浅谈推进淳安县水田占补指标市场化

□ 淳安县国土资源局 徐良成 郑 斌 彭盈慧

1999年1月，新《土地管理法》正式实施，其中明确提出实行占用耕地补偿制度。同年2月，国土资源部发文要求实行建设用地占一补一制度，明确提出了耕地占补平衡概念，即建设占用多少耕地，就要补充多少数量和质量相当的耕地，由此拉开了耕地占补平衡工作的序幕。该政策实施以来，不仅较好地满足了建设项目占补的需要，而且凭借指标调剂赢得了充实的财政资金，可谓是居功至伟。

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，耕地占补平衡政策实现了从“数量平衡、质量相当”到“占优补优、占水补水”的提速换挡。然而，现行的水田指标管理模式不协调、不适应的问题却日益突显。一方面，用地报批和资金筹措需要大量的垦造水田，但乡镇普遍造田改地积极性不高，水田指标储备严重不足；另一方面，虽然水田指标越来越紧缺，但项目选址占用水田仍然保持高位运行，占补平衡压力越来越大。

在笔者看来，解决问题的治本之策在于推进指标市场化。2009年，国土资源部印发《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》，明确规定有条件的地区，可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式。至此，占补平衡市场化取得了法律和政策上的支撑。只有加快推进水田占补指标市场化，才能更好地协调用地保障和资金筹措的关系，为“两山”高水平转化和高质量发展打下坚实基础。

一、水田指标管理体系中存在的若干问题

一般情况下，水田指标管理体系涉及四个阶段，分别是产生、收购、使用、调剂。从市场化角度来看，每个环节都存在不相适应的因素，这无疑制约着指标管理体系的完善和成熟。

产生主要指造田改地，现阶段乡镇为唯一的实施主体，实际工作中不难发现：有的乡镇虽然有较好的后备资源，但担忧矛盾纠纷，觉得多一事不如少一事；有的乡镇认为“八项规定”后造地结余资金不能用于发放个人补贴，工作积极性不高；还有的乡镇本位意识较强，觉得现在多造了也是给县里或其他乡镇做贡献，资源不如先藏着再说。上述种种想法都源于乡镇作为行政机关，其唯一的动力就是完成上级考核，这种缺乏市场动机的现状极大地制约了造地改田的规模扩大。

收购指乡镇通过造地改田产生的指标由县本级统一收购。按现有政策，收购价包括工程款、工作经费，其中工程款根据决算报告直接拨付到施工单位，工作经费拨付到乡镇和村集体经济组织，按照直接垦造水田和旱地改造水田（以下简称“旱改水”）分别补助5万/亩和2.5万/亩。由于水田资源越来越匮乏（涉及政策处理的钱越来越高），验收要求越来越高（例如要求连续种植三年水稻，就必须解决水源问题），这些要求都纳入垦造成本，导致造田成本不断上涨。

使用指用地单位建设占用水田须缴纳指标费用。考虑乡级财政普遍比较薄弱，淳安县按5万/亩收取成本款，低于县内水田垦造成本（一般在12万/亩），更低于市场调剂价（县市指标调剂不低于35万/亩。据了解，杭州向衢州、丽水地区调剂水田价格已达到七八十万以上）。如果仍然执行现有政策，长此下去将导致乡镇缺乏节约集约用地意识，对水田的占用需求居高不下，将给占补平衡带来更大的压力。

调剂指水田指标从周边县市调入或者调出。历史上，淳安县一直是指标调出县；但近几年来，水田指标也出现过阶段性捉襟见肘的局面，因为未能及时满足报批需要，只能临时抱佛脚去周边县市寻求借用。而事实上，全省可补充调剂的水田严重不足，指标控制得非常严，而且水田是自然长期形成的，垦造水田也不像旱地那么快捷，因此，水田调剂指标一直是淳安县建设用地批准的最大困难之一。

二、对策建议

针对指标管理中存在的问题，坚持问题导向，笔者主要从以下四个方面着手，寻求突破。

1. 运作实体市场化

指标管理如做强市场、融资问题、指标收购、指标调剂等都是市场化程度较高的行为，需要由具有商业意识的企业来运作。周边兄弟县市已先行先试，像临安、桐庐、建德等已成立国有公司专业负责水田开发，西湖区委托浙江城投公司负责双浦镇水田垦造。省外的指标市场化交易更是屡见不鲜，如安徽省成立了补充耕地指标交易管理委员会，四川省成都市也成立了指标交易监督管理工作小组，河南省新乡市建立了市级指标交易市场。由此可见，指标管理市场化、专业化已成必然趋势。

▲ 淳安县西河村上圣源垦造水田

2. 占用成本市场化

在核定水田使用成本时，要统筹考虑县内县外两个市场的水田成本，并充分考虑水田市场交易价值，综合制定全县指标的平均使用价格。按照产业目录分类制定指标使用价格，对于县政府着力打造的“度假、有机、养生、智造、创意”等产业项目，在指标安排上要优先保障，在指标使用价格上要予以重点扶持；对于限制性产业要抬高使用成本，按照不低于市场价核定占用成本；对于禁止类项目，则坚决不予安排水田指标。同时，要根据省市指标交易行情同步调整指标使用价格。随着指标调剂成为常态，在一定时期内的外购指标与县内垦造存在价格差，如果不同步提高县内指标的使用价格，势必会造成“同地不同价”的局面。

3. 收购价格市场化

补助标准偏低是制约淳安县水田垦造积极性的主要因素之一。经过若干年高强度的开发整理，现在可供垦造水田的后备资源已经很少，再加上省市不断抬高水田验收标准，带来工程造价也同步增长。另外，个别特别适宜垦造水田的区块还面临着招商引资等多种选择，像汾口浪川园区、枫树岭汪村工业园区等，只有根据市场化原则提高收购价格，才能形成比较效益，进而引导乡镇做出取舍。

4. 指标储备市场化

建立“县内垦造为主、县外调剂为辅“的统筹补充平台。根据淳安县水田资源、市场行情和用地保障的相关情况，统筹管理以保持水田储备动态平衡：当储备有余且价格偏高时，适当外调；当储备不足且价格偏低时，适当内调，从而实现占补平衡和财政资金的双赢。

三、需要妥善处理的几大问题

1. 与土地划拨价款的关系

根据规定，以划拨方式供地的，用地单位必须支付一定的成本款。淳安县一类区片范围价款为25万/亩，二类区片范围价款为15万/亩。然而，水田使用价格动态调整，并不意味着必须同步调整土地划拨价格。一则土地划拨款是以全县建设项目占用成本为基础综合测算的，确保面上实现收支平衡，涉及水田的项目仅仅是其中一小部分，不影响总体上收支平衡；再则，以划拨方式供地的主要是政府投资的基础设施和公益项目，主要注重的是社会效益，不适宜简单的以资金平衡作为考量依据。当然住建、国土资源等相关职能部门也要严格把关，切实做到“惜土如金”。

2. 与财政预算体制的关系

提高水田占用价格意味着项目预算的相应增加，以前水田占用按5万/亩收取成本款，一般建设项目（约20亩）水田费用在100万以内，即使预算安排中没有将水田费用专项纳入，预算资金也能统筹安排。价格提高后，即使按省市保底价35万/亩计算，一般建设项目指标费用少者几百万，多者上千万，如果预算没有将水田费用专项列入，报批税费将无法及时缴纳，直接影响项目落地。当然这项工作必须依靠发改、财政、规划和国土资源四家密切配合，建立联动机制。

3. 与历史遗留问题的关系

全面提高水田收购和占用成本，要明确政策实施节点，妥善处理好历史遗留问题：比如有些乡镇早些年造田力度较大，给县本级贡献较大，但补助成本较低，现在项目占用较多需要缴纳水田费用较高，乡镇党委政府压力较大，对政策执行会有一定抵触；另外，补助标准提高会给政策实行前已立项正在实施的项目带来不平衡，影响乡镇推进项目的积极性。

上述问题都要认真研究，妥善处理。当然，建立统一的指标交易平台、规范市场化行为、规范相应资金的管理和使用以及指标市场化的监管工作也应同步展开。

水田指标交易市场的建立，将使补充耕地指标的调剂由原来的以政府部门主导为主，变为以市场调节为主，这对于落实保护国土资源、严守耕地红线这一职责和底线具有重要的意义。市场化交易也必然将促进地区间资金、资源的优势互补，实现更大区域范围内的耕地占补平衡，促进节约集约用地与土地利用方式的转变。