甘肃省卫生计生综合监督体制改革现状分析

李芸芸， 杨敬科， 丁国武， 彭丽霞， 朱梦， 刘玉

卫生监督是公共卫生的重要组成部分，是国家管理卫生事务的重要形式，卫生监督部门作为其行政执法机构，担负着保障各类社会活动正常的卫生秩序，预防和控制疾病的发生和流行以及保障公民健康权益的职责。卫生监督体制改革是卫生体制改革的重要组成部分，推进卫生监督体制改革、加强卫生计生综合监督体制改革是卫生计生部门的一项重大任务[1]。国家卫生和计划生育委员会(简称“卫生计生委”)为深入贯彻党的十八届三中全会及中央关于卫生计生机构改革与职能转变的精神，于2013年12月出台了《关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，该指导意见明确要求各地组建卫生计生委综合监督执法局，标志着新一轮的国家卫生计生综合监督体制改革正式拉开帷幕[2]。为此，对甘肃省卫生计生综合监督体制改革的现状进行调查分析具有重要的现实意义。

1 研究方法

采用文献研究法，对国家相关政策、文献等资料进行收集和研究；采用问卷调查法、访谈法以及专题小组讨论等方法，对甘肃省卫生计生综合监督体制改革的现状进行探讨。数据采用Excel 2007进行录入，并进行描述性分析。

2 现状及问题

2014年是卫生计生综合监督从整合到融合的关键一年，在此期间，不仅解决了卫生计生行业监管的一些突出问题，而且开拓了综合监督工作。甘肃省于2013年底全面推行卫生计生综合监督体制改革，到目前为止，全省14个市州的综合监督行政执法机构已全部整合完成，全省86个县区中，有16个县区还未完成整合。见表1。

表1 甘肃省卫生计生综合监督体制改革进展情况

2.1 卫生监督机构改革名称不统一

到2016年6月为止，甘肃省各地卫生计生监督行政执法机构名称不统一。各地综合监督行政处室的名称有“综合监督处”“政策法规与综合监督科”(简称“法监科”)，还有“纪检监察科”“综合监督科”。而对下设执法机构的叫法有“卫生监督所”“卫生监督局”“综合监督执法局”，还有“监督执法支队”等，名称混乱。卫生计生综合监督同公安、工商、质检、食药监一样都是行政执法机构，卫生计生综合监督机构应该像这些机构一样规范名称[3]。机构名称的不统一不利于建立卫生监督统一的组织形象，不但影响了综合监督执法的权威性、严肃性和外在形象，而且影响了组织本身的建设、发展和运作[3]。

2.2 机构内人员编制短缺，业务素质偏低

各地卫生计生综合监督机构人员编制短缺，在体制改革过程中存在“增人”与“增事”不匹配现象[4]。自改革以来，卫生计生综合监督机构划走了职业病防治、饮用水监测、行政审批管理三项岗位职能，划入了计划生育执法等五项岗位职能，但在此期间，却未能相应地调整人员编制，甚至出现人随职走的现象，监督部门不得不通过聘请兼职人员完成工作，但部分卫生计生监督员学历较低且积极性不高，影响正常工作开展。2015年甘肃省卫生监督机构人员学历主要以大专为主，占总人数的40.7%(548/1 347)，其业务素质偏低，对计生监督工作业务不熟悉，导致相应工作不能全面展开，影响了改革的进程。此外，《卫生部关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》中指出，每万常住人口辖区需配置1～1.5名卫生监督员，但2014年甘肃省的配备比例是0.52名/每万常住人口，由此得知甘肃省目前的情况与标准差距很大。

2.3 机构内部门职能分工不清

《指导意见》中指出“综合监督执法的主要任务是负责公共卫生、医疗卫生、计划生育综合监督，监督检查卫生计生法律法规的落实情况，查处违法行为”，提出了将计生监督工作划入到综合监督执法机构，但是在各地各部门具体开展业务工作时，存在业务交叉的问题。例如，平凉市卫计委综合监督科、政策法规科、妇幼健康科都在做计划生育监督方面的工作，严重影响了执法的严肃性与权威性，也让被监管单位难以平衡到底该接受哪个部门的监督管理。

2.4 部分地区综合监督执法改革未得到有效落实

自国家卫计委《指导意见》颁布以来，已有一年半的时间，但改革的实际情况不容乐观。根据调查结果可知，部分市县尚未完成机构的名称改革；部分市县某些部门科室还未成立，大部分主要是还未成立计划生育监督科；还有部分市县只是完成了机构名称的改革，但是监督人员的队伍建设还不到位。

2.5 卫生监督财力保证不足

卫生监督财政投入严重不足，从本次调研情况来看，市级监督机构经费缺口最为严重。例如，2015年甘肃省级卫生计生综合监督项目经费共为50万，但这部分资金主要用作了执法稽查、专项督导等项目，而用于人员培训的费用只有12万，约占总费用的1/5，因此由于缺少资金作培训保障，导致卫生监督机构在开展业务培训工作、举办专业培训讲座时，举步维艰，很多情况下只能被迫停止相关工作的开展。为此，部分市县把监督工作作为一个创收项目。这样做的消极影响是：以滥用处罚、以罚代法的方式来保障基本工资、工作经费；为了节省开支，以监督项目的有钱无钱还来衡量是否开展该项目[3]。所以，在这样一手抓监督、一手抓收费的状况下，卫生监督的公平性难免受到影响[5]，使卫生监督工作很难深入开展。

3 原因探讨

3.1 缺乏对职能的准确定位

卫生监督人员的学历一定程度上代表着其基本素质。由于监督人员学历偏低，整体素质不高，思想认识水平有限，缺乏对自身工作职能的准确定位，对自身工作职责认识不清，所以在开展日常业务工作的过程中会出现部门业务交叉、职能重叠现象，影响了执法的严肃性和权威性。

3.2 监督人员监督意识单薄

由于卫生计生监督人员自身专业素质不高，甚至有些县区现有计生监督人员部分为兼职，缺乏专业的业务素质；其次，由于监督人员的学历水平偏低，所以卫生监督人员监督意识不高或缺乏专业监督意识，未能意识到卫生计生监督体制改革的重要性，部分市县体制改革进展较慢，从而影响了甘肃省卫生监督体制改革的进程。

3.3 缺乏人力、物力、财力保障

由于卫生计生综合监督部门是新整合成立的部门，卫生监督体系的建设也是一个从无到有、由弱到强的过程，但由于目前政府对此方面建设的重视不够，造成在体系建设、体制改革的过程中存在人力、物力、财力不足等状况，导致综合监督工作受到人员少、经费短缺、设备落后、管理水平不高等因素的限制，从而影响了卫生计生体制改革的进程以及卫生计生综合监督执法水平和执法力度的提高。

4 对策与建议

4.1 提高对卫生计生综合监督体制改革的认识

建议相关部门结合国家卫生计生委、中央编办等六部委印发的《关于进一步加强卫生计生综合监督行政执法工作的意见》[6]，加大力度提高行业监督人员专业素质、法律意识，提高相关人员思想认识，从根本上治理人员认识不到位、业务素质不高、监督意识落后的现状。例如，可通过单位鼓励个人报考继续教育等方式提高卫生监督人员学历以及专业结构，通过定期或不定期地开展业务培训或学术讲座等措施提高卫生监督员的业务水平等，从而提高其思想认识、专业素质及管理水平，进而加快改革的力度。

4.2 加大财政投入

各部门应在各级政府及其卫生计生行政部门的领导下，争取各级财政支持，加大对卫生计生综合监督的投入，尤其是基层卫生监督工作的投入。通过加大财政的投入，杜绝把卫生监督作为创收项目的现象发生，各级卫生监督机构积极开展业务培训工作及聘请专家举办培训讲座，努力做好卫生监督事业，推进卫生监督改革的进程。

4.3 合理配置专业人员，提高专业素质

建议从顶层设计上合理调整人员编制，通过适当增加编制、机构内部调整编制，通过鼓励卫生监督员参加学历再教育等继续教育，单位组织业务培训课或聘请专家学者开展学术讲座等措施，解决因体制改革导致的卫生监督人员短缺、专业素质偏低的现状，从而加快卫生计生体制改革的速度，提高改革效率。

4.4 加快推进卫生监督机构体系整合

建议各级卫生计生综合监督部门按照国家卫计委在《指导意见》中提到的“地方各级卫生计生行政部门应该整合下设的监督执法机构和人员，组建卫生计生委综合监督执法局”[1]。从顶层设计上解决机构名称不统一的问题，利用行政方式，加快推进卫生监督机构的体系整合速度，加快统一卫生计生综合监督机构名称，改变目前机构名称不统一的现状，维护卫生计生综合监督机构的整体形象[7]。

[1] 许艳明.推进卫生监督体制改革加强卫生综合执法[J].中国初级卫生保健，2006，20(9)：62-63.

[2] 国家卫生计生委.关于切实加强综合监督执法工作的指导意见[EB/OL].[2016-09-22].http：//www.nhfpc.gov.cn/zhjcj/s5863/201312/e19 cbe2 a3 b6 d4757967 b5 d8 aae0 f2 d95.shtml.

[3] 顾士圻，陶跃华，李炜，等.在改革进程中不断完善卫生监督体制[J].医学动物防制，2015(1)：98-100.

[4] 陈亭太，刘扩军.新时期深圳市卫生计生综合监督执法改革的思考[J].中国卫生监督杂志，2014，21(6)：592-596.

[5] 吕广振，崔泽.关于我国公共卫生监督体制改革的建议[J].中国公共卫生，1997(2)：9-10.

[6] 国家卫生计生委.关于进一步加强卫生计生综合监督行政执法工作的意见[EB/OL].[2016-09-22].http：//www.nhfpc.gov.cn/zhjcj/s7885/201511/e16 a067 b926247 d58 f73 b6 b8 b5 ce1081.shtml.

[7] 张进.卫生计生综合监督执法改革的现状与对策[J].中国卫生法制，2015(4)：56-58，69.