怎样看待和解决好区域经济分化问题

朱弢

区域经济是宏观经济的重要组成部分。区域经济发展的状况如何，在很大程度上影响着宏观经济运行的速度、效益和质量，尤其是在中国国民经济进入阶段性转换的时期。

区域经济分化问题是一个现实的挑战，解决不好，就会对区域协调发展的总体态势带来冲击和负面影响。

近几年，国民经济发展进入新阶段，中国区域经济版图也出现了一些新情况、新变化。该如何看待区域经济发展的基本态势？《财经》记者专访了国务院参事、国家发展改革委原副主任杜鹰。

在杜鹰看来，目前的区域发展两种情况共存，一是区域发展的协调性增强是基本面和主流;二是出现了区域（或地区）经济分化的新状况，并呈现出空前复杂的局面。针对这种状况，杜鹰认为，要保持区域经济协调发展的势头不逆转，就要加快结构转型和动能转换，同时深化不同地区比较优势交换。

区域协调性增强是基本面

《财经》：地区间发展得协调还是不协调，主要的衡量标准是什么？

杜鹰：我们说区域发展的协调性增强，首先要弄清楚什么是区域发展的协调性。

根据建国以来我国区域经济发展先后经历的均衡发展战略、非均衡发展战略和区域协调发展战略三个阶段的历史经验，区域发展的协调性首先要看地区间经济发展的差距是否保持在合理的区间内。

地区发展差距一般以人均地区生产总值作为主要衡量指标。改革开放以来40年，我国地区发展差距经历了一个从扩大到缩小的过程，1995年前后差距最大，此后特别是西部大开发以来，地区发展差距开始缩小，尤其是2008年至2012年，西部、中部、东北地区三大板块的发展速度连续五年超过东部地区。

2013年以后，情況有新变化，但总体而言，区域差距缩小的势头没有逆转。

《财经》：除去经济差距，还有其他的衡量标准吗？

杜鹰：其次，还要看各地区的人们能否享受均等化的基本公共服务。地区经济差距的缩小是个长期的过程，但提供均等化的基本公共服务则是政府的职责，是我们政策的基本取向，而且达成这一目标应早于地区间经济差距的缩小。我们看到，这几年区域间的基本公共服务仍然是朝均等化方向推进的，取得了新进步。

再次是看各地区的比较优势是否得到了充分的发挥。各地区都发挥各自的比较优势，再通过区域交换来实现各自的比较优势，这是区域经济发展的根本动力和要义所在。从这个角度来看，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，交通、通讯、物流等基础设施的改善，以及区域经济合作的开展，区域经济互动是比较充分和活跃的。

最后还有一个重要方面，就是看不同地区人与自然的关系是否处于和谐共生状态。应该承认，我们在这方面仍然存在不少问题，但也要看到，近年绿水青山就是金山银山的理念更加深入人心，生态环保的工作力度不断加大，空间管制的体制机制初步建立起来，人与自然关系的协调性明显增强。

用上面四条标准来衡量，我们讲区域发展的协调性增强是成立的，是符合实际的，这是区域发展的基本面和主流。

区域分化愈加复杂

《财经》：区域发展协调性确实有所增强，但我们在现实认知中的感受是，一些地区间差距近年来是扩大的。

杜鹰：这就是我们说的近年来也出现了区域经济分化的新情况。所谓区域经济分化，是指不同区域经济增长势头出现了情况迥异的变化。首先要看到它是在区域发展协调性增强的大背景下出现的问题，而不能用后者否定前者。同时要看到，区域经济分化问题是一个现实的挑战，解决不好，就会对区域协调发展的总体态势带来冲击和负面影响。

《财经》：一谈起区域发展差异，马上想到的是东中西和东北四大板块，现在的情况有新变化吗？

杜鹰：区域经济分化首先表现在四大板块上。比如，2008年，东北地区的增速为13.4%，居四大板块之首，但2010年以后，增速落到中西部后面，2013年以后，又落到东部地区之后。到2016年，东北地区的增速只有2.5%，跌到谷底，分别比西部、中部和东部地区慢了5.8个、5.5个和5.1个百分点。八年间，增速下滑了将近11个百分点。

西部和中部地区的增速虽然仍然超过东部地区，但速度差从2012年的3.1个和1.6个百分点缩小到2016年的0.7个和0.4个百分点。2017年，中部地区的增速不仅超过东部，而且超过了西部，多年来首次居四大板块之首。

《财经》：除了板块之间的分化，各板块内部发展也没有那么平衡。

杜鹰：西部地区12省区中，西南的态势比较好，西北的问题和困难比较多。2016年，西南6省区中，只有四川、广西的增速低于西部平均水平，而西北6省区全部低于西部平均增速，其中问题比较多的是甘肃和内蒙古。

中部6省也在分化。山西2016年的增速只有4.5%，位列全国倒数第二，而皖赣豫鄂湘的增长势头不错。

东北地区也不是铁板一块，除了辽宁问题最多，增速-2.5%，全国垫底，黑龙江居中，吉林的增长大体与全国平均水平相当。

东部地区也出现了分化迹象，河北的增速最慢，天津的增速下滑，而江浙闽粤仍保持着较强的增长势头。

可以说，这几年，是实施区域协调发展战略十几年来，板块内部分化和差异最为明显的一个阶段。

《财经》：中国的区域发展也存在南北差异，这方面的情况有什么新变化？

杜鹰：2013年以来，我国南方与北方之间的经济增速差距开始拉开，增速差距由2013年的0.6个百分点，扩大到2017年的1.4个百分点。

2017年，南方实现地区生产总值52.5万亿元，占全国总量的61%，是1980年以来占比最高的时期，而北方的占比下降到了39%，呈现出全国经济增长“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的格局。

纵观历史，自隋唐至近代，我国的地区差距主要是南北差距;而近代以来，由于列强入侵和门户被迫对外开放，地区差距转变为主要是东西差距，即沿海与内地的差距。这几年，东西差距基本稳定，南北分化的迹象又重新抬头，这种现象值得我们深入研究。

《财经》：导致区域经济分化的主要原因是什么？

杜鹰：总体上看，这里既有经济的周期性因素、外部经济环境变化的因素，也有新旧动能转换时期的结构性因素、体制性因素。

经济周期对地区增长的影响很复杂。一般情况下，经济增速高的时期，地区增长的差异较大，但也有相反的情况。

就我国现阶段的区域经济分化而言，显然只用周期性因素是解释不了的。更为深刻的背景是，国民经济发展进入新常态，我国正处在结构变革和动能转换的关键时期，过去那种依赖拼资源、拼环境的外延扩张型的增长方式已走到尽头，取而代之的必然是依靠科技进步、人力资本投入，以新技术、新业态、新经济为代表的质量效益型增长，这是不可改变的大趋势。

当前和今后一个时期，以新发展理念为统领，以高质量增长为目标，以深化供给侧结构性改革为主线，以淘汰落后产能、大力推进“双创”和发展新经济为代表的结构变革和动能转换将成为国民经济的主要特征。

《财经》：在“新常态”的大背景下，如何理解当前的区域经济分化？

杜鹰：我们看到，凡是资源加工型和传统产业为主的地方，凡是市场化程度低、体制机制改革滞后的地方，结构变革和动力转换的困难就更多一些，受经济下行压力的影响就更大一些，最终表现为经济增速的下滑。而结构变革起步较早的地方，高新技术产业和战略性新兴产业基础较好的地方，市场化程度和配套能力较强的地方，就可以比较从容地应对结构变革的挑战，赢得先机，保持经济的平稳较快发展。

由此可以得出结论，区域经济的分化，实质上是在结构变革和动能转换的特定背景下，不同地区适应能力、应对能力和引导能力迥然不同的客观反映。其中，周期性因素是外因，结构性、体制性因素是内因。

如何看？怎么办？

《财经》：既然已经分析出区域经济分化的原因，是否意味着可以对症下药了？

杜鹰：首先还是要客观正确地看待区域经济分化。

像我前面提到的，现阶段的区域经济分化是有着深刻的背景和原因的，有一定的客观必然性，很可能会延续一段时间，也不是靠短期政策调整或一两项政策措施就可以解决的。

一方面，对区域经济分化不要大惊小怪、急于出招，因为目前区域分化的程度并不是改革开放以来最高的，而且也有一个对区域分化如何因势利导、把坏事变好事的问题，这就需要客观冷静地分析。

另一方面，又不能漠然处之、掉以轻心，因为如果不加以控制和引导，局部地区的增速下降不仅会导致结构转型的失速，还会带来就业、民生等社会问题，拖累整个国民经济和稳定大局，酿成区域经济协调发展的势头出现逆转的风险，因此必须予以高度重视。

还要看到，区域经济在协调发展总趋势下出现的分化，呈现出空前复杂的局面，这对区域政策的实施提出了新的更高的要求，要求我们增强区域政策的整体性、针对性和有效性。

《财经》：具体来说应该做些什么？

杜鹰：我认为应该研究如何有效地控制分化，因势利导引导分化，在保持区域经济协调发展势头不逆转的前提下去加快结构转型和动能转换。

首先是要坚持问题导向，目前对区域经济分化以及分化对协调发展总趋势影响的分析研究还不够，很有必要把情况摸清楚，把问题找准，把原因分析透。我赞同把区域研究对象再划小一些，重点调研转型成功地区和转型困难地区（或问题地区），抓两头，带中间。

转型成功地区当然要数沿海省份，比如广东、浙江、江苏等，但也不要忘了中西部也有一些转型工作做得比较主动、比较好的省份，去看看为什么这些地方转型搞得好，有些什么值得总结推广的经验，需要具备哪些条件，还有些什么可以利用的机会。另一方面，要重点调研问题地区，困难和问题在哪里，如何解决，哪些是省里可以办的，哪些需要中央帮助解决，可以针对这些问题出台一些新的区域性或产业性政策。

《财经》：哪些问题需要中央帮助解决？政府与市场分别应该发挥什么作用？

杜鹰：问题地区的问题肯定是一大堆，不能眉毛胡子一把抓，也不能什么都由中央背起來。在就业、民生、社保等方面的困难，中央一定要帮，帮助它们卸下包袱、轻装上阵。

但总体来说，支持政策要以充分利用市场倒逼机制为导向，坚持有利于产业结构调整，有利于深化体制改革，有利于促进新旧动能转换。如果帮扶的结果是放缓了转型和改革的步伐，那就南辕北辙了。

需要提醒一点，就是不能“抑东扶西”、“抑南扶北”，也就是说，这个阶段的区域政策要鼓励转型好的地方加快转型，不能为了缩小地区差距、控制分化势头，就让转型好的地区发展得慢一点，这是不对的。实际上，转型好的地区发展快一点，蛋糕才能做大，我们才有更多能力去帮助问题地区转型发展。

要特别注意促进区域间的良性互动。无论是转型好的地区还是问题地区，都有转型的比较优势，也都有不同的短板和制约因素。在区域封闭的状态下，这些问题都不好解决，只有让资源要素流动起来、活起来，推动跨省区、跨区域的重新组合和优化配置，才能取得一加一大于二的效果，这方面的潜力是很大的。

比如说，广东之所以转型快，把北京的科研成果拿到广东去产业化，就是一条重要的经验;中部地区这几年崛起的势头不错，也是主动对接沿海、接受沿海的辐射和带动的结果;重庆、四川、贵州也是靠产业梯度转移，重塑了竞争优势。所以要进一步消除资源要素流动的体制性障碍，建立全国统一的大市场，才可能解决好区域分化问题。

《财经》：进入新时代后，中国与世界发展的关系更加紧密，在这方面，能对区域经济分化做些引导吗？

杜鹰：要调控好国际国内两个市场的关系。我国要素成本升高了，不少劳动密集型产业转到东南亚、南亚、非洲去了，这本来无可厚非。但是我国中西部很多地方就业还不充分，特别是一些特殊困难地区，急需东部沿海产业转移过去。但为什么企业只往海外转不往中西部转？说明我们的政策没有加以有意识地引导。

在这方面，可以考虑出台一些引导沿海劳动密集型产业、企业向中西部转移的特殊政策，这对于带动困难地区的产业结构调整、控制地区发展差距的扩大是很有意义的。