基于增长极理论的国家级新区发展差异研究——以上海浦东新区、天津滨海新区为例

林靖欣， 黎 泉

(北京大学 政府管理学院， 北京 100871)

十一届三中全会后首批设立的深圳、珠海等四个经济特区吸引了来自全球的资金和技术，打开了我国对外开放的大门。1992年国务院同意上海市设立浦东新区。2009年，天津市滨海新区正式挂牌。国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。自1992年上海浦东新区成立以来，截至2017年4月河北雄安新区获批国家级新区，这支“国家队”已有19个成员。在国务院对国家级新区的所有批复中，“成为所在地区增长极，促进所在地区发展”等语句总是直接或间接地出现。那么，设立国家级新区能否推动周围区域发展，作为增长极，如果其发展存在差异，产生这种差异的根源是什么？文章将对此进行分析研究。

一、文献综述

增长极的概念由Perroux(1950)[1]提出，他认为增长极不仅能快速增长，同时还能推动周边区域的增长。佩鲁的增长极理论过分强调增长极对其他地区的正面带动效应，而忽略了增长极对其他地区的负面影响。Myrdal(1957)[2]提出了对区域增长极负面影响的研究。发达地区在发展过程中不断积累对自己有利的因素，而落后地区则不断积累对自己不利的因素。因此，市场机制的作用通常倾向于增加而不是减少区域经济差距，缪尔达尔寄希望于政府采取积极地干预政策。Hirschman(1958)[3]认为增长极经过一段时间会从发挥极化效应为主到发挥以涓滴效应为主。具体来说，增长极吸收周围地区劳动力的同时也缓解了周围地区的就业压力，同时增长极向周围地区购买商品和增加投资，会带来发展的机会。此外，增长极地区先进技术、管理方式、思想观念、价值观念和行为方式等经济社会方面的进步因素会向周围地区涓滴，将对落后地区的经济和社会进步产生多方面的推动作用。所以经过一段过渡时期的发展，涓滴效应将可能最终超过极化效应，使区域差距趋于缩小。Friedmann(1967)[4]将增长极理论应用于对委内瑞拉经济的分析，提出著名的中心——外围理论，研究中心区域的极化效应带来的不平衡发展状态及其向平衡状态的转变。这些研究使佩鲁增长极理论不断完善，实用性大大增强。

Gaile(1980)[5]、Higgins(1983)[6]、Hansen(1990)[7]认为增长极对周围区域经济的推动作用并不显著，所以在落后地区实行增长极战略需要慎重考虑。

另一派观点认为增长极的乘数效应和扩散效应与增长极以及周围区域经济发展水平有关。Richardson(1976)[8]针对增长极战略在部分地区没有迅速促进经济增长反而被放弃的现象提出建议，认为不能把增长极看作灵丹妙药包治百病，应该配合其他手段并在较长的周期里实行增长极战略。Ying(2000)[9]采用1978—1995年广东等省份的经济数据衡量增长极溢出效应，分析了广东省对其临近的四省是否会产生溢出效应。结果显示：增长极的效应与接受辐射的周围地区自然资源、人力资本和资金息息相关。

20世纪80年代，增长极理论成为我国制定区域发展战略的重要依据，并开始进入我国学者的研究视野。白仲林和李天军(2003)[10]等通过实证分析,对滨海和浦东的产业结构的变迁及其特征进行了比较研究,指出滨海新区第三产业发展不够快、内部结构不够均衡，应借鉴浦东新区的发展经验来加快滨海新区第三产业发展。余典范(2007)[11]发现浦东新区引资路径使得长三角的产业链具有一定的层次性,这种作用方式更具有可持续性。张晨光和孙占芳等(2008)[12]提出借鉴浦东新区的主要经验有助于滨海新区的综合配套改革。

除了产业结构和产业发展，政策也受到较多关注。孟昊和李仲贺等(2009)[13]比较了滨海新区与浦东新区的经济基本面、金融业发展状况及经济发展政策等三个方面,在此基础上强调滨海新区应该发挥本身的比较优势,促进自身发展,更好地实现国家赋予其带动环渤海地区经济发展的特殊任务。吴志鹏(2011)[14]指出国家级新区成立以后，中央在财政税收、对外开放、金融改革、土地等资源要素使用等方面给予了一系列优惠政策,促进了新区的进一步发展。

在关于增长极的研究中，地理单元的选择至今没有形成统一的范式，选择不同大小的地理单元往往能得出完全相反的结论。以往研究较少将增长极放在省域范围内研究。本文在此基础上，将研究范围缩小到直辖市范围内，试图有所突破。

二、研究方法与研究对象

杨开忠(1993)[15]曾在《迈向空间一体化》阐述过绝对差距和相对差距的差别。他认为，绝对差距是区域经济总量之间的偏离差距；而相对差距则是采用除法，计算不同区域经济指标的比例。同一绝对差距值在人民生活水平很低和很高时，意义是不尽相同的；相对差距反映的是经济指标间的比例，消除了绝对值影响，只与有关指标的增长速度相关。所以，探讨区域差异时，通常使用相对差距。

加权变差系数的计算公式为(杨开忠，1994)[16]：

(1)

式中，Vw是各区域间人均国民收入的加权变差系数；fi为i区的人口数；n为全国人口总数；Yi为i区人均收入；Y为全国人均收入。

本文为了计算方便，采用“加权变差系数”的变形，覃成林、张华等(2011)[17]提出的加权变异系数：

加权变异系数=相应权重*变异系数(本文使用人口作为权重)

Y=(Y1,Y2,…,Ym)

(2)

人口加权变异系数本质上是通过2005—2012年的《上海市统计年鉴》和《天津市统计年鉴》中人口和GDP数据来分析区域内部差异。

目前我国已经成立19个国家级新区，在时间和资料可获取性的双重约束下，本文选择了上海浦东新区和天津滨海新区作为研究样本。原因如下：

1.上海浦东新区正式成立于1993年，天津滨海新区正式成立于1994年，是最早成立的两个新区，成立时间相近，基本处于同一发展阶段，因此分析其辐射带动能力是可行并且科学的。

2.上海浦东新区、天津滨海新区分别依托其所属直辖市，行政级别均调整至副省级。且目前所有国家级新区中只有浦东、滨海是行政区，设立了区委区政府，其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会。因此，选择上述两者也是为了便于在统计年鉴获取政区的相关数据。

3.上海浦东新区、天津滨海新区分别位于长三角经济圈和环渤海经济圈，是临海的重要港口，区位条件相似，在进行比较分析时便于控制变量。

三、上海浦东新区和天津滨海新区所在区域现存差异分析

(一)差异分析

从所在区位看，上海浦东和天津滨海两个国家级新区都位于直辖市，地处东部沿海地区，分别是长三角地区和京津冀地区的核心城市之一。从地位作用来看，这是国家于20世纪八十年代设立深圳、珠海等经济特区后，着力打造东部地区新的经济增长点。从国家支持力度看，两个新区被赋予更大的自主发展权、自主改革权和自主创新权。国家鼓励新区先行先试，创造可复制推广的经验，优化发展环境，推动产业优化升级，最终辐射所在区域。新区在发展中面临问题时享有“特权”，由国务院出面协调发改委、国土资源部等有关部门，切实解决其在财税、金融、土地等方面面临的政策难题。从发展建设情况来看，浦东新区和滨海新区对促进所在区域经济发展、扩大对外开放、推动改革创新确实发挥了重要作用。

图1 1998—2014年浦东新区、滨海新区和全国国内生产总值增长率对比

资料来源：2006—2015年的《中国统计年鉴》《浦东新区统计年鉴》和《滨海新区统计年鉴》。

如图1所示，国家级新区作为地区发展的增长极，经济增长速度始终领先于全国平均水平。但全国经济增长速度从2007年迎来了拐点，两个新区同样无法避免。浦东新区与全国同步，而滨海新区直至2010年增长速度才逐渐放慢。但总的来说，始终遵循了大范围的经济规律。

根据公式(2)，以上海市为例进行计算。截至2005年，上海市共有15个区和4个县，将各个区县的人口和人均GDP以及上海市的人口和人均GDP代入公式得到所在年份的加权变异系数。值得注意的是，2009年上海市撤销南汇区并将其行政区域并入上海市浦东新区，此后撤销卢湾区和闸北区，后续计算均按照当年最新的行政区划的经济数据。同理，天津市包括滨海新区在内共有16个市辖区，也将各区的人口和人均GDP代入公式进行计算。最终的加权变异系数计算结果如图2。从图2可以看出，2005—2015年浦东新区所在的上海市和滨海新区所在的天津市区域发展不平衡的程度均呈现出上升趋势。浦东新区的人口加权变异系数在2009—2010年间由0.42下降至0.33，主要原因在于2009年上海正式撤销南汇区行政区划，原南汇行政区域并入浦东新区。滨海新区在2007年才开始统计常住人口，故剔除了滨海新区2005年和2006年的数据。

图2 2005—2015年上海市、天津市各区县加权变异系数对比

资料来源：2006—2016年的《上海市统计年鉴》和《浦东新区统计年鉴》；2008年至2016年的《天津市统计年鉴》和《滨海新区统计年鉴》。

从绝对值来看，天津的区域发展不平衡程度远远高于上海。滨海新区GDP占天津市GDP的比例已经超过一半，天津的发展已经过多依赖于滨海新区，极化效应明显。从相对变化来看，加权变异系数都在不断增大，即上海市和天津市的区域发展不平衡程度均在不断增大。

(二)成因分析

杨开忠[16]曾提出：区域经济差异变动形式与国民经济的发展过程相联系。在不同发展过程中，区域经济差距变动的决定因素及趋势不同。他认为：“区域是社会经济系统的子系统，其自组织动力不能构成对其增长的充分揭示。”本文尝试从制度因素和非制度因素两个层面构建出解释框架，并进一步分析国家级新区为何对相应区域的辐射带动作用不同，最终回答其发展存在显著差异的根源。

区域经济差异的根源既有制度因素的差异，也有非制度因素的差异。其中制度因素拟选取地方政府科技要素投入和市场化程度来进行分析。地方政府科技要素投入通过地方统计年鉴中“各市州研究与实验发展情况R&D投入占比”数据来衡量，市场化程度通过民营企业占国内生产总值的比例来衡量。非制度因素包括区位因素和劳动生产率对自然资源因素的取代。制度与非制度因素的分析框架图如图3：

图3 制度与非制度因素分析框架图

1.制度因素

制度因素分为地方政府科技要素投入和民营经济所占比例。由图4可以看出上海市和天津市研究与试验发展经费支出表现出明显的差异。

资料来源：2006—2015年《上海市统计年鉴》和《天津市统计年鉴》。

地方政府科技投入具有空间外溢效应，产生这种空间外溢效应的原因除了传统意义上科技进步所带来的正外部性以外，还有各级地方政府的“邻里模仿”现象。改革开放以来，各级地方政府围绕经济资源和政治资源形成了激烈的竞争格局，一旦某地政府采取了某项新政策或新制度来提高科技经费的投入效率，并取得了一定的效果，那么周围区域的地方政府会迅速学习、模仿其做法。所以，加大研究与试验发展经费不但能使当地经济健康、持续的发展，往往还能起到“四两拨千斤”[18]之效(王元地、潘雄锋等，2013)。

导致天津和上海两地政府在研究与试验发展经费上产生较大差异的主要原因是地方政府所处的竞争环境。上海是中国经济中心，长三角的龙头城市，在招商引资和获取中央政策支持有绝对优势；而天津不同，处于首都和河北省中间的尴尬地位，与京、冀是激烈的竞争关系。尤其在争取招商引资方面，政府必须投入巨大的财政资金来改善基础设施和税收优惠政策，必然会对科技、教育等公共物品投入形成挤出效应。

由于科技研发转化为现实生产力具有一定的周期性，科技投入不如基础设施对经济绩效的作用直接和明显，地方政府对科技的投入很可能是一种“前人栽树，后人乘凉”的行为，而官员的任期有限，任期内的政府官员往往认为自己是科技活动的投资者而不是受益者。在面对地方竞争的压力时，政府官员就有可能产生短视心理，减少对于科技的投入强度。地区间竞争越激烈，地方官员的短期行为表现得越明显。

在民营经济发展方面，2015年天津市民营经济增加值7781.42亿元,占全市生产总值的47.1%，而上海市民营经济增加值6665.65亿元，占全市生产总值的26.7%。*2015年上海市民营经济增加值占全市生产总值比重未公布。本文根据2016年9月14日上海市政府新闻发布会上副市长周波公布的“上海民营经济增加值占全市(GDP)比重已达到26.7%”与《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》中上海市生产总值(GDP)24964.99亿元计算得出。天津市数据来自《2015年天津市国民经济和社会发展统计公报》。民营经济作为中国经济发展的引擎，优化了不均衡的产业结构，解决了大量的社会就业，承担了大量的社会责任。所以，笔者认为两新区所在地域的市场化程度也在一定程度上导致了两者的发展差异。

2.非制度因素

选取影响区域发展不平衡较为明显的两类因素：第一类是对生产效率产生明显影响的因素，第二类是对生产要素投入量(劳动和资本)产出明显影响的因素。具体表现如下：

在区位因素方面，浦东新区所在长三角是江浙沪三省市分离格局，它需要依托上海来辐射相应的经济带，其影响相对间接，影响程度或多或少会因为行政体制和管理上的冲突受到制约。但是浦东新区通过其特有的引资方式，使得长三角的产业链具有一定的层次性，这种作用方式的产业空间和市场空间更大，更具持续性(余典范，2007)。[11]而滨海新区所处的环渤海经济圈的市场分割和一体化的行政阻力更大，与周围的城市相比增长极作用并不显著，辐射能力也就相对较弱。

从自然资源条件来看，天津更占优势：一是充足的油气资源；二是取之不尽的海盐资源；三是丰富的金属和非金属矿产资源；四是蕴藏较为丰富的地下热水资源；五是土地资源丰富。*数据来源自：http://tianjin.enorth.com.cn/system/2003/11/11/000666583.shtml尽管如此，天津市的劳动生产率却一直落后于上海市，统计年鉴中所指劳动生产率为劳动者在一定时期内创造的劳动成果与其相适应的劳动消耗量的比值，所以相应数据如表1所示：

表1 主要年份上海市和天津市全员劳动生产率对比(单位：元)

数据来源：2005—2016年《上海市统计年鉴》和《天津市统计年鉴》。

表1中可以看出，天津的全员劳动生产率始终落后于上海。由此可见，虽然天津与上海相比拥有丰富的自然资源，但丰富的资源并没有自发地转化为天津市经济发展的动力，进一步提高天津市的劳动生产率。

3.制度与非制度因素的互动

本文虽然分别从制度与非制度因素层面论述了上海与天津的差异，但笔者认为，制度因素与非制度因素相互影响，需结合起来分析。首先，制度的产生离不开历史文化、风俗等非正式制度因素以及其他非制度因素；其次，在经济发展的初期，非制度因素实际上决定了制度发展的起点，这也导致不同国家和地区制度呈现多样性和差异性。但是在进入经济发展的后期，由于产生了一系列的制度安排来引导经济发展，在早期由于缺乏完善制度而起决定作用的资源禀赋等非制度因素的作用会逐渐减弱。

对于本文分析的上海与天津，两座城市自近代以来非制度因素即产生了较大的差异。天津一直作为北京的门户存在，对中央政府的依赖性更强，虽然出现了重商、开放的意识，但自主发展经济的动力不足，这也从一个角度解释了天津市民营经济占比一直不高的现象(罗澍伟,1993)，[19]而上海却与此截然相反。上海在开埠以前，只是一个“漕粮”转运中心，开埠以后，上海处于华界、法租界和公共租界三方分治局面。因此中国传统的集权制度在此受到制约，租界内重视经济利益和谋求经济发展的思想深入人心(张仲礼，2008)，[20]这种市场经济自由交易的价值观，使得上海形成了包容、开放的商贸系统。两种历史背景下，天津、上海的社会观念、经济制度产生了巨大的差异，并一直持续到今天。

中国区域差距拉大正是发生在改革开放后制度转型时期，而此时也是我国各区域经济增长最快的时期和最不平衡的时期。所以，本文提出了解决区域经济差距问题必须从制度因素出发，通过制度因素来弥补非制度因素缺陷的观点。

四、结论及政策建议

本文通过对区域增长极和国家级新区的概念内涵进行梳理，强调了增长极理论中长期被学术界所忽视涓滴效应。在此分析基础上选取了“加权变差系数”进行区域发展差异程度的衡量。具体分析了以上海浦东新区和天津滨海新区为代表的国家级新区发展存在的差异以及引起差异的制度与非制度因素，得出了以下结论：

第一，区域经济增长短期可以依靠增长极刺激，但长期终将回归潜在的自然增长速度。浦东新区在20世纪90年代曾带动上海飞速发展，滨海新区在上一个十年同样带动天津高速增长，但高速增长期之后，两者都回到全国经济增长的平均值附近。所以政府部门需要认清并尊重经济增长内在的规律，顺势而为，把握住经济发展的机遇。

第二，本文所阐述的基于增长极理论的国家级新区战略只是区域经济发展的手段，根本目的还是区域经济的快速发展和人民共同富裕。在区域发展过程中要对国家级新区的发展模式有理性认识，实现共同富裕并不是追求国家级新区与周围区县的绝对平衡发展。市场机制发挥作用自然会使区域内部出现差距，我们应该正视这种差距。增长极效应和周边区域的协调发展并非不能实现，政策的目的是通过增长极的发展带动周围区域发展，只有增长极形成了发展的良性循环，才能最终形成地区之间优势互补、携手发展、共同进步的格局。

第三，从浦东新区和滨海新区的案例可以看出，国家级新区在所在地区处于区域增长极的地位，国家级新区的发展可以带动整个区域经济的增长。因此，要充分把握增长极理论的合理内核，必须发挥国家级新区的“极”的作用。为此，本文提出以下建议：

第一，谋求政策优惠叠加，用好综合配套“先行先试”的权力。目前浦东新区和滨海新区应该继续向中央争取优惠政策，同时叠加“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等其他已有的国家层面战略规划和区域政策，在这个基础上形成“投资洼地”，加快新区的建设步伐。

第二，合理利用制度因素弥补非制度因素缺陷。两大新区应继续加大对科技研发活动的投入，各级政府简政放权，促进民营经济发展。通过宽松的政策环境和良好的科研环境，坚定地发展国家支持的重点产业，着力成为所在区域跨越式发展的经济引擎，带动增长极内其他腹地城市健康、持续发展。

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