公共服务核心能力识别及其发展方式探析——基于主体认知的调查

王佃利，毛启元

（山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

公共服务的有效提供需要一支具有较高水平公共服务能力的公务员队伍[1]。因此公共部门人力资本的开发应该高度重视公务员服务能力的提升[2]，能力的提升涉及到良好的服务动机和有效的工作技能。王浦劬、邱茜等学者的研究证明了我国党政干部在整体上具有较高水平的公共服务动机，[3][4]因此提升和完善公务员的工作技能就成为公共服务供给中的关键。我国对公务员能力发展主要是通过工作后的培训来实现。但是就工作的具体实施过程来看，无论是单位还是公务员个体，普遍感到培训与需求还不够匹配，存在“训用分离”的情况[5]，其问题的实质在于需要识别与公共服务能力有关的核心能力构成，进而发展出其有效的培训方式。而对于公共服务的供给中，哪些是公务员所必备的核心能力，如何定义其范畴的研究较为缺乏。这需要根据公共服务的目标来确定，更需要关注公务员自身的认知。本文通过实证研究，以公务员自身的视角识别出我国国家公务员公共服务能力在不同维度上的核心能力范畴以及行之有效的能力发展方式。

一、问题提出与研究设计

（一）研究视角

现有对公务员公共服务能力范畴的研究多注重于必要性或宏观路径方面，偏向实证的研究则借鉴了企业管理中的整体“胜任力”模型，即构建国家公务员的整体胜任力[6][7]。方法上则一般是通过行为事件访谈法（BehavioralEventInterview）构建模型，对相关数据进行“降维”后获得关键能力，如李明斐[8]提出关键能力包括的政治思想品德、解决问题能力、领导能力、沟通与建立关系能力、法治观念和执法能力和公共服务意识和能力；胡月星[9]提出的解决实际问题的能力、政策贯彻能力、政治鉴别能力、合作共事能力、综合分析能力、协调能力和决策能力以及在此基础上梅继霞提出的“品德胜任力”[10]等。这些研究对公务员能力范畴模型的构建和完善作出了贡献，但也呈现出以下方面的局限：

首先，基于行为事件访谈法的“胜任力”研究虽然可以通过访谈并进行深度追问，通过对受访者具体行为和心理活动的观察获得大量展现能力的各种工作情景的数据，发现隐藏的素质与能力，但它更追求构建整体的“胜任力”，强调结构，无法具体描述和获取公共部门要求的某一个方面的专门能力（如本文研究的公共服务能力）；

其次，在方法上，最终“降维”的结果的呈现来源于研究者的经验解读而并非受访对象，虽然数据源于研究对象，但结果仍然是研究者“归纳”得出，具有一种明显的研究者主导和认定的倾向，研究结果要依赖于研究者自身的经验和认知。在实践中，由于公共部门的工作人员分布于各个行业、各个领域和各个层次，他们有公共部门实践经验，更熟悉我国公共组织的现实运作和本工作领域内的基本情况，拥有来自不同方向的社会资源，而这些经验、技能、知识和资源往往是培训人员所不具有的[11]。因此这会导致单纯的从研究者自身进行“推”的需求分析可能不那么准确，并且排除了公共部门工作人员本身的意愿，也难以获得公务员本身的认可。这会导致参加培训的公共部门工作人员的消极认知。有证据表明这种消极认知会对其内部参与培训动机水平之一的“认知兴趣”水平产生消极影响。[12]而培训效果的一个重要决定因素就是培训者的培训动机水平，在这种情况下，即使公务员具有理解学习相关课程内容的能力，也会因为较低的动机而致使不能从培训中获得收益，从而使得实际的效果大打折扣。

基于上述存在的局限性，我们认为尊重公务员的意愿，以公务员为主体，从其主体视角出发来识别公共服务能力的能力范畴以及行之有效的能力发展方式，是一种更为明智且有效的方式。从公务员自身特质角度看，这样做也许比“提炼”得出的能力发展方式在实践上更为有效；而从培训参与动机的角度看，这样做可以显著地提升公务员的“认知兴趣”水平，提升公务员的培训参与动机，从而最终获得更好的结果。

本项研究从公共部门工作人员的视角出发，通过问卷的形式，识别以下两个问题：哪些能力范畴被认为在公共服务能力中是关键的？在培训中被普遍使用的能力发展方式的有效性如何？

（二）研究对象与问卷结构

本研究采用问卷调查和访谈相结合的研究方法。通过问卷的编制识别出上述关键问题，再通过访谈的方式获得“为什么是这个而不是别的”的解释。本次研究的参试是来自山东大学2016级的MPA研究生和2017级MPA研究生。选择他们为参试出于以下考虑：

首先，根据山东大学MPA教育中心的入学信息显示，参试涵盖了省、市、县各级政府及其职能部门，也包括了少部分事业单位和提供公共服务部门的企业，在样本上比较具有覆盖性；其次，MPA报考对象需为大学本科毕业后有3年或3年以上工作经验的人员，这意味着在获得了稳定的公职后选择继续深造的MPA研究生既具有一定的实践经验且相较其余国家公务员更具有提升自我的向上动机，是国家公务员队伍中的有生力量；最后当然有研究的便利性和可操作性的考虑，作为高等院校，在无特殊研究背景下这也许是兼顾时间跨度和样本数量的最佳途径。

两组参试的间隔在两周之内，其中，2016级的研究生的参试时间是课程结束之后，2017级的研究生的参试时间则是研究生入学复试时，得益于此，本项研究获得了较高的问卷回收率和较高质量的访谈。

本次研究的问卷分为三个部分：第一部分是个人信息部分，第二部分是公共服务能力的能力范畴选项，参试被要求对我们所提出的能力范畴打分，其中1分是“一点也不重要”，5分是“非常重要”；第三部分要求参试对我们提出的培训方式的有效性打分，其中1分是“一点也没有效果”，5分是“非常有效”。另外，为了使参试对于“有效性”有一个较为明确的定义，我们在第三部分的前置部分加了一个简单的对公共服务有效性的说明性引导式问卷以便让参试明确，借鉴了Rodríguez在公共服务有效性的研究结论中与公务员个体相关的部分[13]，包括回应性、易得性、职业化和可靠性四个方面。本次研究共发放问卷300份，共得到了298名公务员的回应，其人口统计变量如表1所示。第二部分与第三部分分别获得了281、270份有效问卷①，对每一部分均使用IBMSPSS22进行克隆巴赫（Cronbach'salpha）信度检验，显示第二部分信度系数为0.881，第三部分为0.844，均具有较好的信度。

表1 参试人口统计变量分布表②

（三）问卷分析维度

1．公共服务能力及其范畴

在学界关于公共服务能力的经典研究中，有些研究者如JamesS.Bowman等[14]关注能力与人格、行为等社会属性的联系，有些研究者则注重个人技术的熟练程度，如邱霈恩等。[15]此外，Nygaard、Elena[16]等学者又强调了情景能力（Con⁃textualcompetence-in-practice）的重要性，其中Nygaard特别指出并强调了在特定情境下方法实践能力（Methodologicalcompetence-in-practice）、理论实践能力（Theoreticalcompetence-in-prac⁃tice）和元实践能力（Meta-theoreticalcompetencein-practice对于公共管理人员的重要意义[17]。在此基础上，WilberforceTuryasingura[18]将公共服务的能力归纳为社会心理能力（Psycho-social），技术能力（Functional-Technical）和理论情景（Theoreti⁃calContextual）的能力。

我们借鉴了WilberforceTuryasingura的研究框架的同时也关注了实践中要求，如自十六大至近年的十八届五中、六中全会中对公务员的创新、协调、依法行政、创新、治理等不同方面的强调[19]。综合各学者的研究后，将公共服务供给能力分为三类，就具体范畴来说：

表2 公共服务能力范畴说明

社会能力包括情商（管理自我，识别他人情绪，沟通和处理人际关系）、伦理（将职业道德付诸于实践）、申请人关怀（关注申请人包括心理需求在内的各种需求）、谈判能力；

情景能力包括研究方法（对相关问题进行研究，如数据的收集和分析）、计划能力和创新能力；

技术能力包括金融（运用各种金融工具调节资金盈余）、采购、公共政策（用政策框架制定出相关政策和制度）、人力资源、监控、合法行政、项目管理（使项目能够在有限的资源条件下实现设定的期望）、城市经营（使城市能有序运行相关的能力）等方面的能力。

我们将公共服务能力及其能力范畴作出如表2所示的划分，并对其中有可能产生歧义的项目在问卷中做了相关的解释说明。

2．公共服务能力发展（培训）方式

在我国，公务员能力发展工作主要由公务员所在单位、各级党校及行政学院、各具有MPA学位点的高校等机构承办，通过在职培训学习实现。我们收集了包括山东大学在内的驻济高校的MPA中心、省、市两级行政学院和党校的针对公务员的主要使用的能力发展方式以及通过访谈的形式获得了政府机构内部针对公务员的内部培训方式。这些方式具体如表3所示：

表3 不同培训方式

二、问卷分析

（一）公务员公共服务的核心能力识别

我们使用SPSS22中kendall协和系数中的平均秩次的结果来对问卷的结果进行排序，结果如表4显示。“社会能力”范畴总体占有比较高的比重，它包括的各项能力均呈现较高的排名，这说明与其他能力相比，处于“社会”环境中的公务员对相关能力的重视程度。

在“社会能力”范畴中，“情商”选项显示出带有统治力的关键性的平均秩水平，这并不意外，并与众多研究相符，领导管理的有效性与情商的关系［20］、创造力与情商的关系［21］早已被诸多学者所证实，十六届三中、五中全会，十七届三中全会和十八大中多次强调的协调能力［22］也是情商的体现。我们对参试的访谈中，也获得了在工作的过程中，与自己同事，或与服务对象打交道的时候，用何种语言、动作、表现出何种情绪的重要意义。如一位参试在接受访谈时所言：

“我在区政务中心工作，每天要接待很多申请人，虽然我们有标准化的业务流程，但如何给申请人把事情讲明白，或者怎么表达来拒绝申请人的申请，这都是有讲究的”。

这毫无疑问是公务员公共服务能力中最关键最重要的能力。与此相关的“伦理”和“申请人关怀”也相应的排在了总序列的前列，在说明了这些能力范畴其对于公共服务能力的重要性之余，也反映了我国政府一直以来“为人民服务”的宗旨所产生的政治约束以及十八大以来我国出台的一系列制度约束的作用。与此类似的还有在“全面依法治国”背景下的“合法行政”能力也排在了较为靠前的位置。

在“情景能力”范畴中，三项能力的重要性排序依次是“研究方法”、“计划能力”和“创新能力”。值得注意的是，在十六大，十七届三中全会，十八大中被强调的“创新能力”的排名在本组最后，且总排名并不靠前，这说明“创新能力”被公务员认为不是那么关键和重要。通过对参试的访谈，发现公务员中对于创新性的缺乏是源于这样一种观念：将不能完成的工作和不能提供的公共服务，主要归咎于资源的缺乏或受制于相关规定和政策。

表4 公务员公共服务核心能力范畴

“计划能力”显示出了较高的排名。但值得指出的是，在与参试的访谈中，较多的参试认为计划能力之所以重要在于“写计划”的能力，而实践中“执行计划”的重要性则没有那么大，因为实际上的计划执行时并不是总是按照计划进行。工作中的重点往往是写计划和写总结，而非是关注计划实现程度，而且如果报告写得好，就会被认为工作效率高，因此“计划”能力比较重要。这实际上在侧面印证了政策执行研究中所存在的“政策空传”［23］“以会议贯彻会议，以文件落实文件［24］”等问题。

对于“研究方法”这一能力排名偏低。我们通过对参试的访谈，给出的试探性解释是与参试主要由乡科级领导级别以下的初级公务员有关，因为初级公务员的决策权较小，有时并不能做太多的裁量工作，另外一种试探性解释则是这类的工作有时会有专门的部门去做，大多数的公务员并不需要这类的技能，就如同排名更低的在专业能力方面的“金融”和“采购”能力那样。

在“专业技术能力”范畴中，“合法行政能力”占据了较高的关键性排名，这与十八届四中全会中我国作出的全面推进依法治国的决议有关，依法治国的核心和关键是依法行政。依法行政从逻辑上可以被理解为一种使行政活动得到“合法化”的策略和技术［25］。这意味着公务员应当具备较高的学法能力、对法的理解与解释能力、依法解决涉法性问题的实践性能力（包括依法决策能力、依法说理性能力、依法化解社会纷争能力、依法处理突发事件的能力、衡平性能力等）［26］。这些能力要素被认为在公共服务供给过程中十分重要。

值得一提的是“人力资源能力”的较高排名。这项能力要求有充分的人事权，本应是中高级公务员所重点关注的，但在在这项由初级公务员作为主要参试的问卷里排名较高，即初级公务员高度承认这项能力的重要性。这与同样应该是中高级公务员在更高层次上的公共服务供给所应具备的“城市管理”以及“公共政策”不同——这些能力在我们的参试的认知中排名比较低。通过访谈给出试探性解释，这项较高的排名并不意味着公共服务过程中类似于把“合适的人安排在合适的位置上”这样的能力在现实中是重要的，而是源于这些通过报考MPA院校来提升学历的较为年轻的初级公务员，对晋升持乐观态度，他们倾向于认为自己应当提前具备这项中高级公务员所属的能力以适应未来的晋升；而另外的一种替代性解释则是希望具备这项能力后，能够明白上级的用人和工作思路以适应工作环境。

此外诸如“监控和评估外部事务的能力”“项目管理”这类的与新公共管理（NewPublicMan⁃agement）相关的管理技能被排在了较为靠后的位置。我们认为这与我国新公共管理的实践的程度有关，随着相关实践程度的深入，越来越多的公务员不再直接提供公共服务，监督和评价“外包”的服务项目则变成更多公务员的主要任务，这需要时间的积累，至少在现阶段的行政体制下，这些能力尚不是公共服务能力的关键能力范畴。

总之，参试认为“情商”“伦理”“申请人关怀”“合法行政”等方面能力作为毋庸置疑的较为关键的能力，这些能力构成了公务员公共服务能力的关键能力范畴。

（二）公共服务能力提升方式的有效性识别

人力资源理论一般认为，个体能力与工作绩效相关，可以被具体的评价和测量，并可以通过培训使培训对象的能力得到提升，根据KSAs理论，这主要包括知识（Knowledge），技能（Skill），和才干（Ability）的提升。陈国权等学者从“能力获取”的角度出发，个体能力的发展途径被划分为体验（Experiencing）、交流（Communicating）、解读（Read⁃ing）、反思（Reflecting）四种途径。［27］我们根据其观点将不同培训方式所重点强调的发展途径列至表5用以分析。

表5 不同培训方式所重点强调的发展途径③

对于问卷结果的展示，采用的形式仍然采用kendall协和系数中的平均秩次排名，问卷相关结果如表6所示。

结果显示，提升公共部门公共服务能力被认为最有效的方法是“实地考察”，这并不意外，因为某些隐性知识只能通过任务参与中的观察，以个人体验的方式才能够进行熟悉。“实地考察”暗含的实事求是精神是我国公务员基本的价值追求，可见在十一届三中全会被重新确立的“实事求是”的思想路线早已深入党和政府的精神之中，毕竟“只有实事求是才能完成确定的任务”。在提到能力提升相关的方面时，这种方法也被赋予极大期待，在访谈中印证了这个观点，多数受访者均认为如果真的要提高公共服务供给的有效水平，“出去多看看”比任何方法都有效果。

表6 公共服务能力提升培训方法有效性

“案例研究”展现出了较高的有效性排名，这是国外较多的MPA包括MBA项目使用较多的培训方法。认知学习理论为教学和培训中的使用这种培训方法的合理性和有效性提供了较为充分的解释框架。该理论认为我们在学习过程中，知识不是被动地接受传递和灌输所形成的，是通过“建构”所形成的。［28］案例研究通过运用典型性、普遍性和争议性的案例，引导培训对象从多个角度进行分析，强调培训对象独立思考，运用所学理论知识分析问题，作出决策以解决实际问题。近年来国内众多单位开展的公共管理案例研究赛事如火如荼的进行，表现出在全国公共管理教学实践中对案例教学模式得到普遍运用和积极认同的同时，也折射出我国现有的质量较好可供教学的案例数量仍旧远远不够仍需进一步加强的现状。

此外“挂职与借调”“专家指导与演示”“实习”这些注重强化技能而不是注重知识的，更注重“体验”的“行为类”的提升方式也被当成较为有效的培训方法并超过了“讲座”“小组讨论”“角色扮演”这类在传统课堂上运用的较为广泛更加关注通过“解读”等非情景式的培训方式，这是由于某些隐性知识只能通过任务参与中的观察和实践习得。但是，这些被认为有效的方法有时超出了大多数培训机构的能力范围，这些培训方式大多能且仅能产生于政府内部，这让人不得不怀疑大多数的培训机构在公务员公共服务能力提升的过程中只能扮演着次要的角色——然而它们存在的使命则是应该扮演主要角色，这是目前应该值得注意的事情。

“笔试考试”被认为是有效性较低的培训方式，这与较多的相关研究结果相似，如蔡延东［29］通过实证研究证明政府部门在选拔人才的时候，无论是公众和竞聘者，还是组织部门的干部，都一致地把“高分低能”现象认定为主要问题。对于“笔试”能否测试出潜在能力问题，各方均给予了有保留的谨慎评价。事实上，考前应试复习无疑是影响这一培训方式对于公共服务能力提升的效度的一个重要因素。一位参试在接受访谈时认为:

“为了获取考试分数，自然会努力在试卷上做标准回答，工作时则是另外一回事，这或许在选领导的时候提供了一个依据，但对公共服务供给来讲，或许有用的也就是记住的那些条条框框，但这些东西有时候怎么用还是想不起来，而这些东西只要在工作时用一次就什么都明白了。”

这无疑又进一步的肯定了“实地考察”“挂职与借调”“实习”等行为类培训方式的有效性和诸如“讲座”等认知类学习方式在公务员公共服务能力提升方面的作用有限。此外，“笔试考试”的排名较低的另一种替代性解释则是即使是“通过性”而不是“选拔性”的考试，培训对象仍旧要花费较多的业余时间来准备，与之相伴随的产生的还有应试压力等因素。最后，我国采用的“ab角”工作制度由于更多的是面向领导职务的中高级公务员，而且这种方法更多的是以提升工作效率为主，而相互提升工作能力的目的为次要目的，故排名也比较靠后。

三、进一步探索

本研究又利用第一部分问卷所提供的人口相关指标对数据进行了进一步的分析，部分呈现显著性差异的相关分析结果在此一并给出，主要集中在性别之间与领导与非领导职位之间。

性别差异方面，在“伦理”“申请人关怀”两项能力指标当中，男性与女性认为的重要性程度呈显著差异（两组数据被检验具有方差齐性，其中“伦理指标”t（279）=-2.927，P=0.004；“申请人关怀”指标t（279）=-2.676，P=0.008），其中均为女性所认知的关键性均值（4.54，4.41）高于男性（4.28，4.16）。在问卷第三部分前置问题中，“回应性”和“易得性”两项仍旧偏向职业道德和申请人关怀的公共服务有效性的维度上，同样出现了女性参试的重要性打分（4.71，4.52）高于男性参试（4.53，4.18）的情况（“回应性”指标被检验不具有方差齐性，使用SPSS22自带算法修正后t（232.955）=-2.578，P=0.011，“易得性”指标被检验具有方差齐性，t（280）=-4.187，P＜0.001）。

与性别有关的还有对于“创新”方面的认知重要性，女性（3.93）显著大于男性（3.71），（被检验具有方差齐性，t（279）=-1.993，P=0.047）

领导与非领导之间的差异方面，数据分析认为处于领导职务对于“创新”的重要性认知（3.27）的参试则显著低于处于非领导参试（3.81），（被检验具有方差齐性，t（206）=-2.110，P=0.036）。

但由于这些差异的获得仅仅是基于数据本身，其结果是否客观真实则有待通过进一步的研究来验证。

四、总结与思考

本研究的出发点是从公务员自身的视角来探讨公务员公共服务供给能力的关键能力范畴以及通过什么样的培训来提升其公共服务能力。

在关键能力范畴方面，本研究指出：情商、伦理能力、申请人关怀、合法行政能力构成了公务员公共服务能力的关键能力范畴，其中“情商”尤为关键，任何关于公共服务能力提升的培训项目都应该努力使培训对象增强这些能力水平，打造提升这些关键能力水平的课程内容是相关单位努力的方向。“创新性”不被认为是关键的能力，这意味着如果不转变观念，认识到“穷则思变”的意义，再多有针对性的针对创新能力的相关培训也较难达到既定的培训目标。

在培训方式方面，本研究指出：除“案例研究”外，实地考察、专家指导与演示、挂职或借调、实习这些偏向技能的，重点关注“体验”途径的培训方式被多数公务员认为是较为有效的提升其公共服务能力的培训方式，但比较矛盾的地方在于被认为是有效的培训方式超出了培养单位的授权和能力边界，这需要培训单位与政府部门加强进一步的合作才可以改善。

对于公务员在提升公共服务能力方面的培训工作，根据本文所识别出的核心能力范畴及发展方式，我们认为应该注重以下三个方面：

在培训目标方面，除了排序靠前的几种能力之外，对于创新能力的培养目标也应该加入到培训目标中——虽然这项能力被认为不那么重要。但是，毕竟公共资源终究是有限的，如果资源无限，在公共服务方面也就不存在“问题”。用稀缺的资源最大化的解决公共服务过程中的问题，靠的就是“变”的能力。

在培训方式方面，无论是什么样的培训机构，培训的方式应由重知识的培训方式转变到强化技能的培训方式。这样做的应然性既反映在公务员本身对行为类培训方式的偏好，也建立在这样一个经验结论上：知道“是什么”固然重要，但实际并不一定能“做得好”。在这一点上，获得了较高重要性排名的“案例分析”方式应该被进一步的运用。

在培训内容方面，应逐渐从社会科学知识基础为主转到社会科学与工商管理基础并重的知识培训。虽然就现在看企业管理领域的相关技能，被认为是“不重要”的，且应用也较为局限，但随着我国政府全面深化改革的发展，一系列先进的管理技术必然会逐步的融入政府管理体系中，这意味着作为培训单位也应该和值得跟进，以适应全面深化改革的总要求。但应注重变化的速度，速度以适应政府改革的速度为宜。

由于本文的样本受操作性和可行性的限制，所选取的参试虽涵盖了国家多个部门，但所处部门区域集中在山东省内，参试的人口学指标上的年龄段较为年轻化，这无疑为本文的研究结果带来了一定的局限性。此外，本文对于不同的能力发展方式与公共服务能力的能力范畴两项的研究均为独立研究，并没有探讨它们之间的关系，因此进一步探索与识别它们之间的对应关系值得进一步探讨。最后，本文基于公务员的主体视角所得出的结论与基于其余视角的研究（如基于任务导向）所得出结论的比较验证，也应该是今后研究的方向。

注释：

（1）因为本次第二、第三部分问卷相对独立，故第2、3部分有效的定义是：基础信息完备，定义有效的那部分是完善的。

（2）参试中含有极少数是就职于提供公共服务的企业（或事业单位）的职工，鉴于人数较少，且这部分参试的日常工作具有与公务员一定的相似性，故不再作其他处理。

（3）表5引用文献与“参考文献27”相同。

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