情通道，通过与民众的对话与沟通，了解民之所需所求，在决策中能听到百姓的声音。国家在治理过程中将成本、品质、顾客满意态度、服务至上等注入管理之中，变管理为服务，重组政府机构，再造行政流程，为社会提供更多更好的公共产品和服务。国家在治理中，要提供更好的法治服务、公共政策服、制度服务、市场服务以及信息服务。

（四）全能治理走向有限治理

传统的国家治理是无限的、全能的治理，政府是全能的，政府中的精英也是全能的，政府往往包揽其所有社会事务，政府无所不管，政府权力是无限的。国家和政府几乎垄断了一切社会资源，严格控制着公民和社会，承担了过多的职能，侵犯了本不该介入的私人领域。然而公共事务是复杂多变的，国家与政府所能承担和应该承担的只能是其中的一小部分。国家与政府的过多干预不利于社会的良性运行，最终因为其能力的有限性，使国家处于什么事情都管、什么事情都管不好的困境。

现代国家治理，应是有限的治理。国家从某些不该介入的领域退出，同时强化公共服务职能。国家的服务内容受到法律和民意的限制，国家的权力受到法律、民意机构和社会的限制，正所谓法无授权不可为。

现代国家的治理受到一定的限制。一是国家的权力是有限的，资本主义国家奉行的“主权在民”和我国的“一切权力属于人民”都说明国家的权力来自公民，国家的权力是有限的。二是国家的治理能力是有限的，国家治理在诸多方面的失灵表明其能力是有限的，不能无所不管，无所不包。我国自改革开放以来，采取简政放权、政企分开、政事分开、机构改革等一系列政策和措施来转变政府职能，压缩政府职能，逐步还权于社会、还权于企业、还权于民，这正是走向有限治理的路径。

（五）专制治理走向参与治理

传统的国家治理是专制式、命令式的治理，治理行为多数是命令式的，即单方意志，治理对象只能被动接受。在这种治理模式下，国家对企业的管理，多是采取下达指令、下达指标的方式，企业生产什么、生产量多少等企业内部事务多成为国家管理的范围。就公共事务和公共服务来说，都是国家制定政策，执行政策，对于服务质量和服务效率，公众很难参与，也少有有异议，公众的意见和建议难以反映在政策制定和执行过程中。

现代国家治理应是参与式的治理。国家在公共事务管理中，要创造条件让公众参与，鼓励公众提出意见和建议。近年来，我国逐步推行了重大决策专家论证制度、重大决策公示制度等推进决策民主化、科学化的重要举措。听证制度已成为我国公民生活不可或缺的一部分。从春运铁路票价上浮、出租车涨价到水电气涨价等事关百姓日常生活的公共事务都在推行听证制度，让公众参与决策。这正是国家治理走向参与治理的生动表现。

（六）封闭治理走向开放治理

传统的国家治理是封闭、保守和排外的，公共事务管理往往存在暗箱操作的问题。传统的国家治理在神秘的氛围中保持权威，国家的许多活动都处于非公开状态，从政府的机构设置、人员安排、职责权限，到权力的运行规则和方式，甚至业务流程都很难为外人所知。

现代国家治理应是开放、透明的治理，传统的、封闭的、暗箱式治理须向现代的、开放透明的治理转变，才能适应社会发展的需要。开放透明的治理要求政府在社会和公众面前是一个透明的政府，而不是一个充满神秘色彩的官僚机构。要求国家在政策制定和实施、立法和法规制定、行政预算和开支等等相关政策信息能及时通过各种传媒为公众所知，非涉密的公共事务相关信息都理应公开，以便公众有效参与决策，并对公共管理过程实施有效监督。

（七）官本治理走向民本治理

传统的国家治理特征是政府本位、官本位，公共事务的处理都是政府及政府官员处于主导地位，也就造就了封建官员的恣意、居高临下，公众与政府或政府官员“作对”将被视为大逆不道。

现代的国家治理理应回归到社会本位、人民本位的正常轨道上来，真正确立人民的主人地位。如今，以人为本的理念逐渐深入人心，政府和公务人员应为人民服务，而不是为上司“服务”。在公共事务管理中，对下岗工人、农民工等弱势群体的关爱，突发事件的处置与危机管理都彰显了对生命的尊重和重视。以人为本、以民为本、以社会为本正在成为国家、政府及官员处理日常事务与社会公共事务的基本理念和首要原则，这是现代国家治理的基本要求。

（八）结果治理走向程序治理

传统的国家治理，强调效率，以结果为导向，忽视过程。随着社会的发展，特别是新公共行政学诞生以来，理论界和实务界越来越认识到，没有程序公正，很难确保结果公平。

新公共行政学认为，社会公平和社会正义是公共行政的核心价值，在此理论的影响下，越来越多的国家更加强调社会公平，注重程序公正。现代国家治理应重视程序公正，已成为共识。原重庆市开县（现开州区）麻柳乡在工作实践中，总结出了兴办农村公益事业和发展经济等重大事项时应遵循的“八步工作法”，实质上就是注重决策程序、注重决策监督。湖南省自2008年10月1日正式实施我国首部规范行政行为的地方性法规《湖南省行政程序规定》，根据该规定，湖南省各级政府的重大决策，必须经过“五道关卡”，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审理和集体研究。重视公共事务决策的程序，不仅有助于决策更加科学、合理，也使结果公平合理有了一定的保障。

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