浙江省农村宅基地“三权分置”的实践与思考

□ 浙江省国土资源厅调控与监测处 宋迎新 钟和曦

农村宅基地“三权分置”的提出是我国农村土地产权制度的又一次重大创新，加快探索“三权分置”的实现形式，推动农村土地制度改革既是中央交给我们的重大任务，也是浙江省急需突破的重大实践课题，为此，近期浙江省国土资源厅就农村宅基地“三权分置”开展了调研。

一、基本现状

从调研情况来看，各地对推进宅基地“三权分置”呼声十分强烈，探索积极踊跃，创造了许多鲜活经验。

1. 义乌等改革试点地区大胆实践，率先形成较为完整的农村宅基地“三权分置”制度设计

一是通过民主协商方式确认集体经济组织成员的宅基地资格界定、人均面积、户均标准等重大事项，落实集体所有权；通过退出的宅基地集体收购后转换成村集体公益性或经营性建设用地等形式实现集体处置权；通过自主制订并实施宅基地有偿退出、有偿使用、竞价选位及有限转让等落实集体收益权，进一步强化集体经济组织所有权主体地位。二是对经确认后的集体经济组织成员的宅基地资格权实行按人分配、按户控制、有偿调剂的多元保障方式落实农户的宅基地资格权。对在城镇规划建设红线内的村庄，选择以合法宅基地占地面积为基数按1∶5比例，或按每人175平方米建筑面积标准置换城镇产权房和产业用房。对实施旧村改造的村庄，拆除村内危旧房、盘活闲置宅基地，实行联立式住宅安置。允许农民将取得无偿的宅基地资格权进行有条件流转或由村集体回购后再分配。佛堂镇坑口村以公开拍卖方式进行宅基地资格权有偿调剂，解决了14户的建房用地，成交均价1.37万元/平方米。三是通过竞价选位和有限流转，充分放活使用权，优化宅基地资源配置。允许合法取得的宅基地在确保转让后仍拥有人均建筑面积不低于15平方米的农村居民将其宅基地连同地上建筑物，转让给本市域集体经济组织成员，使用年限最高为70年，并按宅基地基准地价的20%向村集体缴纳土地所有权收益。四是大力推进宅基地和农房抵押贷款，完善宅基地用益物权。在全国率先建立农村宅基地基准地价体系，实行不同的区片宅基地指导价格，为宅基地抵押贷款提供估值依据。持有宅基地使用权证和房屋所有权证（或者农村住房不动产权证）的农户，皆可以农村住房抵押担保方式申请贷款。截至目前，义乌市累计发放农民住房财产权抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，占全国试点地区总量的1/3以上，极大释放了农村沉睡资产。

2. 多地踊跃探索，不断创新“三权分置”具体实现形式

一是集体经济组织通过回购、返租、入股等方式流转闲置农房（宅基地）使用权，经过统一规划后与社会资本合作开发，打通乡村振兴“人、地、钱”合理流动新路径。如绍兴市实施“闲置农房（宅基地）激活计划”，计划用三年时间，吸引100亿元社会资本，激活10000栋闲置农房（宅基地），提高农民人均住房财产性收入40%以上。该市上虞区专门搭建“乡路country road”网站，建立闲置农房（宅基地）租赁平台，初步确立平台出租、集体流转+专业运营、社会资本进入等农房（宅基地）多种使用权激活模式，上虞农商行还针对闲置农房（宅基地）设计开发了“农贷宅”“驿宿贷”等特色金融产品，在区交易平台完成交易鉴证后，凭《交易鉴定书》即可向农商行申请抵押贷款50-300万元，已累计发放贷款2500万元。二是农户通过农村产权交易机构以出租、合作开发等方式，利用自有宅基地和农房参与乡村休闲旅游产业等农村新产业新业态发展，增加农民财产性收入。如德清县通过宅基地开发利用形成民宿530家，每年可增加农户租金收入2600多万元，平均每户年均增收5万多元。三是将闲置宅基地按规划转为集体经营性建设用地进行开发利用。如德清、义乌通过将闲置宅基地和复垦节余的农村建设用地调整为集体经营性建设用地，与国有土地同权同价、同等入市。象山县探索将集体经营性建设用地以村办企业用地形式供地，参与乡村旅游、文体娱乐、农家乐、民宿等项目，促进了农村产业融合发展，助推了乡村振兴。

二、存在问题

从调研情况看，各地通过宅基地三权分置的实践探索，有力地壮大了农村集体经济、增加了农民财产性收入、盘活了农村沉睡资产，推动了乡村振兴，但是仍有诸多难点问题亟待突破。

1. 所有权主体虚化弱化现象普遍

农村集体土地所有权归属比较清晰，但权能体现不充分，尤其是处置权和收益权得不到落实，村集体经济组织在村规划编制、宅基地调整、收回、出租、流转中的缺位失位现象较为严重。

2. 资格权来源界定和确认存有争议

伴随农村产权制度改革而衍生出集体股份制企业等新的集体经济组织形态不断出现，给集体成员资格的认定带来了新的课题；随着户籍制度改革的推进，农业户口、非农业户口的性质划分取消，婚嫁、就学、参军等原因带来的迁徙和变动十分频繁，无论是新迁入的还是已迁出的集体成员都要主张包括宅基地在内的集体土地的权利，而目前农村集体经济组织的法律地位模糊不清，成员资格认定在法律上没有明确，带来宅基地资格权的确认难题。

3. 使用权流转范围如何确定

促进农村新产业新业态发展必然要求通过农村宅基地“三权分置”扩大宅基地使用权流转范围，宅基地有偿使用和有偿退出机制，但受法律限制，目前宅基地流转范围限定在本集体经济组织内部，市场容量非常有限，造成宅基地流转机制活力不足。

4. 宅基地融资功能不健全

目前，宅基地抵押贷款业务全省只在乐清市、青田县、义乌市和瑞安市4个试点县（市、区）开展。全省若面上推开面临法律不支持、抵押权难以实现等风险，金融部门开展此项业务的动力不足，影响宅基地市场价值的实现。

5. 配套措施有待健全

农房（宅基地）使用权流转交易市场尚未建立，宅基地地价体系和评估标准缺失、市场中介服务机构缺位，诚信履约机制缺乏导致受经营业主与农户之间的合同签订、履约不规范，矛盾纠纷调解难，致使承租人的经营预期不够稳定，也影响了宅基地的市场价值。

▲ 义乌市宅基地资格权有偿调剂

三、有关建议

农村宅基地“三权分置”是实施乡村振兴的重要抓手。盘活存量有潜力、农民增收有需求、基层创新有动力。当前，亟需以问题为导向，强化部门合作，共同破解不合时宜的体制机制障碍。

1. 加强部门联动，建立健全有关政策保障体系

开展联合大调研，摸清全省闲置农房（宅基地）数量、结构、分布和需求的基础上，分工合作，建立健全相关政策体系。建议国土资源部门加快做好农房不动产登记发证工作，研究提出闲置农房（宅基地）盘活利用政策，制定闲置农房（宅基地）转让、租赁、作价入股等办法，明确农房（宅基地）流转方式、期限、费用及土地使用性质等内容，在有条件的地方开展宅基地有偿使用和自愿有偿退出试点。建议省农业、国土资源部门联合研究集体土地所有权的落实机制，明确农房（宅基地）资格权的认定主体、认定标准、保障措施和收回情形，将宅基地使用权纳入农村产权交易平台，明确集体经济组织按照一定比例分享宅基地使用权流转收益。建议金融部门加大支持力度，研究制定鼓励地方金融机构开展宅基地抵押、担保融资政策，建立农村住房（宅基地）抵押贷款机制和风险补偿机制。建议发改、规划、国土资源、环保、工商、消防等部门研究建立利用闲置农房和宅基地发展农村新产业新业态的最多跑一次联合审批机制。

2. 深化基层实践，打造一批成功案例

深化义乌市和德清县全国农村土地制度改革试点探索，及时复制推广农村宅基地制度改革经验和办法。鼓励各地选择一批集中连片闲置农房较多、群众有意愿、市场有需求、村班子战斗力强的行政村先行试点。鼓励国有、集体企业积极参与运作，盘活利用闲置农房和宅基地，从事乡村旅游、民宿、文化创意、农村电商等新产业新业态开发，打造一批成功案例，形成一批可行的全流程运作机制，增强改革的品牌效应。

3. 及时总结提炼，为全国提供浙江样本

宅基地“三权分置”概念的提出起源于浙江实践，并已呈现出广阔的制度红利。坚持边实践，边总结，边推广，以群众的获得感作为检验改革成效的标尺，会同人大法工委、法制办和有关专家学者及时总结宅基地“三权分置”的浙江经验，为全国出台有关办法提供借鉴。