目标责任制视角下政府县域扶贫研究——基于F省T县和Y省J县的调研

雷明昊

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

一、引言

贫困问题是世界性问题，减少和消灭贫困是世界各国的奋斗目标也是重要课题。改革开放以来，中国7亿多农村贫困人口实现脱贫，为实现全面小康打下了基础。中国是世界上减贫人口最多的国家，也是率先实现联合国千年发展目标的国家。从世界各国的经验来看，政府是消除贫困的主体。我国是社会主义国家，党和政府具有强大的政治优势和动员能力，这是我国扶贫取得成功的关键。政府扶贫对于解决大面积集中性贫困问题更为有效。［1］扶贫工作在县域政府实行了目标管理责任制。目标责任制源于20世纪60年代广泛传播的目标管理思想与行政责任制结合的产物，又称目标管理责任制、目标责任考核制。各级政府为实现经济社会发展的预定目标与任务，各级政府之间、各级政府组织内部制定了相应的目标及达到目标的计划、奖惩措施和监督考评方式。作为一种管理方式，自20世纪80年代中期以来，广泛应用于中国公共治理实践中，特别是在基层政府治理中广泛流行，［2］在扶贫、社会治安管理、环保等诸多领域都有应用。

国内目前专门从目标管理责任制视角分析扶贫的文章较少，在知网搜索关键词“目标管理”和“扶贫”，只有两篇针对性的文章。何绍辉从村级层面扶贫进行研究，发现基层组织在实践中发明和采取了一系列应对目标管理责任制的非正式技术，在为目标责任制的有效运行准备了相应策略如变通、非正式运作和软抵抗等基础的同时，也为行政与政治的互嵌运作提供了可能。［3］李金军基于目标管理理论认为我国扶贫工作目前存在政策针对性不强，监督和激励机制不完善等问题。［4］虽然专门从目标管理角度分析扶贫的文章较少，但是在研究国内扶贫的论文中还是时有涉及到目标管理责任制。如赵曦等认为扶贫存在贫困目标瞄准粗放的问题，主要体现为粗放识别与粗放管理，应设计精确的识别机制，强化目标管理机制。［5］丁胜利等认为政府自上而下依托行政压力体制、采取减贫目标责任考核的单向度扶贫方式容易造成贫困村和贫困人员对于外部力量的依赖性。［6］目前国内还没有从目标责任制视角专门分析县域扶贫的研究，目标责任制是扶贫领域中广泛采用的方式，县域扶贫又是扶贫工作的关键领域，相关研究不仅有学术价值更有现实意义。但仅从目标责任制理论，不足以剖析政府县域扶贫，需要深入实地调研，在真切洞察政府及其官员的政绩导向和升迁导向基础上，才能更好地研究政府县域扶贫工作，并提出切实可行的建议。

二、研究对象和资料来源

本文分别选取发达省份F省山区某省级贫困县T县和较落后省份Y省山区某国家级贫困县J县作为研究对象。T县全县辖十几个乡（镇），近三百个村（居），总人口五十多万，土地面积三千多平方公里。有五个贫困乡，七十多个贫困村，建档立卡贫困户六千多户两万多人。J县全县辖五镇三乡，八十多个村民委员会，五个社区，近四百个自然村。全县总人口十几万人，建档立卡贫困户五万多人，贫困发生率为35%左右。（1）

笔者在县、乡（镇）、村不同层级实地走访了多户贫困家庭，考察了多个贫困乡（镇）、贫困村和易地扶贫安置点，与县、乡（镇）、村各级政府官员干部就扶贫问题进行了讨论与访谈，拿到了调研地区所有跟扶贫相关的政府文件、材料和数据。（2）如无特殊说明，本文所用资料均来自笔者在T县和J县的观察与调研。

三、目标责任制视角下政府在县域扶贫工作中的实践特色

（一）典型的目标责任制扶贫模式

（二）对扶贫进程的倒排和扶贫方式的任务分解

目标责任制下对扶贫任务的安排可以从纵向时间上对进程进行倒排，也可以从横向扶贫方式上进行任务分解。扶贫进程倒排方面，全国各省都要在2020年实现贫困人口全部脱贫的目标，各省根据这个时间点安排本省的脱贫计划。比如Y省级部门希望全省能按照中央要求在2020年完成脱贫任务，为了稳妥就需要在2019年底全省脱贫，每一个市在市级层面2018年底实现脱贫，以此类推县级层面要在2017年底完成（见图2）。（4）

如2015年全省扶贫开发工作会议和全市扶贫开发工作会议召开后，J县定下了力争2017年底实现全县建档立卡贫困人口全部脱贫并退出国家扶贫开发工作重点县序列的目标，并且逐年实现4个贫困乡镇逐步脱贫的目标。（5）

图1 扶贫目标责任制层级图

图2 脱贫实施进程倒排图

扶贫方式任务分解方面，以T县在今年2月份印发的《T县脱贫攻坚战役实施方案》为例（见表1），其中列出11个重点任务，其实就是11种减贫方式。每种减贫方式都规定了2016年减贫的户数和人数，并分配到各个乡镇。通过分解任务把指标下派到各个乡镇。这不仅在减贫方式上进行了分解，在行政区划和行政层级上也根据实际情况和扶贫目标进行了针对性的分解。

（三）扶贫实践的“双规”模式

“双规”模式，即在“规定的”时间跨过“规定的”贫困标准。这种做法在实践中可操行性强，方便推行且容易评估，关键是能快速且有效地推进扶贫工作，从实际上改善困难群众生活，因此广泛存在于政府县域扶贫实践中。“规定的”时间对应的是扶贫进程，“规定的”贫困标准对应的是扶贫标准。

如T县在采取入户、查看、详算、比对等方式，精准识别出全县贫困户6306户20914人，（6）其中国标4298户14339人、占68.56%，省标2008户6575人、占31.44%。所谓国标和省标是指国家规定的扶贫标准和省定扶贫标准，分别是年人均纯收入2855元和年人均纯收入3497元。T县接下来制定的一系列扶贫进程、扶贫任务分解、扶贫目标都围绕着“规定的”时间和“规定的”扶贫标准来展开（见表2）。

确定脱贫评定标准对于县域脱贫工作非常重要。T县在2016年1月确立贫困村脱贫的认定标准：“一是有工作队进驻帮扶；二是全村贫困发生率不超过县域平均水平；三是农民人均纯收入达到县域平均水平80%以上；四是村财有稳定收入渠道，村级收入达到10万元以上；五是基础设施、村容村貌、医疗卫生、文化设施得到改观”。（7）在3月份将该标准更改为：“一是有工作队进驻帮扶；二是全村贫困发生率不超过县域平均水平；三是农民人均纯收入达到县域平均水平；四是有主导产业，村财年收入10万元以上；五是基础设施、村容村貌、医疗卫生、文化设施得到改观”。（8）扶贫标准是扶贫任务完成与否的关键指标，因此在实践中会根据实际情况来调整。

在具体各领域的扶贫实践中，比如电商扶贫方面，T县规划2015年在十几个乡镇一百个村建立一百个村级电商服务站，以销售特色农产品为主线，力图打造当地区域最大电子商务中心。易地扶贫方面，T县在2016年9月就确定要在年内完成原定造福工程易地搬迁计划，因此必须加快某处易地扶贫安居地的拆迁工作。尽管拆迁地点仍有不少住户，但也要赶在一个月内解决原住户搬迁问题，而且拆掉原有住宅、平整土地。要在年前彻底完成房屋全部建设工作，从而应对年前上级的检查。某县委常委负责此事，在县委常委（扩大）会议上宣读责任书，并表态如不完成，不仅要提交检讨书，还要在常委（扩大）会议上当众检讨。为了完成任务县里面提高了拆迁补助，各相关单位负责人工作积极性很强，一有时间就去工地督查工作进展，最终顺利完成预定任务。

表1 T县2016年贫困乡每年因户、因人施策减贫任务分解表

表2 T县十三五脱贫攻坚任务表（8）

（四）政府官员的扶贫“博弈”和扶贫“共谋”

公共选择理论的突出贡献在于把经济学的分析方法引入政治科学研究中，结合公共选择理论特别是理性人和经济人假设，可以更好地勾勒出政府扶贫中“博弈”与“共谋”行为。作为理性人和经济人的官员在政府体制和他人行为选择的激励约束下进行博弈，与同僚和上下级就某个共同的利益诉求或因各自的利益诉求而共同谋划。

Skyline查询是一种数据分析方式，是指从给定d维度数据集DS中，选出子集S，其中子集S中的所有数据点不被任意其他数据点支配。这里支配是指对于d维数据点P和Q，如果数据点P每个维度都不比数据点Q差，并且数据点P至少有一个维度上比数据点Q好，那么就称数据点P支配数据点Q。这里假设数据点每个维度上的较小值优于较大值，比如对顾客而言，商品价格越低越优。对于给定数据集DS中的数据点P，若数据点P支配该数据集内较多的数据点，则称该数据点为锚点，记做Panc。

对政府官员“博弈”和“共谋”的研究时常将其归为一种对公共治理产生消极影响的行为，在扶贫实践也会存在相应的消极影响，比如扶贫中发生的二次分配不公和“援助诱惑”。二次收入分配，也称为国民收入的再分配，简单来说国家将财政收入进行分配，是通过政府调节而进行的收入分配。政府扶贫是二次分配的重要领域，然而时有出现不公平的情况。某些地方政府通过不公平地转移公共资金，来临时解决贫困问题，完成扶贫任务，做出“政绩”。精准扶贫中的“援助诱惑”现象是指各类扶贫资源的大量投入对资源的各个利益攸关方形成诱惑，从而导致各方为得到资源而相互博弈的现象。［7］

然而政府官员“博弈”和“共谋”对于扶贫任务的完成在实践上往往是有积极意义的。比如上级部门来检查扶贫工作确实会增加下级部门的工作量，但是如果不检查则难以了解基层实际情况，更难以考评、约束、监督和改进。上级官员通过扶贫调研了解情况，下级官员在这个过程中也更有压力和动力去做好扶贫工作，同时也能向上级汇报扶贫中遇到的困难和需要的帮助。下级政府工作的好坏决定上级政府的政绩，上下级政府官员以及同级政府官员间都会就如何真正推进扶贫工作进行协调和相互帮助，政府官员的“共谋”是建立在完成扶贫任务这个共同目标的基础上。

为了实现精准扶贫，Y省制定了挂包帮与转走访的扶贫政策，即领导挂点、部门包村、干部帮户，转作风走基层遍访贫困村贫困户。在实地调研中确实发现有政府主要领导挂钩的贫困户更易获得更多资助，然而根据实地调研的情况，扶贫工作组在给政府领导分配挂钩乡（镇）、村、贫困户时，往往给越主要越核心的领导分配越困难的乡（镇）、村、贫困户。政府主要领导能支配更多地资源同时也有足够动力来推动当地扶贫工作，越困难的地区和贫困户也越容易出政绩，这种扶贫“博弈”对于官员和扶贫工作都是有正面意义的。

四、加强县域政府扶贫工作政策建议

（一）通过完善扶贫绩效考核和监督体系突破扶贫工作中的困境

按照公共选择理论和博弈论的理论推导，在政治场域中作为理性人、经济人的政府官员在扶贫中必然会出现“博弈”和“共谋”的行为，以及扶贫中的二次分配不公和“援助诱惑”。扶贫绩效考核和监督体系是突破这些扶贫“困境”的有效方式，是用制度来持续制约和引导扶贫场域的各方参与者如官员、贫困户，在理性人和经济人的现实实践中找到一条符合各方预期、约束各方不当行为并激励各方努力脱贫的道路。

必须引入相应的监督和考核机制，确保政策得以全面贯彻。无监督则无约束，无考核则无管理，监督和考核是相连的体系。具体在实施中可以分为自我监督考核和外部监督考核。自我监督考核要求各级政府自身认真执行扶贫相关政策，在规定时间或在每一阶段完成后提交该阶段的工作总结和所有扶贫工作的关键指标数据。对于每户贫困户则是在每一阶段都应该对自身脱贫情况和未来发展有一个总结和预测。外部监督考核可以通过上级部门、第三方机构、群众等几个途径来进行，通过各种途径和方式来监督考核扶贫工作。考核监督评估管理体系是决定考核监督工作成败的关键，务必在深入调研后综合各方情况考量，确立科学全面有效的指标体系和评估路径，并在实践中不断改进。做好监督考核工作是约束和激励扶贫场域中各方参与者的基础。

扶贫绩效考核监督的反馈和落实同样需要重视。发现问题是为了解决问题，从而顺利推进扶贫工作。良好的反馈和处理机制必须建立在解决问题的基础上，简单惩罚相关责任人或纯粹查漏补缺并不是足够好的方式，要以长远发展的眼光着重于扶贫工作本身，建立可持续的完善绩效监督体系。通过反馈的情况可以指导政府、官员和贫困户下一阶段的工作目标和工作方式，并在实践中不断进行改进。政府在实践中已经形成反馈和调整的机制，在调研中发现许多县级政府都经常性地调整脱贫任务目标、脱贫进程安排等诸多事宜。应继续努力在扶贫领域建立高效畅通的反馈调整机制，不断发现并解决目标责任制在实践中遇到的问题，扶贫工作才能长足有效地推进。

（二）顺应和尊重经济发展客观规律，实事求是地加强科技扶贫和教育扶贫。

中央定下的脱贫任务是当前重大的政治任务，这是党和政府对人民的庄严承诺，这一点不容置疑也必须执行。扶贫工作归根到底也是经济工作，在扶贫过程中一定要重视经济发展客观规律，漠视经济发展客观规律则无法顺利开展脱贫工作。县级政府各层级的领导应加强经济理论学习，在经济发展客观规律的指导下结合实践，探索和推动当地的脱贫攻坚工作。

必须注意到一些贫困地区受人才、资金、交通环境所限，有的贫困地区不适宜且没必要大规模设立电子商务服务点，或者建立大型的电子商务中心，不应过度夸大电子商务的“威力”。单纯希望通过电子商务热潮来谋政绩而无实绩，不仅劳民伤财，延误扶贫时机，而且贻害深远。各产业依然应大力推广先进科学技术，但要因地制宜。

从中短期来看，教育对于贫困家庭最重要的意义就是子女从教育中获得工作的技能，找到一份收入可观的工作，从而开始脱贫。并不是只有接受高等教育才能实现脱贫。针对贫困地区学生普通高等教育入学率较低的现状，可适当加强当地职业教育建设，职业教育对于贫困学生脱贫有实际帮助和现实意义。这需要学校在专业设置和培养目标上更加注重实用性、地区性、专业性。在职业学校接受教育的贫困学生应该享受足够的补助力度。政府和学校在实习、就业方面要做好跟踪服务工作。在调研过程中发现，有些贫困地区学校得到政府和社会人士赞助的教学设备，但是买来了设备却没有会使用设备的人才。建议在保障贫困地区教学硬件设备达标的基础上，将更多的资金投入到提高师资队伍待遇上来，从而吸引更多优秀毕业生投入到教学岗位，改善教师队伍质量，也能将教学设备的功效发挥出来。

（三）树立扶贫对象的主体意识，加强对贫困户的“心灵扶贫”

政府看似是脱贫攻坚战役的主体，其实扶贫对象才是这场攻坚战的主体，只有他们转变了思维，在外界推力的基础上充分调动自我的潜能，才能真正长远脱贫。很多贫困户通过政府帮扶成功脱贫，但是一旦脱离了政府的帮持，缺少自力更生的途径，又重回贫困。要将脱贫致富看成一个动态和持续的过程，不能单纯地目标导向，完成某一时点的政策任务就以为可以“松口气”，必须最终让每个贫困户都能通过自我的劳动和智慧去创造价值，彻底脱贫。

“心灵扶贫”，是指让贫困户不仅走在物质脱贫的路上，也能真正地感受到生活的幸福和心灵的满足。长期以来扶贫工作只关注让贫困户在物质上脱贫，并没有太关注贫困户的心理建设。人，不仅需要物质上的保障，也追求精神上的满足。贫困线只是物质上的标准，许多贫困户尽管脱贫了但是在生活上的幸福感未必会提升。只注重物质上的比较和提升而不解决心理上的问题，只追求收入越过贫困线而不尝试获得精神上的满足，这样的扶贫最终是失败的。在满足基本物质保障后积极向上但也知足常乐，是扶贫工作接下来可以试图追求的目标，比如可以引入心理辅导和加强相关的宣传、教育工作。

注释：

（1）（4）这里不展示两县的具体数据，进行了技术性处理和展示，但数据都真实。

（2）资料来源截止时间为2017年1月1日。

（3）原文摘录自2016年12月F省召开的脱贫攻坚现场推进会录音整理稿。

（4）源自在Y省田野调查与当地几名负责和参与扶贫工作的官员访谈录和2016年12月F省召开的脱贫攻坚现场推进会录音整理稿。

（5）中共J县委、J县人民政府：《关于脱贫攻坚工作进展情况的报告》，2015年12月。

（6）这个数据在后来的T县政府文件中出现变动，应该是由于扶贫标准出现变化才发生变动。

（7）中共T县委办公室、T县人民政府办公室：《关于进一步做好贫困户精准识别回头看工作的补充通知》，2016年1月。

（8）中共T县委、T县人民政府：《T县脱贫攻坚挂钩帮扶工作方案》，2016年3月。

（9）中共T县委、T县人民政府：《T县脱贫攻坚战役实施方案》，2016年2月。

：

［1］宫留记.政府主导下市场化扶贫机制的构建与创新模式研究——基于精准扶贫视角［J］.中国软科学，2016（05）.

［2］陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察［J］.中国社会科学，2013（02）.

［3］何绍辉.目标管理责任制:运作及其特征——对红村扶贫开发的个案研究［J］.中国农业大学学报(社会科学版)，2010（04）.

［4］李金军.基于“目标管理理论”视角下的我国扶贫政策执行探析［J］.现代经济信息，2016（07）.

［5］赵曦，赵朋飞.我国农村精准扶贫机制构建研究［J］.经济纵横，2016（07）.

［6］丁胜利，邓洪洁，吴刚.外源式扶贫背景下农户脱贫的内在动力研究［J］.湖北经济学院学报，2017（05）.

［7］邱明红，邱冰.精准扶贫中的“援助诱惑”:问题、成因及治理［J］.长沙理工大学学报(社会科学版)，2016（05）.