烟叶产业扶贫的实践与实效

韩非，刘建利，蒋诗栋

1 国家烟草专卖局科技司，北京 100045；2 六盘水市发展和改革委员会，六盘水 553000；3 中国烟叶公司，北京 100055；4 贵州省烟草公司六盘水市公司，六盘水 553000

贫困是一个全球性的重大社会问题和现实难题。我国政府长期以来高度重视减贫工作，经过改革开放以来近40年努力，中国实现了“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”，按照2010年价格农民年人均纯收入2300元扶贫标准，我国农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2015年的5575万人[1-2]。习近平总书记在党的十九大报告中，再次对坚决打赢脱贫攻坚战作出重要部署，明确提出重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。锁定目标，机遇与挑战并存，亟需因地制宜、因势利导，在实践中不断创新我国产业扶贫机制。产业是发展的根基，是脱贫的主要依托。依托烟叶产业精准扶贫是烟草行业发挥自身优势，推进“回报社会、扶贫济困”最大的特色和亮点。本文通过总结烟叶产业增收扶贫的经验，进一步挖掘产业扶贫潜力，尤其是拓展烟草行业市场化产业扶贫空间，助推老少边穷地区脱贫致富，并对其他行业具有启示。

1 我国贫困问题的主要成因和基本特征

贫困是由于自然-生态、社会-经济、制度-政策等因素相互制约，地域功能及其价值实现机制出现障碍，以致区域发展滞后、居民生活水平偏低的特殊现象。我国贫困问题有几个基本的特征：

一是地形复杂与区域不佳。我国贫困人口往往集中在山高坡陡、资源匮乏的中西部集中连片贫困区，自然条件差，基础设施薄弱，产业发展滞后，农民增收困难，呈现区域性集体贫困[3-4]。据统计，目前14个集中连片特困区域包括680个贫困县，其中440个为国家扶贫开发工作重点县。这些贫困县中仍有6.9万个“建档立卡”贫困村不通客运班车，83.5万个自然村中不通沥青（水泥）路的自然村有33万个。“建档立卡”户中有652万户饮水困难、580万户饮水不安全[5]；

二是贫困地区内生动力严重不足。据统计分析，全国超过70% 的“建档立卡”贫困村没有集体经济，农村“三留守”人员较多，青壮年劳动力外出务工较多。一些地方还滋生了“扶困有理有利”的思想观念和“等、靠、要”的不良思想，并具有代际传递的人文特征[6]；

三是产业脱贫的持续性稳定性不够。表现在抗自然风险、市场风险等能力相对较弱。中国农村贫困类型多、区域差异大、城镇带动弱，不同地区适宜发展什么、怎么发展，效果如何、前景怎样，亟须深入研究、审慎决策；持久性贫困和暂时性贫困并存。中国农村持久性贫困有所缓解，但因农村产业基础薄弱、经济相对落后，就业与社会保障体系不健全，城乡统筹发展机制不完善，抵御风险或不利冲击的能力弱，引发暂时性贫困的问题，更为突出[7-8]。区域分布上，中国东北及中部地区暂时性贫困明显，而西部深石山区、生态脆弱区的灾害频发、土地退化严重，多数“一方水土难养一方人”，成为农村持久性贫困和亟需实施生态移民措施的区域[9]。

扶贫“短板”是一个复杂的“问题集”。缺少资源、没有资金、思想局限，是农村打赢脱贫攻坚战、实现脱贫致富的三个难题。产业扶贫是最有效、最根本的脱贫措施，也是难度最大的措施。作为我国以政府为主导推动扶贫事业的一支生力军，烟草行业立足自身产业特点，把产业扶贫作为助力扶贫攻坚的重要途径，把烟叶工作作为推动产业扶贫的重要载体，切实突出产业支撑引领，成功突破了资金与技术的瓶颈，有效规避了市场风险，建立了高效的产业体系，提升了脱贫攻坚效能，并形成了稳定的产业扶贫组织经验，有一定的可复制可推广价值。

2 烟草产业扶贫的进展与现状

2.1 主要做法

2.1.1 发挥产业优势，大力支持老少边穷地区烟农收入持续增加

建好“第一车间”，形成稳定供求关系。市场是检验农业产业是否成功的一份有效“考卷”。烟草行业坚持烟叶供应基地化，推动工业企业与产区公司主动对接，深度介入烟叶生产、采购、加工全过程，将先进管理理念融入烟叶生产管理，将原料使用需求转化为烟叶品质特征，始终把优质可靠的烟叶原料作为工业发展和农民增收的后盾。

做好减工降本，提高种烟比较收益。全面落实“节约一个工、增收一百元”工作举措，以烟草农业现代化建设为载体，持续推进规模化种植、机械化作业、集约化经营，降低种烟劳动强度，有效提高农民经营和务工收入。

坚持合作共赢，拓宽烟农增收渠道。利用基础设施优势。全国烤烟育苗大棚综合利用率41.80%，密集烤房3.75%，烟用农机16.20%，基本烟田30.93%，大力拓展设施用途，提高设施资产利用率和收益率；利用科技引领优势。自主研发的蚜茧蜂生物防治技术、有机肥等形成了产业体系，规模化应用于多元增收产业。与大专院校、专业公司合作，发挥行业烟叶科研机构、团队和广大烟技员队伍作用，加强对新技术学习培训。利用组织人才优势，以“公司+农户”及合作社为主要平台，带领烟农探索多元化经营，千方百计打造特色品牌和打开销售渠道。

2.1.2 发挥政策优势，大力支持老少边穷地区经济社会发展

抓烟叶产业政策的关键点。通过把种植计划、特色品种、项目实施等生产要素向贫困地区倾斜，推动以烟为主、产业带动、就地脱贫。优先保障老少边穷地区种植规模相对稳定、烟叶税收相对稳定、烟农收入相对稳定，努力实现减量不减收、减量不减税。

抓基础设施扶贫的关键点。坚持基础设施建设和援建水源工程项目向老少边穷地区适度倾斜，有效提升烟区综合生产能力，有效改善烟区生产生活条件。

稳定烟叶价格政策。在种植规模持续调减的大背景下，发挥收购价格对稳定烟农收入的“压舱石”作用，努力保持收购价格总水平基本稳定，有效保护好烟农种烟积极性，确保种烟队伍基本稳定。

稳定烟叶税收政策。地方普遍按烟叶税收一定比例转移支付给种烟乡镇、种烟行政村，有的行政村年收入达20-30万元，乡镇财政就更为可观，有利于发展农村集体经济，推动社会主义新农村建设。

稳定投入补贴政策。烟叶生产投入补贴标准维持在收购价格的15%不变（全国总水平）；烟田基础设施建设和援建水源工程项目资金预算规模基本维持不变。

2.1.3 发挥资金优势，大力支持对口联系地区增强内生动力

按照中央“六个精准”、“五个一批”总体要求，围绕“一个依托、四个带动”，即依托烟草产业扶贫，带动易地扶贫搬迁建设、带动新农村建设、带动小城镇建设、带动公益项目建设，加大定点扶贫开发投入力度，打造行业扶贫工作新亮点，为打赢脱贫攻坚战添砖加瓦、尽责出力。承担了对口扶贫县3个，对口支援赣南原中央苏区县1个，对口支援云南少小民族2个，对口支援少数民族自治州2个，对口支援西藏、新疆地州县3个，全行业每年捐赠扶贫资金达到数十亿元之多，并从项目、技术、人员等各方面给予倾斜支持。

2.2 主要成效

我国烟叶产区70%分布在老少边穷地区。全国共有22个省份、112个地市、534个县市种植烤烟，其中：一半以上（300个）县市位于社会经济相对落后的西部地区和老工业基地区，烟叶收购量占比74.4%；一半左右（268个）县市属于国家或省级扶贫县，烟叶收购量占比49.2%，其中80%（216个）属于国家级贫困县，占国家级贫困县总数的40%，烟叶收购量占比达42.6%；三分之一（175个）县市位于革命老区，约占革命老区总数的20%，烟叶收购量占比29.6%；三分之一（153个）县市为民族自治县，烟叶收购量占比39%。

图1 2004-2016年全国烟农户均售烟收入和户均规模Fig.1 Average tobacco-related income and tobacco planting scale of tobacco farmers during 2004 to 2016

2004年至2016年全国烟农售烟收入从165亿元增加到660多亿元，户均售烟收入从0.45万元提高到4.92万元，成为150万户烟农、2000万农业人口、14万户贫困烟农脱贫的“稳压器”；烟叶税从34.7亿元增加到128亿元，成为当地经济增长小城镇建设的“发动机”。财政部部长肖捷作“烟叶税法”草案说明时表示，2006年至2016年，全国累计征收烟叶税1097亿元，年平均增长12%。全国23个省、自治区、直辖市征收了烟叶税，税源主要集中在西南地区，其中云南、贵州、四川三省烟叶税分别占比42.5%、11.8%、7.4%，三省合计占61.7%。

2005至2015年，行业着力把“民心工程”和“德政工程”做好做实，共投入烟叶生产基础设施建设补贴资金878亿元，2011年以来在老少边穷地区累计援建水源工程75.6亿元，生物防治技术在大农业无偿累计推广超过2000万亩，带动了湖北4个国家扶贫县脱贫致富和支持了赣南等原中央苏区振兴发展。

2.3 主要经验

2.3.1 坚持做精做强主业，牵住产业扶贫的牛鼻子

抓产业就是抓发展，抓产业扶贫就是抓产业发展。抓产业扶贫，关键是靶向要准，选准产业是第一步。烟叶产业因其市场及价格稳定、产供销一体化，抗自然风险和市场风险能力强，成为烟区老百姓脱贫致富奔小康的成熟产业。烟草行业在用好烟叶计划资源扶贫的基础上，重点在烟叶生产适度规模经营、提高单位面积效益和减工降本提质增效等方面下功夫，将户均规模作为户均收入的基础，提高亩均收入作为主业增收的直接体现。

2.3.2 充分发挥体制机制优势，提供产业扶贫的组织保障

要打破贫困陷阱，避免贫困循环，需要按照现代经济发展理论，进行大规模投资，特别是从基础设施、能力培训、产业开发等方面进行均衡、综合的投资，实行整体组织运作，才能改变当地的落后面貌。中国14个集中连片特困地区中，秦巴、武陵、乌蒙山区以及滇黔桂石漠化区等都有主产烟区分布，这些区域的共同特征是基础设施落后、灾害频发，需要高强度和持续地开展产业扶贫投入，优先补齐贫困乡村重大基础设施与公用服务设施短板，这对传统的农业产业并非易事。烟草行业拥有垂直管理和集中力量办大事的体制优势，能够集全行业之人力、物力、财力夯实老少边穷烟区农业设施基础，高标准地推进现代烟草农业建设，合理配置要素资源，高效组织分散农户，有效满足了产业扶贫的组织化需求。

2.3.3 持续推动科技创新，形成全覆盖一体化管理体系

贫困地区因缺乏资本、技术、人才而呈现封闭、低层次发展，表现出典型的孤岛效应。行业省级科研院所已实现了主产烟区全覆盖，烟叶生产技术中心实现了30万担以上烟叶产区全覆盖，具有省市县三级技术推广队伍体系，能够确保相关技术研发与推广应用有效落地落实。行业与国内高水平科研院所建立了良好的合作关系，便于充分运用大农业的先进技术成果，有力保障了成熟技术的集成、组装和应用，对贫困县、贫困村和贫困户起到了很好的产业和技术带动作用。

2.3.4 依托主业搞多元化经营，拓宽烟农增收渠道

行业把促进烟农增收作为推进农业供给侧结构性改革和脱贫攻坚的重要任务。烟农队伍稳定是烟叶生产发展的重要基础。烟草行业不局限于烟叶生产单一产品，利用烟田基础设施和组织优势，不断拓宽烟农的增收渠道，挖掘烟农增收新潜力，拓展新的经营领域，转变单一的产品品类，转变单一的服务内容，转变单一的设施利用，转变单一的技术服务，持续提升烟农收入，稳定烟农队伍，确保烟叶产业基础稳固和脱贫攻坚效果，让农民更多分享产业链上的收益。

3 典型模式

基于现在烟草产业扶贫的主要做法和经验，行业充分发挥烟农专业合作社对贫困烟农和农民的组织带动作用，鼓励合作社用好设施，延伸产业链，积极开展多种经营，在实践探索中形成了几种较为可行的产业扶贫模式，极大增强了烟农脱贫致富的内生动力，为我国打赢扶贫攻坚战开拓了新的思路和途径。

3.1 坚持因地制宜，发挥生态优势

利用生态条件多样、立体气候明显的特征，低纬度高海拔地区的毕节、六盘水，年平均温度15℃左右，极高和极低温度时间短，种植双孢菇，每吨销售收入800元；中海拔山区遵义、铜仁，年平均温度较高，选择种植竹荪、羊肚菌、黑木耳等喜温食用菌，亩产值分别达到5.2万元、2.4万元和3.2万元；森林覆盖率高的黔东南州，利用育苗大棚为中药材育苗，实现了烟田基础设施综合利用，探索实践出依托主业、多元发展的烟农增收新路子。仅贵州一省，2016年，就利用育苗大棚150万平方米，烤房1.2万座，实现烟农增收4300万元。通过科技创新，突破竹荪、羊肚菌等食用菌人工栽培产出率低的难题，开展鸡枞菌人工栽培研究并取得成功，筛选出适宜不同海拔和季节的蔬菜品种及配套栽培措施。2017年，贵州建成行业微生物研究应用工程中心，标准化有机肥生产工场达69个，生产有机肥11.2万吨，2236名专业队员参与生产经营，收入1267万元，烟农销售秸秆收入2141万元，合作社实现利润493万元，大幅降低了化学肥料施用量，实现了百姓富与生态美的有机统一。

3.2 坚持市场导向，开拓销售渠道

积极拓展烟农多元增收产业的销售渠道，先找订单，再生产，种植有市场需求的产品，烟农种植的双孢菇、竹荪、有机蔬菜、特色粮食已初步形成品牌。通过探索初步形成了与龙头企业合作，农超对接、农校对接、农企对接，利用电商、卷烟营销平台等方式实行订单生产。与“老干妈”、神龙高科、茅贡米业等多家龙头企业实现了合作种植，仅与“老干妈”公司合作一项，遵义烟农增收194万元，户均增收2060元，合作社统一组织销售获得收入64万元，盈余分配35.6万元，户均分红378元。与国家级科研院所合作，筛选水稻、西瓜、蓝莓、稻田鸭等优良品种在烟农中试验推广，仅水稻一项，安徽皖南烟叶公司带动80户烟农种植4849亩，利润100万元，烟农户均增收6000元。“烟农优品”等微信公众号等陆续开展电商销售，针对附加值高、耐储存、易运输的农产品开展先行先试，打造自主品牌，致力于形成产供销一体化的现代农业产业化联合体。

3.3 创新经营方式，盘活资源条件

坚持政府主导、合作社主体、烟草指导服务的组织形式，积极探索资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，烟农以资产量化、土地、资金入股，合作社集中管理、统筹使用，烟农既可通过种植产品获得收益，也可通过提供服务获得报酬，还可通过入股获得分红，实现多渠道增收。

六盘水烟区通过“三变”改革，创新产业化扶贫机制，突出了减贫效益。抢抓贵州省内产业扶贫基金的政策机遇，探索“龙头企业+合作社+平台公司+烟农”的运作模式，因地制宜地实施“三变+金融扶持+PPP+精准扶贫”的烟草市场化扶贫之路。争取产业扶贫基金1亿多元，撬动各种社会资本投入，成功打造“三变+现代烟草绿色循环产业园”项目，项目建成后可年回收秸秆6.61万吨，回收农残膜2000吨，生产生物有机肥4.2万吨、生物质能颗粒3万吨、生产塑料颗粒1800吨、油菜籽1850吨、菜籽油585吨、油枯1200吨、食用菌棒633万个、食用菌7200吨。通过融入“三变”模式，将贫困农户全部纳入烟农合作社管理，优先吸纳进入合作社务工，增加贫困农户和烟农的务工渠道和收入来源，提供种植烤烟、种植食用菌、生物质能颗粒加工、有机肥加工、合作社务工、残膜回收等共14个环节就业机会，土地入股分红、销售原材料、参与生产经营、作物种植等30项增收渠道，实现精准扶贫、助农增收。

4 压力和挑战

4.1 扶贫效益进一步放缓

烟草行业在经历十余年的高速发展后，总体面临着来自经济下行、外部环境、满足需求、社会责任、产业升级等方面的挑战，随着近年来全国烟叶库存居高不下，烟叶计划总量持续调减，单纯依靠烟叶种植促进烟农增收的空间十分有限，支撑农民增收、脱贫攻坚的传统动力逐渐减弱。全国烟叶生产规模经过三年压库调控，已从5200万担压缩到了2016年的4300万担，2017年继续执行烟叶总量控制政策，预计收购3800万担，2018年烟叶收购计划将进一步减少到3500万担。烟农种烟成本上升较快。2014年种植烟叶每亩总成本比2010年增长68.96%，其中生产成本增长70.05%，土地成本增长58.09%，而同期烟叶收购价格增长率为55.23%。总量控制与烟农增收矛盾进一步凸显，烟农增收压力不断加大，促农增收长效机制有待健全，严重影响了烟叶稳定和行业发展。需加快转化发展方式，拓展烟农增收渠道，挖掘烟农增收潜力。

4.2 面临着来自市场的考验

烟叶生产主体是150万多户的烟农，烟农具有生产决策权，在比较效益低和可进行替代种植或就业转移的情况下，烟农具有退出的权利。经过几年严格的计划管理，收购总量大幅减少，而总量过剩、库存居高不下的形势依然严峻，调控难度和潜在风险都在不断增加，尤其是对区域之间的利益分配、生产布局的优化调整形成了一定的限制和约束。目前，土地及用工成本呈上升趋势，市场需求与生产实际出现脱节，蔬菜、水果、药材、旅游等其他产业冲击着烟叶的发展。如何保持烟农相对稳定的比较效益，特别是烟农增收中引入市场机制，建立烟农、烟草公司稳定和良性的产业联系，是行业供给侧结构性改革的一个重要内容[10]。

4.3 烟区企业的扶贫力度有限

直接面对绝对贫困的问题仍是扶贫工作重点。尽管烟草行业认真贯彻落实中央“工业反哺农业、城市支持农村”的战略方针，积极践行“国家利益至上、消费者利益至上”行业共同价值观和社会责任，有效发挥产业支农扶贫的带动优势，但受历史、自然和现实等多种因素的影响，以及市场、技术和管理经验的局限，烟草商业企业扶贫力度有限，在脱贫攻坚重任和发展多元产业中，烟草企业按照政府统筹、各计其功的原则，不可能“包打天下”。对民生基础设施投入有限，对低保户贫困户扶持力度有限，对技术培训扶持力度有限。

5 对策建议

5.1 把推进“三变”改革作为烟叶产业扶贫的历史机遇

产业扶贫的内涵是通过农业产业化的发展，结合开发式扶贫的政策，通过开发当地的内生性资源，培育农业建设产业化，实现农民自我发展和脱贫致富。

抓住增收问题就抓住了“三农”问题的核心。习近平总书记强调“农民的钱袋子鼓起来没有，是检验农村工作实效的一个重要尺度”。加快烟草产业转型升级与促进烟农增收致富，主业经营与多元增收，是相互促进、互为保障的辩证统一体。烟叶产业升级，必定以烟草品质产值提升、烟农增收为结果；烟农增收，队伍稳定，必然以烟草品质产值提升、产业升级为前提。应把烟农增收与否作为检验烟叶供给侧结构性改革成效的一把尺子，一量到底、常抓不懈。

抓好“三变”改革就抓住了农村改革的牛鼻子。推进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革是事关农村经济社会发展的一项综合性改革。有利于完善统分结合的双层经营体制，有利于更好推进农民增收脱贫，有利于推进农业供给侧结构性改革，有利于引领农村综合改革。应注重把探索“三变”改革与脱贫攻坚结合起来[11]，改变过去点对点的扶贫模式，因地制宜，因人因村施策，发挥烟农合作社的普惠效应，把贫困群众同烟草企业、合作社和家庭农场有机结合起来，开展6.42万户未脱贫烟农的精准扶贫，高质量打好烟叶产业扶贫硬仗。

5.2 把增强扶贫的内生动力作为可持续发展的保障

烟草行业可以借鉴“三变”改革经验，在政府主导下，从田间管理、科技投入、储运加工等多个环节持续发力，多渠道、多层次、全方位筹集发展资金，有效建立起与贫困村、贫困户的紧密联系，提升农户内生能力阻断返贫。

聚焦资源活化，打造烟农股东。土地是农村最重要的生产资源，要使土地蕴藏的经济潜能充分释放。通过采取包括合资、合营、入股（混合所有制）、承包、合作社或者公司+合作社+贫困农户等多种市场化运作的形式，以股权为纽带，建立多元化的资金投入体系，吸纳劳动力就业、收益分红等方式，吸引群众主动参与，带动烟农而不替代烟农、融入烟农而不挤出烟农。

聚焦产业优势，搭建发展平台。打开贫困户的思维局限。把分散的资源、资金、农民、土地通过烟农合作社聚集起来，在挖掘烟叶主业增收潜力的基础上，选准见效快、风险小、可持续的多元经营产业，发挥产业促农增收上的乘数效应。

聚焦资金整合，强化金融扶持。善用金融扶持政策，在计划资源、专业服务、烟用物资、扶持补贴等各项优惠政策上优先倾斜，发挥烟草扶贫资金的“四两拨千斤”的作用，有效撬动农户、村集体、经营主体和金融机构等社会资本入股，尤其是发挥政府平台公司投融资的牵引作用，拓宽烟农合作设建设途径，解决融资需求、转变融资模式、降低融资成本、服务产业发展。

5.3 强化与贫困户的利益联结和分配机制

产业发展最终要面向市场，现实中的贫困农户自身很难直接面对市场。烟草行业可以探索建立股权合作、资金整合、产业带动、经营主体培育、权益保障、风险防控等机制，完善统分结合的经营机制和普惠共享的利益联结分配机制，有效避免农户独户经营、自担风险，并提高烟农经营主体对烟草行业的粘合度。

让贫困户更多参与。充分调动烟农积极性，优先把贫困户纳入烟叶产业利益链条，引导贫困户通过种植烟叶、务工等多种方式增收致富，惠及更多贫困户。

让产权归属更明确。确保扶贫资产长期收益，收益量化到村到户，建立台账，从法律地位上保证扶贫资产不流失。

让分配方式更合理。通过明确收益对象，对每个项目的收益分配全部量化到村、到户，并采取公示、群众签字等方式，接受群众监督，做到公正公平合理。

让经营主体更主动。适度提高规模种植，为农民提供生活、科技方面的专业培训和指导，提升群众的内生能力，形成一批致富能手，从“输血”到“造血”。

让市场主体更活跃。根据发展阶段和发展特征来选择社会各个主体的参与，发挥市场这只“看不见的手”的力量，有效优化多元增收模式。

5.4 坚持围绕特色纵横延伸产业链

纵向延伸多元增收产业链，提升质量效益。以供给侧结构性改革推动扶贫创新发展，逐步建立烟叶生产与多元经营二元增收格局，推动形成“主业增收、辅业创收、扶贫助收”的烟农增收新局面。扶贫产业最后能不能符合市场需求，从产业选择之初就要以市场为导向，站在全国种植结构和大市场角度考虑，真正面向市场、研究市场、尊重市场，因地制宜、因人制宜、因时制宜，指导、引导烟农尽可能选好、选准具有区域化、特色化、个性化和有市场前景、收益预期的产业项目，生产出绿色安全的农产品，确保烟农收入持续稳定增长，用好人才帮扶政策，做好产业选择和规划。

横向延伸烟草智能物流链，实现产业融合。烟草企业拥有数量众多的卷烟零售客户，有基于互联网平台健全的覆盖城乡的物流体系。烟草企业可通过对农户电子商务知识的培训，结合各地农产品电商工程，引导一批“电商能人”，运用当前烟草发达的现代物流体系，为特色农业产品提供面向市场的窗口；通过网上营销等活动，促进经营主体“互联网+”的思维意识，提升线上线下经营能力。

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