网络社会背景下突发事件的新特点及应对策略

魏芙蓉 于新恒

摘要：党的十九大绘制了中国决胜全面建成小康社会和建设中国特色社会主义现代化强国的宏伟蓝图，实现这一美好蓝图的前提是要保证国家和社会长治久安，这就要求各级党委和政府必须善于预防、应对突发事件。进入网络社会后突发事件生成了许多新特点，例如，具有快速爆发性、源头多元性、网上网下连锁性及迅速蔓延性等新特点。各级党委和政府应对突发事件面临严峻的挑战，不少地方发生突发事件后靠政府一家单打独斗应付局面，政府仍在运用传统的模式应对突发事件，结果往往使政府威信严重受损，置自己于被动的地位。新形势下要整合社会各方面力量共同应对突发事件，建构应对突发事件防范平台，科学制定以预防为主的应对策略，打开应对突发事件和推进社会治理的新局面。

关键词：网络社会;突发事件;党委和政府

中图分类号：G206.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2018）06-0092-06

随着互联网的发展，人类社会进入了网络社会。在网络社会，互联网渗透到人类社会的各个方面，迅速改变人类的生产方式、生活方式、思维方式、管理方式。网络媒体异军突起，打破了传统媒体一统天下的局面，网络媒体及網上舆情正在成为舆论斗争的主战场、舆论传播的主渠道，意识形态较量的前沿阵地。在网络社会，突发事件比传统社会出现得更频繁并生成了许多新特点。各级党委和政府面临新的挑战，亟待完善应对网络社会突发事件的策略，提升对网络社会的治理能力。

一、网络社会背景下突发事件的新特点

所谓突发事件是指突然发生的、出乎人们意料的造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的事件。突发事件通常包括社会安全事件、涉外突发事件、自然灾害事件、事故灾难事件和公共卫生事件等。进入网络社会后，突发事件频发，处置难度加大。应对、化解突发事件是维护国家经济、社会安全，提供公共安全产品的重要内容。各级党委和政府是提供公共安全产品的主要承担者，应对突发事件是党政领导干部义不容辞的责任。企业和社会组织在应对突发事件中也要发挥重要作用。为此，必须认识和把握突发事件发生的特点，在网络社会突发事件的发生除具备传统社会的特点外又产生了一些新特点。

（一）突发事件的发生具有爆发性

网络社会突发事件往往是由网络舆情引爆的。随着网络社会的发展，网络舆论和网络舆情传播方式也在变化。在互联网发展的初期，互联网上的各种言论载体主要是通过引用、转载传统媒体的报道而进行传播。近些年来，网络舆论主要通过网络媒体与传统媒体的深入互动推动事件发展，互联网舆论往往发挥着重要作用，出现了网络舆论“倒灌”传统媒体的现象。微博舆论更成为引导公共舆论的新阵地。在传播过程中，常常容易出现“蝴蝶效应”“沉默的螺旋效应”现象和“群体极化效应”，可能产生潜在的破坏力。研究发现，互联网上存在着“二八定律”，即互联网上80%的声音来自200/0的网络活跃分子，他们凭借自己的优势在网络公共领域的讨论和传播中宣传自己的观点，抢夺舆论话语权，而其余80%网民的思想和声音往往被20%的“活跃分子”所牵引、压制或淹没。网络“活跃分子”的素质参差不齐、鱼龙混杂，别有用心的不法分子常常故意混淆视听。这就使广大网民对网络上流传的大量良莠不齐的信息难以判断真伪，微博、微信、论坛、博客、贴吧等众多媒介平台为网络谣言的传播提供了便利。互联网舆情一旦被错误的言论所左右，极易误导广大网民，一些识别能力不强的网民无意中就成为谣言的传播者，不利于党委和政府部门的施政。

（二）突发事件发生频繁且发酵快、消散快

科技是一柄双刃剑，网络技术也不例外。进入网络社会后，网络技术在突发事件的生成及恶化方面常常起着推波助澜的作用。

1.具有扩散性，蔓延得快。随着互联网的发展带来了信息大爆炸，信息传播快，蔓延快。网络突发事件一旦爆发，立即会产生扩散性，公众立刻会不约而同地从四面八方聚拢而来。这时，经过各种观点的碰撞后形成的舆论导向会迅速蔓延，如同一石激起千重浪，水波与浪花立刻扩散开来。这期间倘若非理性的观点在舆论中占据了主导地位，会使突发事件迅速恶化并不断发酵。近些年来频发的“邻避事件”，就是由于当地居民与项目企业、政府之间的理解和认识存在较大差异，加之传播有误，政府又处置不当，矛盾迅速激化而演变成突发事件，这是值得人们汲取教训的。

2.具有表面平复性，消散得快。随着互联网的普及和发展，网络突发事件产生了一种独有的特点，即高度的表面平复性。网络突发事件生成得快，消散得也很快。这主要是因为在网络社会人们的关注点太多了，可谓目不暇接，人们的关注热点在不断地变化。人们不关注并不等于问题就解决了，一旦遇到适宜条件还可能迅速引爆舆情。

（三）形成突发事件的因素具有多元性

在网络时代，形成突发事件的因素往往是多元的，有来自国内的，也有来自国际的。

1.从国内来看，形成突发事件的因素是多元的。当前，我国面临的安全环境是很复杂的，既有形成突发事件的传统因素，又有非传统因素，这些风险因素往往交织在一起。网络信息安全风险、生态环境安全风险、金融安全风险、科技安全风险、能源安全风险等等，处置不当，都极易演化为突发事件。

2.从国际来看，形成突发事件的因素也是多元的。突发事件的国际因素主要来自恐怖主义、单边主义、经济危机、网络犯罪、民族宗教矛盾、重大自然灾害、军事侵略、文化渗透、国家领土和边界争端，等等。随着经济全球化、信息网络化的不断发展，各国间的交流和往来不断加强。但是，近些年来反全球化的逆流回潮，恐怖主义有所抬头，这些都增加了突发事件的变数。以网络传播为例，域外敌对势力不断入侵我国的互联网。据有关资料统计，“我国共有1978台主机常年被10.5万个木马和僵尸网络所控制。其中，2013年最为严重，仅在8个月时间里，就有超过2万个网站遭到黑客攻击，800多万服务器受到境外的僵尸和木马程序的控制。”“2014年，有大约2.4亿的消费者成为网络犯罪的受害者，经济损失高达7000亿元人民币。”被侵害的网站和主机，涉及到政府、军队和企业等众多部门。我国还是新兴市场中遭受网络犯罪攻击最严重的国家。可见域外敌对势力十分猖獗地利用互联网破坏我国的安全与经济发展，各级党委、政府、企业必须提高警惕，提升反制敌对势力入侵的能力。

（四）突发事件具有相互关联的连锁性

网络时代的突发事件具有相互关联的连锁性。在网络时代，恐怖主义威胁、邻避效应、网络安全风险等日益凸显。这些风险往往相互转化，网上与网下互动。以地缘政治及冲突为例，我国陆上接壤的邻国有14个，与6国隔海相望，存在着许多潜在的安全风险。地缘政治的安全不仅会受到不可预测的当地政治气候的影响，还会遭受强国直接插手的影响。这些风险有时来自经济方面，有时来自政治方面，有时来自网络传播，还可能同时来自几个方面。

总之，网络时代的突发事件更具复杂性和不确定性，对党政领导干部应对突发事件的能力和水平提出了更高的要求。

二、在网络社会背景下党委和政府应对突发事件面临的挑战

人类社会进入网络时代后，网络空间蕴涵的政治、经济、社会、军事等战略价值越来越大。对各国经济的发展、国际经济竞争、经济全球化、世界经济格局调整都已产生了重大的影响。党的十八大以来，党中央一直十分重视发展互联网、治理互联网，我国网信事业取得了历史性成就。同时，随着网络技术的迅猛发展和网民的快速增加，我国突发事件也不断增加，各级党委和政府应对突发事件的能力和水平受到了严峻的挑战。

（一）网络社会冲破了党委和政府应对突发事件的传统模式

2006年彼得·德鲁克曾指出：“过去的四五十年中，经济是主导力量;而未来的二三十年中，社会问题会变成主导力量”。我国的发展现实证实了彼得·德鲁克的预言。中国自1978年开始改革开放，促进了经济腾飞。到2015年，人均GDP已接近8000美元，已经远远超过世界银行年人均4085美元的最新标准，进入中等偏上收入国家的行列。社会大众的自主意识进一步上升和凸显。社会主要矛盾由物质消费需求与物质供给不足之间的矛盾，“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这种矛盾在政治需求方面时常表现为社会公众强烈的参与需求与参与条件供给不足之间的矛盾。随着互联网和大数据技术的发展，为公众实现参与要求提供了技术、载体等硬件条件。网络社会“是由互联网联系起来的跨越国界的复杂系统。网络社会以‘互联、开放、移动、共享为特征，通过即时通信、Web2.0、在线交易、在线金融、移动服务等方式，实现资金、信息、观点、情感、知识、创意的迅速动员、流动、交换和聚集。”简而言之，“新技术通过手机智能化、数据处理系统的智能化，使互联网技术从生产工具演进为社会生活的基础性平台。”这是“互联网+”时代的本质特征，是时代对人及其文化的全面冲击。然而，一些地方党委、政府尚未做好思想准备，固守着传统社会的旧模式，把以往处理突发事件的模式搬到网络社会来，依然运用政府管理媒体的旧体制、旧观念应对新的突发事件，结果不灵验，因为网络技术改变了原有的传播结构和模式。无众传播的模式正大行其道，在无众传播下，微媒介打破了政府对于话语和信息的垄断权。这就倒逼政府要深化改革，转变网络治理、应对突发事件的思维理念，改变应对模式。总之，网络社会倒逼政府要改变社会管理和服务方式。

（二）网络社会挑战党委和政府应对突发事件的管理体系

长期以来，我国各级政府形成了以“一案三制”为主导内容的政府应对突发事件的应急管理体系。所谓“一案三制”，是指一个预案和三个“制”的建设。“一案”是指预案体系建设;“三制”是指体制建设、机制建设和法制建设。“一案三制”主要包含五方面內容：“一是以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的全国应急预案框架;二是从中央到地方的应急管理领导机构和应急管理办事机构;三是‘统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合属地管理为主的管理原则;四是预测预警机制、信息沟通披露机制、社会动员机制等一系列应急管理方法与措施;五是以《突发公共事件应对法》为核心、相关单项法律法规为配套的应急管理法律制度。”这一体系的建立，标志着我国应急管理走上了制度化和规范化的轨道，对于推进政府应对突发事件曾起到了一定的积极作用。然而，进入网络社会后，这种传统的政府应对突发事件的应急管理体系再也无法应对新时期的突发事件。

1.传统的应急管理体系重处置轻预防。从以上应急管理的五项核心内容不难看出，这一管理体系的核心功能是处置，而不是预防。网络时代突发事件恰恰要靠预防为主，尽量把问题消除在萌芽状态。

2.传统的应急管理体系重政府自身的管理能力，忽略了地方党委的作用。传统的应急管理体系把应对突发事件当成政府义不容辞的责任，这是对的。但是，不能仅限于此。2018年4月18日，由中共中央办公厅和国务院办公厅颁布的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》中提出“实行地方党政领导干部安全生产责任制，要坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”。这就明确提出了今后在应对突发事件等危机管理中，地方党政领导干部均负有同等责任。地方各级党政领导干部要努力促一方发展、保一方平安。

3.传统的应急管理体系难以实现跨部门协调配合。传统的应急管理体系不仅把应对突发事件当成政府独家的事情，而且政府应急信息不对称，跨部门协调十分困难。在风险防范中“部门墙”和“行业墙”现象较为严重，应对风险能力较弱。在突发事件处置中，以往牵头部门管理单灾种的体制难以应对事件的复合性。“只见树木不见森林”的应对突发事件的管理体系难以解决现实问题，必须在全面深化改革中建立一个协调全社会共同应对突发事件的新体制。

（三）网络社会挑战党委和政府应对突发事件的方式和方法

长期以来，不少地方政府缺乏应对突发事件的方式、方法，往往习惯于想当然地进行堵、封、瞒、蒙等方法处置突发事件，结果往往适得其反，贻误引导和处置的良机，导致“小事情”演化为“大事件”。以网络危机为例，“一次次网络舆论危机，实质是民意通道淤塞、政府应答机制缺失所致的瞬间决堤、垮坝效应。如果政府不能疏浚民意通道，理顺应答机制，一味只是封堵民意，只会使民怨的海平面越长越高。”因为这些做法不是想实事求是地解决问题，而是回避矛盾，逃避责任和义务，必然要激怒社会公众，同时，这些做法也给别有用心的人以可乘之机，最终使政府威信严重受损，置自己于被动的地位。在网络社会，政府要善于运用新的技术和方法应对突发事件。

三、网络社会背景下应对突发事件的策略选择

习近平总书记指出：“为了实现我们的目标，网上网下要形成同心圆。什么是同心圆？就是在党的领导下，动员全国各族人民，调动各方面的积极性，共同为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。”科学应对突发事件，保障社会长治久安就是实现这个“同心圆”的重要组成部分。其中关键的问题是党委和政府要选择好应对突发事件的策略。

（一）联合社会各方面力量共同应对突发事件

进入网络社会后，随着网络技术的迅猛发展和网民的快速增加，网络社会的治理参与主体除了政府以外，还有社会组织、网民及多种形式的自治组织，应对突发事件的力量正从政府“一家”向“多家”转变。政府要通过全面深化改革实现由政府为中心应对突发事件向联合社会各方力量转变。习近平总书记指出：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”这就为我们指明了创建应对突发事件管理体系的方向。

1.要落实统一领导的原则。各级党委要充分落实对本地区公共安全事业的政治领导职责。坚持公共安全事业的“党委领导、政府负责”。各级应急委员会应继续发挥全面领导本区域应急管理工作的作用。加强党委领导的关键是提升党政领导干部应对突发事件的能力。党政领导干部只有充分认识网络的深刻影响，把握网络的发展趋势，主动发布真实信息，才能不断提升党和政府的公信力，从而形成网络民间力量与政府力量的良性互动。

2.要充分发挥政府的主导整合能力。在应对突发事件的事前预警、事中处置、善后恢复、监督等每个环节都要努力发挥政府的主导作用。政府的主导作用不是主控，而是要求政府在应对突发事件的过程中，充分发挥自身的优势，协调、调动各方力量共同应对突发事件及参与网络治理。

3.要形成党委领导下的全社会共同应对突发事件的综合治理能力。所谓联合社会各方面力量共同应对突发事件，是指在法治和一定程度自治的相互融合、复杂开放的系统里，党委、政府、企业、公民及多种形式的自治组织，为保证社会长治久安，基于平等和自愿的价值理念，共同携手联合起来应对突发事件。在合作过程中可以通过对话、竞争、妥协、合作、集体行动等机制来共同解决问题或提供公共服务，即协同治理。这将从根本上改变原来主要靠政府跳独舞的被动局面，可充分激活社会组织的活力，提高综合应对、治理能力。

4.要积极推进国际网络安全合作。推进全球互联网治理体系变革是大势所趋。2015年12月16日，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式讲话中提出了推进全球互联网治理体系变革应该坚持的“四项原则”和“五点主张”。“四项原则”主要是“尊重网络主权;维护和平安全;促进开放合作;构建良好秩序。”“五点主张”主要是“加快全球网络基础设施建设，促进互联互通。打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴。推动网络经济创新发展，促进共同繁荣。保障网络安全，促进有序发展。构建互联网治理体系，促进公平正义。”这就为构建国际网络空间命运共同体，贡献了中国方案，确立了发展方向。我们要按照习近平总书记提出的全球互联网发展治理“四项原则”和“五点主张”，推进网络强国战略，构建网络空间人类命运共同体，保障国际网络安全合作，既要推动联合国框架内的网络治理，也要更好发挥各类非国家行为体的积极作用，并积极争取网络空间话语权。逐步实现国际社会相互間尊重网络主权，发扬伙伴精神，大家的事由大家商量着办，做到发展共同推进、安全共同维护、治理共同参与、成果共同分享。

（二）要强化应对突发事件的理念，转变思维方式

1.要进一步强化应对突发事件的理念。一是要树立大安全观理念。传统安全观主要包含政治、军事安全。非传统安全观以“人的安全为核心”。在我国总体国家安全观包括了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等。习近平总书记指出：“没有网络安全就没有国家安全，就没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障。”可见党政领导干部要把实现国家大安全和网络治理有机结合起来，要在实践中理顺各种安全之间的关系。二是要树立将政府常态职能和非常态职能有机结合，一起抓好的观念。正确处理这二者的关系，实际上就是正确处理安全与发展的关系。三是要树立从源头上控制并消除突发事件发生的理念。要认清突发事件发生的原因，追本溯源，力争将危机消除在萌芽中。

2.要不断提升应对突发事件的逻辑思维能力。在网络时代，“一切皆可量化，数据自己发声，总体高于样本，庞杂优于精确，相关重于因果，协作胜于竞争，共享创造价值。”互联网和大数据技术正深刻地改变人们的思维方式及思想观念，倒逼党政领导干部必须尽快提升应对突发事件的逻辑思维能力，转变传统的思维模式。一是要改变依靠“控制”应对突发事件的思维模式。以往农业社会的统治型政府和工业社会的管理型政府都是控制型政府，都是依靠控制应对突发事件。现在必须彻底转变这种思维模式，从控制导向转变为引导，积极协调社会各治理主体之间的关系，及时给予制度供给，使各治理主体形成一个有机的系统化主体。尤其要重视网络舆论背后的隐情，消除公众对社会现状的不满情绪。二是要从“被动回应”转向“前瞻性预测”。在社会低度复杂性与低度不确定性的工业时代，地方党委和政府在应对突发事件等社会问题时一般都采用被动回应的方式。当今的网络社会，社会因素高度复杂，事物的发展达到高度不确定性，地方党委和政府再靠被动回应的方式解决社会问题就不灵了，倒逼地方党委和政府要由“被动回应”转向“前瞻性预测”。要强化底线思维，凡事从坏处做准备，努力争取最好的结果，牢牢掌握主动权，善于下“先手棋”。切实做到居安思危，防患于未然。

（三）建构应对突发事件防范平台，提升数据分析研判能力

1.建构应对突发事件防范平台。习近平总书记在2018年4月21日的全国网络安全和信息化工作会议上提出要“自主创新推进网络强国建设”。建构应对突发事件的防范平台是建设网络强国的一个重要组成部分。我国应加大在网络安全方面的资金投入，举国家之力并借助各种社会资源的支持，打造一个运行高效、漏洞较少、可抗击各类攻击的安全网络环境。

2.运用大数据技术，提升风险分析研判能力。大数据作为一种巨量的数据集，能够从其中挖掘出各种有价值的信息，是具有特殊价值的信息资源。在网络社会要应对突发事件，必须运用大数据技术全天候全方位感知网络安全态势，科学研判网络安全风险，搞好网络突发事件的预警，及时清除网络安全隐患。

（四）要从以应急管理为主转向以预防为主

在网络社会要有效应对突发事件，必须把关口前移，从以应急管理为主转向以预防突发事件萌发为主，也就是要从危机管理转向以危机治理为主。“危机管理”和“危机治理”虽然只差一字，但内涵却大不相同。前者的目标是等突发事件出现后，尽量把它由大化小，工作重点在“处置上”;后者的目标是“治未病”，工作重点在“预防”上。在网络社会，我们只有把应对突发事件的工作重心放在风险治理上，即以预防为主，防患于未然，才能把大量可能发生的突发事件消除在萌芽状态，也才能从根本上防治突发事件。当前要注重抓好以下几方面的工作：第一，要注重把握突发事件发生的原因与潜在风险危害。第二，重视媒体的态度，引导媒体站在公正、中立的立场上参与对突发事件的报道。第三，地方党委和政府要正确对待参与应对突发事件的各方，包括公众、媒体、非政府组织，要充分重视不同主体对风险治理的作用。第四，建立健全突发事件预警、回应机制。突发事件预警、回应机制，结构框架可划分为突发事件预警信息、突发事件预控处理和回应两大子系统。一是要完善突发事件预警信息系统。要持续不断地了解与突发事件相关的微观动向，察觉环境的各种变化，收集可能引发突发事件的外部和内部信息，对信息进行分类整理和分析。二是要完善突发事件预控处理和回应系统。根据预警信息系统的判断结果，提供可供参考的突发事件预防和处置方案。第五，要将政务舆情回应效果纳入政府官员绩效考核体系，把握奖惩力度，提振舆情回应的主动性和积极性。

（五）健全完善网络公共空间的法律、法规制度，提升法治保障能力

习近平总书记指出党政机关和领导干部“要推动依法管网、依法办网、依法上网，确保互联网在法治轨道上健康运行。”当前依法应对网络时代的突发事件，必须抓好以下关键点。

1.完善网络公共空间法律、法规和制度。要以制定《突发事件应对法》为重点完善和修改其它相关法律法规，构建新的应急管理法规体系。

2.创新法律规制手段。一是整合制度要素，建立健全应对突发事件的制度集成。在转型时期，为避免制度要素不匹配、新旧制度打架等现象，要遵循网络规律，制定相应的法律规范，以管用和可行为标准，理顺各项法律、法规和制度间的关系，编织严密的规制体系。二是网络规制建设要与时俱进，及时回应现实需求。要充分发挥政府监管部门的作用，及时出台前瞻性和激励性措施，调动网络参与者的积极性，要及时发现网络发展中潜在的问题，把问题消除在萌芽状态。

3.把网络空间法治、规约落到實处。要整合法律规制体系。要把网络空间各主体统一起来，促进主体间的协同合作。要在政府主导下，在法律、法规和制度的约束下，实现监管部门、行业、企业和公众之间相互分工和合作，协同治理，把各自的责任落到实处。

责任编辑 莫仲宁