我国农村宅基地置换过程中存在的关键问题及对策建议

于钟涵

摘 要 本文旨在深入探讨农村宅基地置换环节中的关键节点与难点，并对现存问题提出合理的对策建议，对更有效的置换方式的提出具有重要意义。

关键词 农村 宅基地 置换 问题

一、引言

农村宅基地置换是在符合土地利用总体规划的前提下，解决区域发展中建设用地指标约束，提高农村宅基地利用效率，实现农民宅基地与城镇用地的置换，是集体建设用地流转的一种形式。

二、农村宅基地置换现状与评价

（一）天津“宅基地换房”模式

天津“宅基地换房”模式是在国家现行法律框架内，坚持承包责任制不变及耕地数量不减，以比例换置住宅，将农民迁入小城镇，原宅基地统一组织整理复垦。该模式实现了土地和资金的两大平衡，也促使农村人口向城镇集中。

（二）重庆“地票”模式

重庆市“地票”交易模式是将闲置的宅基地整理、复垦为耕地，新增的建设用地指标首先满足农村建设用地的需求，然后将多余指标在土地交易所公开交易用来增加城镇建设用地，达到合理配置城乡建设用地的目的。然而，这种模式存在由城乡土地在使用用途上边际收益的差别引起的城乡之间的土地用途收益差距日益拉大以及城乡收入将越来越不平衡的问题。

（三）城中村和园中村改造模式

城中村是城市经济快速增长和用地规模不断扩张的产物，改造后实现农民搬迁安置，并配建公租房，集体用地集中安排。通过宅基地整理腾退出来的土地将与城市功能规划衔接，与周边高端产业功能区配套，发展新兴、高端产业。

园中村是随着大量工业、科技园区集中化发展而形成的，是各类园区用地内包含的大量自然村落，改造除安置用地外，腾退出来的土地在留足集体用地的基础上转为建设用地。

（四）空心村整理与迁村并点模式

空心村整理模式是在原村内进行改造，将整理节约出的建设用地中的一部分留作农村集体建设用地，一部分复垦为耕地，增加城镇建设用地指标。由于宅基地粗放利用在各地普遍存在，因此该模式的适用性较强，整理效果较为显著。

迁村并点模式是将原址不适宜建设的村庄、布局分散且规模较小的村庄进行整体搬迁，将几个自然村庄合并成新的行政村，实现居民点集中安置，并对原来的居民点进行复垦。而该模式存在的主要问题是农民缺乏迁移动力以及产生大量剩余劳动力。

三、农村宅基地置换存在的关键问题

（一）有关法律制度不完善

我国法律规定宅基地所有权和使用权相分离，导致农民实际上并未获得集体土地所有权，在维权中会出现“搭便车”现象，陷入集体维权困境。宅基地流转受限及有偿退出制度缺失，导致农民被迫接受了不公平的补偿，农民的宅基地用益物权得不到充分体现，其房屋财产价值也无法得到有效衡量。

（二）政府行为偏离目标与市场需求

政府目标偏离的原因很大程度上是分税制改革后，地方政府财政收入大幅减少，需要依靠土地出让收益来弥补不足，使得土地出让金成为其重要的收入来源。因而政府就会尽可能多地获得建设用地，通过出让土地获取高额土地出让金，行为偏离市场需求。

（三）存在土地权属问题

在宅基地置换中，部分村庄的农民已转为城镇居民，一些集体经济组织或村委会就不复存在，对于节约的建设用地进行复垦后新增的耕地，转为城镇居民的农民有无权利继续享有这部分土地的收益，在实践中已出现争议。甚至连进城农民承包地的归属问题在实践中的处理也不一致。土地权属问题若不进行改革，必将影响政策的有效推进。

（四）未充分尊重农民意愿和保障其长远利益

在我国农村宅基地置换中，政府为农民提供社会保障的前提条件是农民放弃自己在承包地上的权益。这种做法实际上是政府和农民间实施的一种交易行为，不符合社会保障的性质。社会保障是政府应当赋予每个公民的权利和义务，不应当附加任何条件。

四、对策建议

（一）国家层面

第一，法律层面。一是明确农地发展权制度，确立其在我国农地权利体系中的重要地位，明确各项权能。规定农地发展权的归属主体，为农民参与分配农地发展权收益提供法律保障。二是国家法律法规要赋予农民充分的宅基地用益物权和部分处分权，在政策上制定一套有充分法律依据的置换方法。

第二，政府層面。一是完善对地方政府的政绩考核制度，弱化对地方政府政绩考核中“经济发展速度”指标的评价作用，使地方政府在宅基地置换中切实以维护农民权益为出发点。二是各级地方政府代表国家在各辖区内对农地发展权总量进行再次分配。三是各级地方政府综合考虑本地区经济发展及环境与资源状况，依据土地规划利用类型，完善土地权属问题。四是在政府与农民中间建立可操作性的协商机制，解决农民参与宅基地置换收益的分享问题。

（二）社会层面

第一，正确运用社会舆论力量及社会监督机制，在重新调整和分配土地权属的过程中坚持分配过程透明。

第二，促进社会大众参与，构建完善的社会大众参与制度，保证土地整理与村庄整治满足农民的利益和要求。

第三，充分发挥社会企业及其他组织的经济作用，充分发挥市场的作用。市场价格是置换补偿的最佳参考标准，减轻政府的行政强制命令，规范宅基地流转市场。

第四，探索建立宅基地市场化运作的新制度。

（三）个人层面

第一，农民主动建立以农民自身为主体，以维护农民权益为目标的社团组织，负责引导农民参与到置换工作的各个环节中去，保证有效地参与及真实的利益诉求。

第二，农民要增强自己在宅基地置换过程中的各种意识，提高知识文化水平，增强接受新事物的能力，更新价值观念和思维方式，积极参与置换事业。

（作者单位为北京林业大学经济管理学院）

参考文献

[1] 吴远来，梅雨.宅基地置换实践中政府行为偏差分析[J].农业经济问题，2014，35（11）：104-108+112.

[2] 冯双生，张桂文.宅基地置换中农民权益受损问题及对策研究[J].农业经济问题，2013，34（12）：31-39+110-111.