龙岩山区基本烟田土地整理的实践与思考

施伟平，林志华，赖建辉，林桢源，张妙仙，陈军，邱标仁，郭玉春

1 龙岩市烟草公司漳平分公司，福建漳平，364400;2 福建省烟草公司龙岩市公司，福建龙岩，364000;3 福建农林大学，福建福州，350002

我国农村的土地整理工作处于起步阶段，农村土地整理模式有其本身的适应性，受到不同区域自然、社会和经济等随机因素的影响，难以形成“放之四海而皆准” 的统一模式[1-2]。基本烟田土地整理，是立足烟区实际，对利用不充分的或已开发但未实现规模种植的烟田进行统一整治，优化土地利用结构布局，规模治理，建成集中连片、梯坎牢固、台位清晰、地面平整、土层深厚、土壤肥沃、便于机械耕种的基本烟田，从而推动烟叶规模化种植和集约化经营。当前，学者虽然对土地整理的建设实施等方面研究较多，但大多以土地整理实践以及技术措施为研究对象，而针对不同区域自然、经济等因素，在土地整理运作、管理模式的选择方面研究则较为空缺[3-6]。因此，本文剖析龙岩市基本烟田土地整理试点工作，结合龙岩山区的地形地貌、土地利用条件等现实状况，从项目组织模式、资金筹集模式、工程管护模式、资金管理模式、工程承包模式、权属调整模式、监管模式、土地流转模式及烟叶生产组织形式等角度进行探讨，总结归纳适合龙岩山区的基本烟田土地整理模式，分析存在问题，提出改善和推广土地整理建设工作的建议和对策，以期为龙岩山区今后大规模开展基本烟田土地整理工作提供理论依据与实践参考。

1 龙岩山区基本烟田土地整理模式运行情况

1.1 项目实施

2012年，国家烟草专卖局提出以“减工、降本、提质、增效”为目标，以“政府主导、规划先行、统一流转、示范带动、政策推动”为原则的基本烟田土地整理试点建设要求。2012年至2015年，龙岩烟区联合烟草、国土等部门，累计整合资金1.55亿元（烟草部门1.17亿元，国土部门0.38亿元），完成2366.67 hm2基本烟田土地整理试点建设项目。具体情况详见表1。

表1 龙岩山区高标准基本烟田土地整理项目情况Tab.1 High standard of basic tobacco fields in Longyan mountains

1.2 实践做法

本文所阐述的基本烟田土地整理模式，是指在一定时期（阶段）具有典型意义的基本烟田土地整理项目组织、资金筹集、资金管理、权属调整、土地流转、项目承包、项目监管、工程管护模式的总称[7]。

1.2.1 组织模式

通过把基本烟田土地整理上升到高一级的政府层面统筹安排、组织实施，改变以往部门单位之间单打独干的局面，真正把基本烟田土地整理作为政府的一项重要惠民工程去推动。在项目组织实践上，龙岩山区突出市、县两级人民政府的主导地位，市、县两级政府成立由主要领导为组长的高标准基本烟田土地整理领导小组，负责领导全市烟田土地整理工作。由国土、财政、烟草、水利等部门联合组建烟田整理办，明确工作职责、扶持政策以及保障措施。组织机构图详见图1。

图1 组织机构图Fig.1 Organization chart

1.2.2 资金筹集模式

龙岩山区土地整理资金来源途径比较有限，主要途径除国家全额投资的重点整理项目外，需要乡镇人民政府配套一定比例的工作经费或资金。在基本烟田土地整理项目资金筹集实践上, 龙岩山区由市级政府负责筹措并统筹调配,通过整合国土、农综、烟草等部门资金,市县两级配套工作经费，农民投工投劳的方式，解决资金紧缺的问题。资金筹集模式详见图2。

图2 资金筹集模式Fig.2 Fund raising model

1.2.3 资金管理模式

烟田土地整理资金管理的重点是项目资金财务使用的管理，合理有效地使用资金，控制各科目支出，是项目按时保质保量完成的根本保证，也是实现项目整体治理的前提条件[8]。在资金管理实践上，龙岩山区实行“专款专用，共同管理”制度，由国土、烟草等出资单位以及项目业主单位共同设立资金管理账户，实现多方的集中管理，相互制约，在费用列支范围、资金支出程序、会计凭证、责任人签字审核、审计等方面加强资金管理力度，做到专款专用，确保资金运行安全，最大限度地发挥资金使用效益。资金管理流程图详见图3。

图3 资金管理模式Fig.3 Capital management model

1.2.4 权属管理模式

权属调整是土地整理工作的核心问题，也是群众最担心、最关心的问题。在实践过程中，龙岩山区实行“组合分田”模式，即整理后的前三年，按照“虚拟分田”方式由村集体或合作社统一经营土地，提高土壤地力；统一经营三年后，根据农户意愿，将土地按照原定的分配方案实施土地确权。虚拟分田，即实施土地整理后，暂时不分配田块，通过发放土地权属证，记录好每户农户应有的田块面积和地址信息，群众按照土地权属证上虚拟的面积领取土地流转租金。权属管理流程图详见图4。

图4 权属管理流程图Fig.4 Management flow chart of ownership

1.2.5 土地流转模式

规模化种植是实现传统烟叶生产向现代烟草农业转变的重要方式，而烟田的合理（农田）流转，作为推进规模化种植的基础，成为了发展现代烟草农业建设的重要环节[9]。龙岩山区通过村委会等村集体建立土地流转中心，组织有流转意愿的农民到中心进行登记，由村委统一将田块承租，种植户向村委提出种植需求并承租土地。村委会收取一定的工作经费，承租过程中所有纠纷由村委会解决。这种按照依法、自愿、有偿的原则，实行“先流转、后整理”土地整理模式。土地流程图详见图5。

图5 土地流转流程图Fig.5 Flow chart of land transfer process

1.2.6 工程承包模式

工程承包方的选择直接涉及到工程的建设质量。龙岩山区采用总承包的方式选择具有良好信誉、具有一定经验和具备良好资质的施工单位，一定程度上有利于统一施工管理和监督，调动施工单位的技术和设备优势，有效提高工程的建设质量，同时防止买标卖标，提高项目监管水平。

1.2.7 监管模式

监督管理是保障工程质量和工程进度的有力措施。在项目推进实践中，龙岩山区实行“4+1”监管模式，即主管部门（市县两级烟田整理办）不定期督查；监理单位专职现场监理；村委每天安排一名村干部或村民对涉及本组项目的进行旁站监督；派工程师专门负责项目的协调和监管；聘请（具有监理证和土地整理经验的）质量督查员全程监管项目实施情况。质量督查员的主要工作是监督监理人员的工作、检查项目工程质量等。

1.2.8 管护模式

建后管护机制的落实，是烟田土地整理项目长久发挥效益的根本保证。工程项目不但要建设好，而且要管护好，才能充分发挥效益，如果对所建项目管护不力，也势必导致“前面建、后面毁”，进入重复投资、重复建设的恶性循环，无法发挥其应有的效益。在龙岩山区，村两委（或合作社）作为受益项目的代表，对当地项目的运维情况比较熟悉，开展相关管护工作更加快捷高效，使之作为项目建后工程管护主体更能使工程的经济效益、社会效益和生态效益得到最大限度的发挥。

1.2.9 烟叶生产组织模式

通过政策倾斜，资金扶持，积极引进种植大户入住项目区，努力为现代农业发展培养大批职业化农民，以及根据项目区实际，引导农户组建专业合作社，并给予合作社适当扶持。通过做好项目区配套服务，大力推进大户培育、合作社建设、专业化服务等烟叶生产组织方式发展，确保满足全程机械化要求，确保项目区烟叶种植规模稳定。

1.3 传统模式与试点模式对比分析

龙岩山区参与土地整理建设投资的部门有国土部门、农综部门、烟草部门等多个部门，烟草部门参与的高标准基本烟田土地整理试点模式与传统土地整理模式主要区别及对比分析见表2。

表2 龙岩山区高标准基本烟田土地整理模式与传统土地整理模式对比分析表Tab.2 Comparative analysis table of the land consolidation pattern and traditional land consolidation mode in Longyan mountain area

1.4 小结

实践中，对烟田土地整理的项目组织模式、资金筹集模式、工程管护模式、资金管理模式、工程承包模式、权属调整模式、监管模式、土地流转模式及烟叶生产组织形式等9个方面进行有益探索，整合各方财力人力物力，以“高标准”要求对项目区进行综合设计，统筹考虑，一次性规划目布局，一次性完善各项配套设施，切实提高了投入标准和建设标准，使项目资金的发挥最大效益。特别是在项目组织模式、资金筹集模式、权属调整模式、土地流转模式、烟叶生产组织模式方面创新管理模式，形成了可供复制和借鉴的工作方法。通过建立“政府主导、多部门联动”的组织管理模式，改变了以往各个部门相互独立，投入标准、建设标准各不相同局面，有效解决重复投资建设、套用项目等不良现象发生；通过整合部门资金，提高建设标准，充分发挥资金的使用效益；通过实行“虚拟分田”权属管理模式，有助于缓解整理后发生的土地耕地质量问题，有效解决“田难分”问题；通过实行“先流转后整理”的模式，有效引导群众树立规模化、集约化经营的理念；对缓解土地整理后发生的权属调整、耕地质量下降等问题起到了积极作用；通过政策挂钩，将土地整理政策与烟叶生产有关政策相挂钩，有效解决“配套设施进，烤烟种植退”的现象。

2 烟田土地整理实施前后对比效果

当前对于土地整理综合效益评价进行深入研究的还较为缺乏，尚未建立一套科学、系统和实用的土地整理效益评价指标体系，也缺少相应的评价标准及其评价方法。结合烟叶生产实际，从现代烟草农业发展需求角度出发，我们选取2015年度漳平市赤水镇赤水村试点项目区为例，对项目区整理前后的经济效益、社会效益、生态效益、机械化率、烟叶规模化种植率等指标进行简要评价[10]。

2.1 项目概况

项目区地处龙岩山区漳平市西北部的赤水镇。赤水镇地处北纬 25°36′，东经 117°17′，距漳平市区59 km。项目区涉及赤水村。项目设计总规模35.32 hm2，投入资金267.13万元（其中烟草部门投入163.87万元，国土部门投入103.26万元），涉及漳平市赤水镇赤水行政村，涉及农户253户，总工期4个月。项目建设内容由土地平整、农田水利、田间道路、防冲护岸、拦水坝5项单位工程组成，其中农渠3条长366m，灌排渠5条长1165m，田间路1条长860m，生产路6条长1268m，防冲护岸9条长512m，拦水坝3个，土地平整面积25.57 hm2。土地利用布局结构调整变化情况见表3。

表3 项目区土地利用布局结构调整表Tab.3 Land use layout structure adjustment table in the project area

2.2 经济效益

项目区主要经济作物有晚稻、地瓜、烤烟、花生、蔬菜，种植比例分别为82.5%、9.8%、83.5%、4.8%和15.2%，复种指数为195.8%。整理后，单产分别提高 到 415kg/667m2、1300kg/667m2、145kg/667m2、153kg/667m2、1360kg/667m2。各作物单价按当地价格水平计算，成本单价按照整理前后各作物所耗的人工成本和物资成本计算，可得项目区整理前后经济收益。

由表4可知，项目区整理前净收益为49.86万元，整理后净收益为67.93万元，新增耕地净收益2.27万元，项目区耕地净收益增加率为40.79%。耕地净收益增加率=（整理后净收益+新增耕地净收益-整理前净收益）/整理前净收益×100%。

表4 整理前后项目区经济效益计算表Tab.4 Calculation of the economic benefit of the project area before and after consolidation

2.3 社会效益

一方面改善耕地质量，增加耕地面积，提高土地利用率和产出率。通过实施土地平整工程，新增耕地面积1.11 hm2，新增比例3.12%。可以建成高标准农田34.01 hm2，耕地等别达到六、七等（利用等）。

另一方面优化资源配置，促进农业结构调整，增加农民收入。通过项目的实施，不仅优化了项目区土地资源配置，调整了土地利用结构，而且项目区农业生产条件得到大大改善，抵御自然灾害的能力得到大幅提高，为项目区发展和实现农业现代化打下了坚实的基础，为确保农业的高产稳产创造了良好的条件。同时，还促进该地区农村经济发展，逐步实现规模化、产业化，增加项目区农民收入，提高群众的生活水平和质量，对稳定和发展农业生产起到积极作用，对农业可持续发展起到了很好的推动作用。

另外，项目区全部完成土地权属登记，且100%同意“同增同减”等土地权属调整分配方案。针对土地整理过程中群众反映的建设标准低、土壤肥力下降、民风民俗问题等突出问题，积极寻找解决之策，项目基本满足了农户的生产、生活需求。

2.4 生态效益

项目实施后，在开挖土及石料场等区域种植草、恢复植被，有效防止了水土流失，提高了烟田综合生产能力。烟田灌灌溉与排水系统有效提高防洪排涝能力，控制调节项目区水环境，从而有利于土地资源的演化和熟化[11]。

一方面通过项目的实施，对土地进行平整，并结合深耕翻耕，改善了土壤的团粒结构，提高了土地肥力，生物资源得到保护和繁衍生殖，项目区内农业生态环境大大改善。另一方面通过项目的实施，配套完善的灌溉与排水设施，通过实施灌溉与排水工程，改善和新增灌溉面积13.33 hm2，改善和新增排涝面积20 hm2；提高了项目区抵御自然灾害的能力，有效的减少了因干旱、暴雨等自然灾害造成的环境破坏，改善了农田生产小气候。

2.5 机械化水平

土地平整区基本达到“基要实、面要平、线要直、土要熟、田无石”要求，排灌工程和道路工程各项技术标准落实到位，各项附属设施配套完善，工程建设质量标准高，基本实现了全程机械化作业要求。

表5 适宜机械化作业率整理前后对比分析表Tab.5 Comparative analysis of suitable mechanical operation rate before and after the land consolidation

项目区除个别区域田块较为分散，面积较小或高差较大，平整难度较大而不实施土地平整外（约2 hm2），其余田块均进行大规模的田块规格化平整。从表5可见，通过平整，项目田块规整面积增加3.33 hm2，适宜机械化率从整理前84.75%提升到整理后的94.19%，增加9.44个百分点。

2.6 烟叶规模种植

项目区烟叶规模化种植率显著提高从整理前的52.47% 提高到整理后70.21 %，增加17.74个百分点，有效引导和促进了项目区规模化种植水平，见表6。

表6 烟叶规模化种植率整理前后对比分析表Tab.6 Comparative analysis of scale planting rate of tobacco before and after the land consolidation

3 存在问题

尽管龙岩山区根据当地的自然、社会、经济等现实条件，形成了具有自身特色的基本烟田土地整理模式，也取得了一定成效，但在具体运行中，也还存在如下制约因素。

3.1 群众工作难度大

基本烟田土地整理涉及方方面面，群众工作量大，需要做大量的宣传、解释和矛盾纠纷化解工作，一些县(市)、乡镇、村积极性不够高，干部存在畏难情绪，影响了基本烟田土地整理深入开展。

3.2 生产组织方式及服务体系不够健全

专业合作化、大户承包制等经营体制还不够丰富，整体效益不明显，与农民需求还有差距，需要进一步探索和完善。

3.3 配套服务跟不上

特别是种烟以外的种植模式，机械设备、专业人员配备不足，距离全程机械化还有一定的差距。

3.4 生物措施跟不上

在实施基本烟田土地整理过程中，存在“重视工程措施，轻视生物措施”的现象。以提高土壤肥力为目标的生物措施跟不上，关于土壤保育的投入资金严重不足。

4 建议与对策

4.1 坚持机械化的根本要求

规模化发展、机械化作业是现代烟草农业发展的方向，是实现农业生产减工降本、提质增效的根本途径。土地整理工作的目标就是要实现农业生产机械化，实现生产种植规模化。因此，开展土地整理工作要坚持以全程机械化为最根本要求，在项目规划设计、工程建设和服务配套等方面都要以机械化作业为根本出发点。

4.2 坚持政策引导的根本措施

土地整理项目是涉及多学科、多领域、多专业的系统性工程，相关部门要在土地流转、供电、农机服务、烤烟房建设、专业合作社建设等方面予以全力支持，开通项目绿色审批通道，简化审批程序。一是要对参与土地流转的农业经营实体、试点村、土地流转服务机构等给予资金扶持。二是要对烤烟房建设以及育苗钢架大棚、农业机械等配套设施在享受国家通用补贴的基础上，各部门要根据实际情况，另外给予补贴扶持。新引进、试验机械要全额给予补助。三是要对基本烟田土地整理区成立专业服务合作社扶持，引导种植大户开展机械化耕作。

4.3 坚持政府主导的保障制度

坚持政府主导是土地整理工作强有力的组织保障。顺利推进烟田整理工作，只有坚持市、县、乡镇三级政府主导，相关部门密切配合，主要领导亲自抓、分管领导具体负责的工作机制，建立完善沟通机制，才能落实好政策制定、工作推进、难点突破、矛盾解决、实现目标和群众满意等各项工作。

4.4 坚持群众利益的核心地位

土地整理项目涉及到千家万户，涉及到每个农户的根本利益，做好群众工作是项目推进的前提条件。要认真细致做好宣传发动、政策解释、土地流转、权属登记和调整分配工作，及时协调解决矛盾问题，切实维护好、发展好群众利益，烟田土地整理才能真正发挥应有的经济效益和社会效益。

4.5 开展以提高土壤肥力为目标的生物措施

实施土地整理项目一方面要提高提升农业机械化水平，另一方面也要提高土壤的耕作环境水平，确保整理后田块适合作物生长。因此，要以土地整理为平台，开展土壤保育技术研发和推广工作，因地制宜采取种植绿肥，农作物秸秆回田，增施有机肥等措施提高土壤有机质含量，达到改善土壤结构，切实提升土壤耕作水平。

4.6 探索建立科学的效益评价机制

在对基本烟田土地整理模式进行效益评价时，只选取了一些定性指标，只能对其进行主观评价，在一定程度上影响了项目评价的客观性。目前，由于土地整理综合效益的评价内容和评价指标体系还不够健全，龙岩山区基本烟田土地整理模式是否成功，需要进一步深入研究探索，通过构建科学的效益评价机制，才能客观反映实施效果。

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