宁镇扬一体化综合交通运输体系发展研究

於 昊，彭 佳，侯现耀，陈 玮，梁 浩

南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司

0 概 述

《宁镇扬同城化发展规划》提出了宁镇扬成为苏南现代化建设示范区的重要支撑与带动苏中发展的增长极、长三角辐射中西部地区重要门户和合作、创新与转型发展的大都市区的发展定位要求[1]。宁镇扬地区地处江苏西南部，是长江三角洲城市群西翼的重要组成，也是长江经济带和扬子江城市群的重要组成，区位优势明显。在顺应以城市群为主体形态推进城市化的大趋势下，推动宁镇扬板块一体化发展，有助于发挥南京特大城市带动作用，促进大中小城市和小城镇发展。区域综合交通运输的一体化规划建设是支撑都市圈发展的重要因素[2-4]。开展宁镇扬一体化综合交通运输体系发展研究，就是要以交通为抓手，在国家、省的区域发展战略框架下，围绕建设国家中心城市和区域一体化发展的战略目标，面向协同发展、面向共享建设、面向实施操作，明确发展方向，落实行动计划和重大项目，深化互利共赢的区域合作机制，从而进一步提升南京、镇江、扬州的区域发展能级和发展质量，加速宁镇扬连片地区的跨界融合和无缝衔接。

本文以宁镇扬交通一体化为视角，分析区域综合交通运输体系现状及主要问题，提出区域综合交通运输体系完善策略和建议，对推动宁镇扬一体化发展，实现区域综合实力和对外辐射力提升具有重大现实意义。

1 宁镇扬综合交通运输体系现状分析

宁镇扬地区现状形成了由航空运输系统、港口水运系统、铁路系统、公路与城市道路系统、城市轨道系统和常规公交系统构成的方式齐全、功能较强的，以南京为核心的放射型综合交通运输体系。

1.1 区域交通体系现状概述

宁镇扬地区对外交通主要由航空、水运、铁路和公路构成。其中，航空方面现有南京禄口国际机场和扬州泰州国际机场两个民用机场，分别位于南京市中心城区南部及扬州市东北部；港口水运方面，沿江形成三港十九区布局，以长江为主水运航道，京杭运河、滁河、仪扬河等内河航道为辅构成区域水运网络；铁路方面有干线铁路和城际铁路8条；公路方面基本形成以南京为核心的“一环八射两横两纵”的高速公路网络。

1.2 城市交通体系现状概述

宁镇扬地区城市交通主要有城市轨道交通系统、快速路为代表的城市道路系统、常规公交系统等构成。城市轨道交通方面截至2017年底，南京市共建成轨道交通线9条，其中城市轨道线5条，市域轨道交通快线4条；城市道路方面，三市均有或在建城市快速路系统，与对外高速公路、城市对外枢纽等衔接；常规公交方面建设也颇具成效，主要承担城市内部公共客运服务功能。

2 宁镇扬综合交通运输体系问题分析

经过多轮城市总体规划和城市综合交通规划，宁镇扬各自城市综合交通运输体系已初步建立。但就宁镇扬一体化发展而言，宁镇扬综合交通运输体系总体上仍存在一些问题，体现了区域综合运输体系发展的不平衡和不充分，一定程度上制约了宁镇扬城市间的经济、文化和产业融合。

2.1 空铁联运的缺失降低机场集聚和辐射力

综合交通运输体系的有机衔接有助于提升交通运输效率，促进区域的一体化发展。加强空铁联运，有助于集聚机场对区域的覆盖能力及对外辐射能力[9][10]。现阶段宁镇扬地区拥有禄口国际机场（4F级），2017年客运吞吐量2 582万人次；扬州泰州机场（4E级），2017年客运吞吐量也接近200万人次。两机场均未引入高效铁路系统，造成空铁联运的缺失。以镇江至禄口机场为例，现状小汽车出行需要60～80分钟，而通过空铁联运至上海浦东机场也仅需80分钟，降低出行效率的同时，也严重削弱了禄口国际机场在区域里的影响力。

2.2 港口同质化竞争激烈缺少协调合作

宁镇扬三市港口2016年货运吞吐总量为48 548万吨，不及苏州港64 724万吨吞吐量，且三港运输货物多为矿建材料、煤炭、矿石等，同质化竞争激烈，但协同合作欠缺，已成为区域航运发展的洼地；同时，上游扩建的芜湖港、新投产的合肥港等又进一步挤压缩减宁镇扬地区港口的传统腹地范围，宁镇扬海港发展的要素集聚面临上下游港口分散化的严峻挑战。

2.3 铁路资源发展存在不平衡和不充分

宁镇扬将形成“一带三圈”的一体化发展格局，关键在集聚提升南京综合实力的基础上，加快对镇江和扬州的带动融合作用[1]。南京与镇江和扬州中心城区间距离分别超过60 km（南京新街口-镇江大市口）和70 km（南京新街口-扬州文昌阁），这样的空间尺度范围内，构建一体化商务交通圈层需要布局相应的城际轨道交通以满足出行需求[5]，而现状的铁路设施供给水平显然是不平衡、不充分的。

南京和镇江间现有京沪高铁、沪宁城际铁路、京沪铁路等多条铁路承担城际间联系功能，单方向铁路全日客流约1.5万人次，行程时间约20～30分钟，沪宁城际线路上的中间站停靠极少，缺乏对南京-镇江沿线连绵城镇发展带的覆盖，难以承接带动沿线同城化发展的作用。宁镇之间长途汽车全天开行44对，但平均旅行时间为铁路方式的2～3倍，竞争力有限。

南京和扬州间现状铁路仅有宁启铁路，且线路受客货混行等条件限制无法开行大量动车组列车，单方向铁路全日客流约0.3万人次，行程时间约50～60分钟，全线运力相对紧张，且不停靠仪征站；宁扬之间长途汽车全天开行85对，平均旅行时间为铁路方式的1.5倍，现阶段成为铁路运能不足的有效补充。随着宁镇扬一体化发展，宁扬两地经济活动联系将日趋紧密，现有交通资源配置难以支撑宁扬间逐步增长的交通联系。

镇江与扬州中心城区间距约20千米（镇江大市口-扬州文昌阁），虽然空间距离较近，但因缺少铁路、长江阻隔、行政分割以及各自城市规模不足以支撑发展城市轨道等原因，两市目前主要依靠公路联系。在建连淮扬镇铁路虽然将填补两市轨道联系空白，但因该线更多功能服务于宁镇扬地区对苏北沟通联系需求，因此镇江和扬州间仍缺少快速城际轨道的联系。

2.4 宁镇扬缺少市域（郊）层级轨道网络

根据国内外发展经验，市域（郊）轨道对城市发展和都市圈的形成具有重要作用[6][7]。在宁镇扬区域内，现状城际轨道实现的是宁镇和宁扬中心间的直达联系，但对毗邻地区和外围城镇组团的带动作用相对有限。在市域（郊）层面，仅南京拥有市域轨道交通快线，服务于主城与外围组团的联系，且均采用城市地铁制式，运行速度一般不超过100 km/h，而镇江、扬州两地暂时没有城市轨道交通和市域（郊）轨道线。而随着城镇化建设的推进，国家鼓励发展市域（郊）铁路，扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，从而优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设[8]。宁镇扬地区拥有相对丰富的既有铁路资源，有条件进一步争取和优化利用，发展完善市域（郊）轨道网络。

3 宁镇扬综合交通运输体系发展思路与对策

宁镇扬交通一体化是一项系统工程，需要三地政府协同规划、统筹兼顾、分工合作，建立统一高效、资源共享、优势互补的综合交通运输体系。利用SWOT分析法可以对宁镇扬综合交通体系自身优势、劣势及其所处外部环境的机会、风险等进行研究，因此，可以研究如何发挥优势、弥补劣势、应对挑战、把握机遇，找到适合宁镇扬综合交通发展的思路。

3.1 基于SWOT的综合交通运输体系发展趋势分析

（1）优势

宁镇扬地区社会经济条件相对较好，三市2016年GDP总量为18 786.24亿元，占江苏省GDP总量比例24.7%（数据来源：2016年三市和江苏省国民经济和社会发展统计公报），具备支撑完善区域综合交通设施布局的经济基础。

宁镇扬处于多条国家级交通运输通道交汇处，交通区位优势明显。南京作为国家级枢纽中心城市，陆路交通相对发达，可直达北京、武汉、重庆、上海、杭州、广州、深圳等城市，扬州、镇江在建和规划有连淮扬镇、北沿江、宁扬宁马城际、镇宣等多条铁路，未来发展也将由节点城市变区域枢纽城市，宁镇扬整体区位优势将显著提升。

根据调查，宁镇间交通联系接近8万人次/日，宁扬间交通联系3.4万人次/日，镇扬间交通联系约1.8万人次/日[10]，随着宁镇扬交通一体化设施的逐步完善，会释放和激发更多的城际间出行需求，加强三地间的联系。

（2）劣势

经济和社会发展上，宁镇扬三地发展存在显著差异，南京GDP总量占宁镇扬三市比例超过50%，南京相对镇江、扬州两地，交通建设资金投入更大，镇江、扬州两地无论从对外交通还是宁镇扬间城际交通方面都无法与南京相比，三地发展的不均衡性会制约和影响区域交通一体化发展。

交通布局上，宁扬江北地区交通基础设施建设相较于江南地区整体相对滞后，现有设施难以满足和适应日益增长的城际间联系。长江、宁镇山脉等自然阻隔导致跨江、跨山脉联系通道有限，对宁镇扬交通融合发展产生限制。禄口机场发展落后于长三角地区上海、杭州等地空港，集聚效应有限。港口区位与上海、苏州等地港口相比处于劣势，规模效应不足。

（3）机会

国家与地方出台多项规划，致力于长三角地区和宁镇扬地区发展深化改革。国家层面《国家新型城镇化规划》、《长江经济带发展规划纲要》、《长江三角洲城市群发展规划》等都对以宁镇扬为主的南京都市圈发展提出了战略布局和具体要求，江苏省《宁镇扬同城化发展规划》更是对宁镇扬一体化提出了系统性发展规划，有助于全面提升宁镇扬三市融合协调发展。

此外，宁镇扬三市自身经济、文化等发展联系日趋紧密，促使三市城际间交通联系更加紧密。宁扬间以枣林湾、金牛湖等地区特色为主，以旅游文化为核心，发展生态绿色经济，宁镇间湖熟郭庄、仙林宝华等毗邻地区连绵发展，跨界融合初见规模，三市联系逐渐加强，对城际间交通需求也将日益增长。

（4）风险

上海作为长三角地区唯一超大城市，对地区资源的集聚能力非南京可比，因此南京难以吸引和集聚长三角地区最优质的资源，港口、航空等方面，南京均受到上海发展的影响。而区域内合肥、杭州等周边城市都市圈发展迅速，且合肥、杭州对于各自省内资源的集聚和城市首位度的提升能力均比南京要强，在人口、通道等资源有限的条件下，宁镇扬综合交通发展面临此消彼长的风险。

此外，宁镇扬交通一体化发展中事权归属多方，存在协调问题。部分交通基础设施如铁路、公路、机场等需与国家和省级层面协调，交通一体化发展需要多方协调，存在不确定性的风险。

3.2 日本都市圈综合交通经验

（1）都市圈概况

东京都市圈包括东京都、神奈川县、崎玉县、千叶县以及山梨、枥木、茨城等县。该地区面积约为1.4万km2，人口约3 500万，城市结构形态为多中心结构。

图1 东京都市圈多中心结构示意图

（2）设施布局

地铁及城际铁路。轨道交通是东京都市圈交通系统中的核心，每天有超过550万的通勤人员（分担率超过90%）早上乘坐地铁到达市中心。为了缩短通勤时耗，郊区的私营轨道线路直接与中心区的线路相连，而且轨道系统形成了多层次结构。长距离出行可以利用更快轨道线路或快速列车，比如，50～100 km的出行距离可以使用新干线（高速客车），20～50 km使用快速列车，距离再短使用普通地铁。

其他交通模式。东京拥有2条单轨线路（总长27 km）和一条有轨电车线路。东京没有通勤巴士但有夜间快线，为工作日错过最后一班地铁的人服务，主要从中心区到达都市圈外围中心组团。

道路。东京都市圈的道路网络结构中，高速公路共有24条路线（含1条延伸中路线）、1条兴建中路线，分属东京线、神奈川线、埼玉线等3大子系统，道路里程超300 km，形成“三环线+放射线”路网结构。

图2 东京都市圈高速公路系统

（3）小结

通过发达的综合交通体系，特别是体系完整的轨道网络和发达的高快速路网，实现东京都市圈各城市共享基础设施，合作共赢。都市圈内最重要的两个城市是东京都和横滨市。依靠东京都市圈一体化的综合交通体系，东京、横滨实现产业互补、调整和升级，促进了东京都市圈的发展，东京都市圈GDP一直名列世界都市圈GDP前茅。

3.3 综合交通体系发展对策

针对宁镇扬综合交通体系发展的优势、劣势、机会和风险，借鉴东京都市圈综合交通体系发展经验，提出总体发展策略如下：区域层面，统筹宁镇扬之间的交通资源，组团参与区域竞合，巩固南京综合交通枢纽地位，惠及镇江、扬州发展，共同促进扬子江城市城镇群发展，达到“1+1+1＞3”的效果。连片地区层面，整合重构宁镇扬连片地区的综合交通体系，融合轨网、对接路网、整合公交。推动连片地区的无缝衔接，引领南京、镇江间形成新的增长极，促进交通、产业、空间的协同发展。具体对策如下所示：

（1）明确交通圈层功能体系

根据宁镇扬区位条件和空间布局，构筑层次清晰、功能明确的一体化综合交通运输体系，打造分层分级的一体化交通圈层，既有以城市大运量轨道、中运量公交和城市快速路为主导的城市交通体系，满足宁镇扬三市各自主城内部的通勤交通圈，又有以市域（郊）铁路、市域轨道快线、城市大运量轨道和高速公路、快速路等方式支撑的各市域内近远郊组团至主城片区的通勤和生活联系交通圈，同时构筑以城际铁路、高速铁路、高速公路、航空等方式为主的宁镇扬城际间和对外的商务联系交通圈。

（2）提升联运、转运功能，强化区域枢纽国际化

为实现区域空港资源集聚和优化配置，应加快宁镇扬地区机场与铁路的衔接，通过宁黄高铁、宁扬宁马城际等铁路接入禄口国际机场，提升禄口机场集疏运效率和辐射范围，统筹提高机场服务水平，扩大空港枢纽辐射腹地范围，提升区域的国际影响力与竞争力。通过建设扬泰机场与扬州东站的城际铁路连接线将地区机场节点纳入宁镇扬发达的铁路系统，拓展空港腹地辐射范围，集聚和优化地区航空资源。

通过完善和提升区域疏港铁路、中转作业码头和铁路货线等，实现区域龙潭、西坝、下蜀等港口铁水联运，提升铁水联运比例，拓展港口腹地，加快长江深水航道建设，挖掘京杭运河等区域航道潜力，发展水水转运，打造国家江海转运中心。丰富集装箱航线网络，包括近洋、远洋外贸集装箱直达、内支航线和内贸集装箱航线等航线网络，重点发展近洋集装箱航线和开辟通往长江中上游宽体浅水集装箱船航线。

（3）促进宁镇扬交通基础设施一体化

加快推进宁黄高铁、宁淮连高铁、镇（宁）宣铁路等铁路建设，加快推进宁盐高速、仪禄高速、宁黄高速、宁杭第二高速等高速公路建设，与既有京沪、宁杭通道一起，打造南北向复合通道，促进宁镇扬拥江发展，实现对苏北、苏中、皖南和浙江地区的快速联系，提升宁镇扬资源集聚和对外辐射能力；加快南北沿江铁路、宁常沪高速公路建设，推动滨江联动，向西对接长江中游城市群，向东构筑沪宁长江南北两岸多通道；推进宁扬宁马、S5宁扬线、S5宁镇线、S6宁句线、S10宁仪线等城际和市域轨道规划研究和建设工作，通过改造区域内京沪铁路、宁启铁路等既有线路，开行市域（郊）铁路班次，服务郊区及三市毗邻地区通勤、商务等出行需求，完善宁镇扬轨道网络层次体系。

（4）协调跨界衔接服务一体化

科学规范毗邻公交、跨界出租车的运营，填补跨界运管条例空白。加快地区综合交通换乘枢纽的建设，实行“轨道+公交”片区公共交通组织模式，拓展市域轨道对连片地区乡镇的覆盖和联系；推动建立宁扬两地公交卡、市民卡一卡通等通用通刷使用运管机制，实现连片地区公交票制票价的统一。

探索宁镇扬地区车辆使用本地区内高速公路补贴政策，实现地区内公路收费站归并、撤销、通行费减免，实现宁镇扬地区内高速公路免费通行，并加快出台交通管理规定及处罚统一化等措施和政策。

（5）创新区域交通一体化治理机制

成立宁镇扬交通一体化协调委员会。统筹协调宁镇扬地区重大交通基础设施的规划、建设和管理工作，在宁镇扬党政联席会议、市长联席会议领导下开展工作，建议由三市分管副市长任轮值组长，三市规划、交通、住建相关职能部门人员参与组成，并逐步形成常设办公室组织研究，大会讨论审议，各市负责实施宁镇扬交通一体化相关规划、计划和政策的工作和治理机制。

4 小 结

宁镇扬一体化发展需要综合交通体系的支撑，研究通过对现状和问题的分析，总结宁镇扬综合交通运输体系发展的优势、劣势、机会和风险，提出了一体化交通圈层、完善区域交通设施建设、强化枢纽国际化、跨江通道协调、创新区域一体化治理机制、探索多元化投融资机制和跨界服务政策一体化的发展思路，为宁镇扬综合交通一体化协调发展提供理论参考。

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