建立机关档案工作新格局的对策思考

殷元松 薛晓军 高玲

机关档案工作位于档案事业发展的前端，是档案工作的基础，是国家档案资源的源头，更是综合档案馆履行“为党管档，为国守史，为民服务”职责的基石。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出，要“建立档案室工作新格局”，对机关档案工作提出了一系列新要求、新任务。市级机关档案工作现状如何？有哪些问题和困难？如何构建与社会发展同步、满足人民群众需求的机关档案工作？为解决这些问题，扬州市档案局工作人员走进151家市级机关、进馆单位，开展“大走访、大宣讲、大转变”活动，宣传档案工作价值意义，调研机关档案工作实际情况，搜集各方意见建议，在此基础上进行总结、分析、思考，提出优化提升机关档案工作质态的对策。

一、市级机关档案工作基本现状

扬州开展的档案工作“大走访、大宣讲、大转变”活动，采取“讲、听、看、查”四种方式，走进档案室，打开档案盒，见到档案人。总的来说，扬州市级机关档案工作在各单位领导下，工作有基础、管理有规范、实体有保障，具体体现在：

1.档案工作作为一项基础性工作得到应有重视。各单位把档案工作作为机关工作的组成部分，明确分管领导、职能处室，至少配备一名兼职档案员，建立档案管理制度，80%以上的单位设立档案库房并配备档案装具。有的单位领导十分重视档案工作，具有较强的档案意识，把档案比做“吃饭的碗和筷子”，认为“档案是挖不尽的财富”“档案是工作的成果结晶、护身符和年代活化石”；有的单位在实际工作中，从正反两方面充分体会到档案独一无二的凭证作用、参考作用，从而进一步加强了对档案工作的领导。

2.档案工作作为一项常规性工作持续正常开展。各单位能依据《档案法》《机关档案工作条例》等法律法规，坚持正常开展年度文件材料归档工作，每年6月底前基本完成上年度各类档案的整理、归档。据不完全统计，各单位档案室共保管档案517.61万卷、100.49万件，其中，文书档案14.23万卷、92.87万件，业务档案232.76万卷（件），会计档案271.93万卷，照片档案0.23万册、4.35万张，声像档案0.71万件，实物档案1.03万件。各单位开展了不同程度的档案开发利用，为本单位提高办文、办会、办事效率和人、财、物管理水平，进行社会管理、开展公共服务发挥了不可替代的作用。市人大常委会办公室、市公安局、市国土局等单位利用档案资料建设了多种形式的展览厅、荣誉室。各单位都及时为《扬州年鉴》提供稿件，超过20%的单位利用档案资源，已经或正在编修部门（专业）志。95%的单位能够按照规定，将在本机关保存十年以上的永久、长期档案及时向市档案馆移交，为党和国家积累档案资源。

3.檔案工作作为一项服务性工作正在与时俱进。面对新形势新要求，各单位档案工作紧跟时代发展步伐，积极探索文件形成、归档、保管、移交、利用等工作的现代化，开展电子文件归档，60.5%的单位对新增档案、室藏档案开展数字化工作。与民生有关的各类档案基本实现电子化，为方便群众查阅，实现办事服务“一张网”“不见面”打下了良好基础。

二、机关档案工作存在的不足和问题

对照档案事业发展的内在要求，新时期新常态下人民群众对档案工作的服务需求，国家、省档案主管部门对机关档案工作提出的标准规范，扬州市机关档案工作在思想认识、制度举措以及软硬件设施建设方面仍存在不少问题。主要表现在：

1.档案规范化建设水平参差不齐。从规范化达标看，151家单位中，有34家单位达省一星级及以上标准，其中三星级12家、四星级3家、五星级15家，达星级以上标准的仅占23%（图1）。从硬件设施看，仍有约10%的单位尚未配备专门的档案库房，约40%的单位在档案装具、库房面积、库房阅档办公“三分开”和“八防”方面未达到要求。从档案门类、载体看，仅43%的单位档案室保管有照片、音像、实物等档案，且数量极少，散失严重；部分机关单位不重视业务档案，部分国企不重视文书档案。从档案综合管理情况看，归档范围和保管期限表有待修订完善，近30%的单位未实现档案集中统一管理，业务档案、会计档案、人事档案等散放在各业务处室的现象较为普遍。

2.档案信息化建设缓慢滞后。档案数字化比例较低，尽管79.6%的单位已建立了档案目录数据库，60.5%的单位已启动了档案数字化工作（图2），但已数字化的档案占全部室藏档案的比例仍较低，大部分单位仅开展了近一两年档案的数字化工作。电子文件归档未广泛开展，除少部分办公自动化程度较高的单位实现较高质量的电子文件归档外，大部分单位缺乏电子文件的收集和归档意识，或是电子文件归档形式仍停留在较为原始的层面上。

3.重大活动、重大项目档案管理缺位。党委政府立足城市发展确定的一系列重大活动、重大项目，如“两创示范”建设、“263”专项行动、江淮生态大走廊建设、“治城治水、不淹不涝”工程等，因涉及部门多、成立的临时机构未明确档案工作责任等原因，实施过程中形成的档案未及时纳入各单位归档范围、无专人收集管理、核心档案归档率不高，许多重要资料保存在承办处室、人员手中，存在档案资料流失的风险。

4.档案人员业务素质亟待提高。机关档案工作人员，80%为兼职，用于档案工作的时间、精力较少；38.8%的档案人员未经专业培训持证上岗（图3），缺乏基本档案专业知识和独立完成业务工作的能力。许多单位都存在着由于档案人员的意识不强、业务不精导致的档案收集不完整、整理不规范、管理不严谨等问题。此外，少数单位还存在着档案人员因病缺岗或变动过于频繁等现象，导致档案工作常年无法正常开展。

三、建立机关档案工作新格局的对策措施

机关档案工作新格局的建立，有赖于档案业务主管部门和档案形成单位双向发力、双向促进，以多维度的互动，形成对市级机关档案工作全方位的推动。

1.营造政策环境，推进机关档案工作提档升级。以3—5年为周期，定期召开机关档案工作会议，出台加强机关档案工作的意见，进一步强化做好机关档案工作的意识，明确机关档案工作的目标任务。制订《机关档案工作指南》，依法从组织建设、制度建设、业务建设、信息化建设等方面对机关档案工作作出系统规定，引导机关档案工作向更高水平发展。以5年为周期，定期开展各机关单位《文件材料归档范围和档案保管期限表》修订工作，为档案收集工作提供最基本的遵循，从源头上保证应收尽收。力争将档案工作作为基础性工作纳入机关工作目标绩效考评，制订科学的考核细则，用“考评”这把“钥匙”启动机关档案工作提档升级机制。每年开展档案执法检查，对档案损毁、丢失，将档案据为己有，档案面临危险不采取必要措施等违规违法行为进行查处。

2.突出重要点位，引领机关档案工作快速提升。一是加强“大事”“要事”档案管理。围绕党委、政府中心工作，以“对历史负责”的态度加强重大活动、重大项目、重大工程实施过程档案管理，对有关单位档案工作提出要求，开展督查，把推动城市发展、缔造城市经典过程中的重要档案资料保存完整，并以此推动各相关单位的档案规范化管理。二是加强“民生”档案管理。加强涉及民生的重点单位档案管理，如教育、房产、金融、公证、卫计等档案，联合主管部门出台行业性的档案工作意见，编制《民生档案利用指南》，使档案公共服务惠及广大人民群众。三是加强“示范”单位档案管理。出台《创建机关档案综合管理示范单位实施意见》，综合省规范化档案室星级、省数字档案室等级和档案利用、举办展览等情况，创建示范档案室，为机关单位提供模板和榜样。鼓励和推动具备成立档案馆条件的部门设立专业档案馆，为加强档案管理提供机构、人员保障。

3.创新培训指导，推动机关档案工作平衡发展。创新工作机制，制定档案业务指导分片联系、专人对接制度，做到指导全覆盖。建立机关档案工作数据库，机构人员、硬件设施、馆藏情况等档案工作关键信息每年动态更新，便于分类指导。创新工作理念，實施“精准培训”，面向新档案员开展注重基本操作的上岗培训，面向领导干部开展政策法规宣传，面向有意向提升业务水平的档案专业人才开展高层次的理论培训，按需施教，注重实效。创新工作方式，组织档案工作现场观摩，将先进单位的经验做法在面上推广；编印档案工作实用操作手册，录制机关档案工作演示视频，用生动、简洁、易于掌握的形式，告诉档案人员“做什么，怎么做”；开展“互联网+”指导，通过QQ群、微信群，建立机关档案工作人员横向联系，实现自我教育、相互交流、共同提高。

4.实施信息化驱动，促进机关档案工作跟上时代步伐。推进数字档案室建设，实现机关档案“增量电子化、存量数字化、利用网络化”。广泛开展室藏档案数字化工作，提高室藏档案数字化率；实行移交进馆纸质档案、数字档案“双套制”制度，倒逼机关档案数字化。把档案信息化纳入机关信息化建设整体规划，统一部署、同步实施，实现对电子文件形成、积累和归档的全程监督指导和电子档案的规范管理。加强对档案数字化、档案管理软件使用、电子文件归档和数字档案室建设等工作的指导，推广、更新档案管理软件。

5.强化馆室互通，丰富机关档案工作内涵。一是馆室共享。对没有设立档案室或保管条件达不到要求的少数单位，可以提前接收档案进馆，也可以提供档案寄存服务。对部分群众关切、利用率较高的档案可将实体或电子档案并入档案馆，立档单位、档案馆共享资源，共同为群众提供服务。二是馆室合作。强化“合作”理念，创新工作方式，善于借力、形成合力，与有关部门联合开展老干部、名人名家书画、劳模、院士、照片等专题档案的规模化征集。三是馆室共赢。档案馆发挥自身在人才、专业方面的优势，主动参与室藏档案开发，通过建设党员教育基地、编印“家风家训”图书、举办廉政文化展览、建设“劳模馆”或扬州名人馆、开发“扬州老字号”等形式，让档案室里的“宝贝”焕发光彩。

6.鼓励服务外包，探索机关档案工作新模式。针对机关档案工作任务不断增加与从事档案工作人员少、业务不精之间矛盾日益突出的现状，出台支持档案中介机构、专业机构参与档案事务的意见办法，对档案服务外包提出政策性、规范性要求，培育档案社会服务机构，探索社会服务机构认证机制，充分发挥其在承接政府部门职能转变等方面的积极作用，减轻机关档案部门事务性工作压力，提高机关单位年度归档率。