我国体育产业政策环境分析——基于国家治理的视阈

陈晓峰



我国体育产业政策环境分析——基于国家治理的视阈

陈晓峰

上海体育学院,上海 2000438

运用系统论分析方法对我国体育产业的政策环境进行分析，认为体育产业政策的环境由社会经济状况、体制和制度条件和国际环境3个因素组成。体育产业政策主体必须时刻关注国家的产业政策、产业结构、监管机制、消费品市场与生产要素市场的供求状况，个人收入分配差距，居民消费水平与特征等。现行的政治体制和经济体制也是制定体育产业政策直接的、基本的边界，它决定着体育产业政策的性质、民主化程度和合法化程度。另外，国际体育环境也影响着体育产业政策的价值选择、目标选择、途径选择和治理实践。体育产业政策的运行过程，实际上就是国家治理系统对政策环境进行权威性分配的反应过程。任何国家、社会的体育产业政策活动都必须在一定的环境下进行，政策需求产生于政策环境的刺激，并从政策环境反馈到国家治理系统。

体育产业；政策环境；体制；国家治理

1 引言

国家治理的提法产生于政治民主、经济勃兴、社会变革和学术观念转型的宏大背景之下，国家治理实践也基本依照公共行政改革中的组织治理，经济关系改良中的市场治理和社会公共事务协调中的社会治理等展开。

体育产业政策是国家治理的重要实践组成。从国际政策环境来看，英国的整体性治理实践是应用在体育产业政策上较早和相对成熟的治理模式。1997年，英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks）在出版的《整体政府》一书中，首次提出了国家整体性治理的理念。英国政府随后在希克斯理论基础上提出了“协同政府”的国家治理模式（寇丹，2012）。这一模式后来演变为体育产业政策的国家治理模式（或称为“体育产业的整体性治理”），英国发起的这一体育产业政策国家治理模式得到了西方许多国家体育组织的认可与效仿。随后，英国政府设立“效率统一”（efficiency unite）监察机构并推行对国家行政部门的工作效率进行督查和促进的“下一步行动方案”和“公民宪章运动”，都是在完善整体性治理理念的背景下进行的，并为此深刻影响了英国体育产业政策的制定。同样，美国政府颁布的“国家表现审计”“国家治理评估”和“政府改革”，德国政府颁布的“2010年议程”，澳大利亚的“跨部门国家协同框架”和“整体性政府改革”等（陈振明，2000，2002；俞可平，2000，2008；王诗宗，2010；胡佳，2010），在体育市场治理或企业治理（Corporate Governance）方面，都强调国家整体性治理的重要性，体育产业的跨部门协调治理都是由中央政府的法律进行规制的。例如，澳大利亚政府理事会就是国家重大发展政策制定的平台，实行整体政府的跨部门协调功能。体育产业政策的制定也是国家政府理事会协同地方政府理事会主席、体育部门法人、体育经营活动者在整体政府运行的法律边界下不断向前推进的（Tony Ward，2010）。因此，国家治理视阈成为了国际体育产业政策制定的总趋势。体育产业政策的制定是有边界限制的这一观点也为国际社会所接受，并在大多数西方发达国家实施。

从国内政策环境来看，以产业结构升级、行业结构优化和国际竞争力发展为主要依据，对我国体育产业瓶颈问题的突破实践成为了我国体育产业政策制定的基本模式。丛湖平等（2013）认为：“解决体育产业发展瓶颈，离不开以产业关系政策、产业运行政策、产业发展政策三个维度为基本政策构架，来探讨体育产业政策的选择问题。”当前中国应该从“体育产业行业结构布局、职业体育发展、公共体育场（馆）运营、健身服务业的产业组织发展和商业性体育赛事产业的国际化发展”这五大领域来构筑体育产业政策。他们的观点基本被政府和学术界普遍接受。易剑东（2016）和郑志强（2013）等则主要从我国体育产业人才不足、政府对体育的财政投入有限、体育器材设施层次不高品牌不强、体育场馆数量不足、体育产业信息和知识意识淡薄等问题出发，呼吁通过政策支持来促进体育产业的发展。这些体育产业政策的主流研究虽未系统阐述政策环境，但都预设了影响体育产业政策制定的社会经济条件、体制制度因素和国际发展环境等政策环境前提。前人研究都为系统从国家治理边界来讨论体育产业的政策环境提供了非常好的借鉴。

2 核心概念与方法

2.1 核心概念

2.1.1 国家治理视阈下的体育产业政策

“治理”开始在国际体育界流行，始于20世纪90年代。进入21世纪，“善治”又成为众多国际体育组织和部分国家体育组织关注的焦点和政策制定的目标。英国、澳大利亚、欧盟以及国际奥委会等政府和非政府实体纷纷发布了关于体育善治的文件，指导和帮助各国家和国际体育组织解决战略管理和组织治理等方面的问题。这些文件在当时或后来都成为了体育发展的重大政策。

从国家治理的视阈看，体育产业政策本质是以体育为手段或实现途径的对一般体育经济活动的治理。但其又可超越体育范畴本身而深入诸多社会公共事务与社会问题的治理之中，这样，体育产业政策便又成为了参与国家治理的一种手段。但是，任何体育产业政策又不能超越国家治理理念的边界或者制度的阈值。从这个角度理解，体育产业政策的研究既包括体育体制以及体育法治问题的探讨，又是从国家治理的制度边界对体育产业的定位、体育经济部门机构的设置、体育产业领域的自治与法律干涉等问题的研究，明确国家法律对体育产业规制的不同模式，并借此讨论国家法律规制与体育产业自治的关系。

然而，各国政治制度、社会制度及发展程度的不同，国家治理的理念也就各异，对体育产业发展的功能定位乃至体育部门的设置就有不同的管理模式，体育产业治理也就有不同的理念和思路。特别是21世纪以来，我国法制建设进一步深化完善，正在逐步实现从“人治”走向“法治”的根本性变革。而体育产业政策的发展则是要推进能够均衡运筹多方面法治变量、协调体育经济活动的制度建设,做到体育产业政策有法可依，有章可寻。这就要求我们在制定体育产业政策时，充分考虑政策环境，既要观察体育产业政策所在的社会条件和经济状况，观察社会发展和经济发展对体育产业政策的影响与要求；又要考虑体育产业政策是在一定的国家治理理念和管理体制的限制阈值之下产生的，受到管理体制的影响；还要考虑全球经济一体化趋势之下，体育产业政策具有全球效应，要在国际视野之下来制定体育产业政策。

2.1.2 政策环境

提及政策环境，自然绕不开后行为主义政治学理论的倡导人，政治系统论的创立者戴维·伊斯顿（David Easton）。他在1965年出版的《政治生活的系统分析》一书中，提出了他的政策环境的基本思想。我们可以把它描述成输入、输出和反馈的一个循环节。而该循环节的不断运行正是伊斯顿为揭示公共政策系统的运行机制而建立的一个公共政策系统模型（图1）。伊斯顿提出“任何政策制定过程必然包含政治系统、环境、输入、利益诉求、支持、交换过程、输出、结果和反馈等程序要素”[7]。“政治系统”是与国家行政治理要素相联系的整体系统，是国家强制力推行的分配制度与机制；“环境”是指与国家行政系统发生联系的各种影响因素，因类型和种属划分不同，环境的描述也不尽相同。环境既是政治系统的生成物，同时也是政治系统的制造物。“输入”是指外界要素对系统的干预和反应过程，包括供给的输入和需求的输入；“输出”主要是指国家机关通过强制力实施和颁布的行政命令、法规等方式影响环境的活动[7]。

图1 戴维·伊斯顿政策系统的动力反应模式

Figure1. The Dynamic Response Model of David Easton Policy System

戴维·伊斯顿所提出的政策系统的动力反应模式解释了公共政策产生的过程是政治系统与环境要素耦合的结果。这种耦合过程一般是从输入开始的，包括各种要素的输入，然后系统中对要素进行加工。这里所说的要素就是指环境要素，也可以说是政策环境。戴维·伊斯顿认为，“任何公共政策的产生过程，本身就是国家控制的政治系统在充分考虑环境要素影响下所做出的强制力的分配过程”[7]。美国学者E.安德森（James E. Anderson，2009）在戴维·伊斯顿政策环境理论的基础上，提出“政策环境的矛盾是导致新政策产生的根源，政策环境影响着政策制定者的行动方向”。E.安德森更为丰富的政策环境思想包括了政治、文化、经济、社会、人口、阶层、地理等因素。“我们认为的政策环境是指对政策产生、运行和发展的一切影响因素的总和。”[40]

2.2 方法讨论

我国体育产业政策系统的分析是使用系统论的理论分析工具来对整体系统进行解构的，系统论首先要求找到与系统环境相关的所有要素，其次，要求研究单个的环境要素，通过对每一个环境要素的改进和调整，去改变整个政策系统。如用系统论的方法分析体育产业政策环境主要是为了更好地调整体育产业政策系统的结构，均衡系统中各要素的利益关系，从而使系统从混乱状态重新建立一种稳态的平衡。

当前，我国体育产业的发展状况在系统论的框架下体现出来的环境因素主要包括社会经济方面、体制和制度方面以及国际方面。依据这3个方面的环境因素，再整合国家治理边界（阈值），可以得到我国体育产业政策系统模型，这个模型如果保持均衡运行的话，无疑会优化我国体育产业政策，从而实现我国体育产业从管理走向治理（图2）。

图2 国家治理视阈下的体育产业政策系统

Figure2. Sports Industry Policy System from the Perspective of National Governance

3 社会经济环境对体育产业政策的影响

社会经济环境也可以说是社会经济状态，是影响体育产业政策的重要环境要素。社会经济环境包括国家的经济体制属性、经济结构类型和经济发展速度。政府在制定体育产业政策时，首先需要考虑的因素就是本国或本土的社会经济实际情况，并根据现实和客观需要出发做出体育产业政策预期。

3.1 经济环境因素是制定和实施体育产业政策的基本出发点

体育行业发展首先要顺应国家经济发展的大方略，国家的资源配置是体育产业政策制定的基础。体育领域仅是国家资源配置的一个部分，国家不可能解决体育领域内的所有问题，而我国体育事业的飞速发展又暴露了资源极度短缺的问题。这样，体育事业发展在适应国家经济社会发展的客观需要情况下，体育开始走向市场，指导体育产业发展的政策法规开始逐步形成。

我国在改革开放初期提出的经济政策是“计划经济为主、市场调节为辅”。当时，体育产业的概念还远未提出，但也已经出现了一些体育产业的业态。

1984年，中共中央发布《关于进一步发展体育运动的通知》，提出“体育场馆要改善管理、提高使用率，成为开展群众体育活动和培训体育人才的基地；同时，要讲究经济效益，积极创造条件实行多种经营，逐步转变为企业、半企业性质的单位”[8]。自此，体育系统的营利性体育社团和场馆运营大量出现。1986年，国家体委制定的《关于体育体制改革的决定（草案）》提出“体育场馆在保证体育活动的前提下，发展多种经营，广开财路，提高场馆使用率，逐步做到自负盈亏，以场馆养场馆”“鼓励专业运动队与企业合作，提倡体育竞赛与经营活动联合进行”[8]。此后，体育产业正式在全国启动，地方性体育经营活动等相关政策也相继出台。

1993年，国务院正式颁发文件，明确国家第三产业的发展规划，体育事业被列入发展规划之中，并在政策文件中提出“有条件的竞技体育应逐步向实体化、职业化、商品化过渡”，要求体育系统建立“体育服务体系”[9]。国家体委响应国务院政策要求，随即出台了《国家体委关于深化体育改革的意见》和《国家体委关于培育体育市场、加快体育产业化进程的意见》，提出了“建立与社会主义市场经济相适应的、符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会的体育体制。”“我国体育产业要面向市场，走向市场，以产业化为方向”[42]的总体发展目标和基本发展思路。自此，我国体育产业政策体系初步形成（图3）。

图3 经济环境因素对体育产业政策的影响

Figure3. The Impact of Economic Environment on Sports Industry Policy

3.2 经济实力是体育产业政策制定和实施的基本条件

体育产业政策的制定和实施是需要成本的。其中，经济成本和制度成本是重要保证条件。体育产业政策制定要在一定的经济基础和政策允许范围之内来进行思考，这样才能可行和有效。

20世纪80年代改革开放以来，我国经济增长速度较快。特别是21世纪以来，国内国民生产总值（GDP）基本实现每5年翻一番。2000年国内生产总值（GDP）达到10.03万亿元，2005年GDP达到18.73万亿元，2010年GDP达到41.30万亿元，2016年GDP达到74.4万亿元。而据国家体育总局统计，2015年，国家体育产业总产出为1.7万亿元，增加值为5 494亿元，占同期国内生产总值的比重为0.8%[30]。全球体育产业占国民生产总值的平均值为2.1%，我们离这一数值还有相当大的差距。这一差距也说明我国体育产业的发展具有巨大的发展空间。特别是我国目前经济总量占据世界第2的位置，雄厚的经济实力为我国体育产业政策的制定和实施提供了强有力的物质保障（图4）。

图4 2015年体育产业占各国GDP比重

Figure 4. Sports Industry Accounted for the Proportion of GDP in 2015

当然，2008年北京举办第29届夏季奥运会也为我国体育产业的发展带来了重大机遇。政府也在此时因势利导，在政策文件中提出：“积极引导体育消费，培育体育市场，加强体育健身服务市场的规范化管理，提高中国体育用品业的自主创新能力，促进体育无形资产的开发和保护，完善体育产业政策，理顺体育产业活动的管理体制，做好体育彩票的发行工作。”[35]这些政策措施引导和培育着体育市场的成长。2008年全年，我国体育用品制造业实现了累计 1 088.31亿元的增加值[35]。

借着北京奥运会的机遇，我国也催生了较多高质量的体育产业政策，如《体育及相关产业分类（试行）》《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》《关于鼓励和引导民间资本投资体育产业的实施意见》等；建立了我国体育产业统计制度；明确了我国体育产业发展任务等，从而加速推动了我国体育产业的市场化和社会化（图5）。

图5 经济实力对体育产业政策的影响

Figure 5. The Influence of Economic Strength on Sports Industry Policy

3.3 经济社会因素影响体育产业政策的目标和方向

体育产业政策体系中占主导地位的是国家的经济政策和体育发展政策的互为补充。如体育产业政策的出台一定是先有相关的经济产业政策做为上位的依据，然后再由部门依据当前体育资源状况来制定和推行相关的体育产业政策。因此，国家整体战略制约着我国各行业政策的目标与方向，同样也影响到我国体育产业政策领域。近年来，“全民健身”与“健康中国”上升到我国国家战略后，相适应的体育产业就会以蓬勃的速度开展，这样也急需体育产业政策的引导。可以说，国家战略时常会影响到我国体育产业政策的制定和发展。

体育产业的发展本质上取决于国民消费水平、国民对体育健身的认知等这些与经济条件相关的社会因素。如1995年6月20日，我国颁布的《全民健身计划纲要》提出：“努力实现群众体育与国民经济和社会事业的协调发展；广泛开展全民健身活动，不断满足人民日益增长的体育健身需求，基本建成有中国特色的全民健身体系；按照公共财政配置的重点转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，加快城乡基层公共体育设施建设，进一步健全社会力量积极兴办，群众广泛参与的群众体育管理格局。”[35]这其实就是在为体育产业政策的发展指明目标与方向。而决定体育产业政策的目标与方向也正是《全民健身计划纲要》中提出的“人民日益增长的体育健身需求”“为全体人民提供均等化基本公共服务”等。此前，体育产业在全民健身领域的表现不是太明显，基本是因为人民的健身需要还不是很强烈，均等化服务的概念还没有被认识和普及，这些经济条件的社会因素没有增长、积累到影响体育产业政策制定目标的高度。而在竞技体育产业发展上则不同。社会有对竞技体育赛事的强烈需要，国家也有对竞技体育争金夺银的需求，这样就引导了社会力量对竞技体育赛事的极度关注与参与。而社会力量中的民间资本在服务于全民健身和大众健康领域就受到多种社会因素的限制，也包括政策环境的限制。民间资本就是社会力量的代表之一，也是经济条件下的社会因素之一。

国家在制定体育产业政策时也会考虑到影响体育产业政策目标和方向的因素问题，并会在政策上引导社会因素与体育产业政策在目标和方向上相匹配。如2009年10月1日起施行的《全民健身条例》中就规定每年8月8日为“全民健身日”，提出“国家支持、鼓励、推动与人民群众生活水平相适应的体育消费以及体育产业的发展”[5]。随后，在国家引导层面，2010年出台的《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》和2011年2月出台的《全民健身计划（2011-2015年）》等，其中就提出“到2015年形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系的目标任务”[16]。而配套政策如《体育产业“十二五”规划》《全民健身计划（2016-2020年）》《体育产业发展“十三五”规划》等，政策目标非常明确。当然，具体产业政策的制定一定要受到前面国家政策的合理引导。

体育产业政策的出台要依据经济大气候，紧跟社会发展目标和方向。例如，《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《广东省民政厅关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，这些政策直接影响到体育产业政策的制定，相配套的体育产业政策如《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》《国家体育产业基地管理办法（试行）》等也相继出台。

所以，国家经济社会因素与我国体育产业政策的制定具有较强的相关性，会影响我国体育产业政策发展的目标和方向（图6）。

图6 经济社会因素对体育产业政策的影响

Figure 6. The Influence of Social Factors of Economic Conditions on Sports Industry Policies

3.4 社会经济利益的分配调节是体育产业政策体系确定的主要根据

在社会生活的诸多领域，经济利益是最基本的关系。一定历史时期体育产业政策体系的目标和大量社会经济政策的确立要依据其所属国家的经济状况及对其分配与矛盾关系的调节。1994年，国家允许发行体育彩票筹集体育事业发展基金，2013年，国家推出“政府购买公共服务”的施政方针就是社会经济利益向体育领域内的分配和调节。据此，也催生了一系列相关配套的体育产业政策。2016年，国家体育总局印发的《体育产业发展“十三五”规划》中提出“体育彩票与竞赛表演业、健身休闲业、场馆服务业、体育中介业、体育培训业、体育传媒业、体育用品业一起，被列入体育产业发展的八大重点产业”[11]。

以体育彩票业为例（表1），我国建立体育彩票收益的社会经济利益分配调节制度，是政府依据特定经济状况进行合理的分配和调节，其本身就是体育产业政策的合理引导点。在这样的政策引导下，我国体育彩票业在2015年底实现体育彩票累计销售6 799亿元，年增长19%，筹集公益金1 762亿元[11]。

同样，国家体育总局在彩票公益金的使用中有接近89%是用于群众体育。据《国家体育总局2015年度本级体育彩票公益金使用情况公告》数据显示，2015年国家在群众体育工作方面共使用了彩票公益金24.2亿元，其中，21亿元用于购买体育健身器材和建设全民健身路径，1.4亿元用于开展全民健身活动，0.8亿元用于引导发展群众体育队伍，0.4亿元用于大众健身科学的研究与宣传[13]。这些社会经济利益的分配调节，同样会推动相关体育产业行业的发展。而从彩票业来看，社会经济利益分配调节又是引导相关政策逐渐成熟和自成体系的重要依据。

表1 我国体育彩票相关政策与内容

政府购买公共服务概念的提出，也影响着我国体育产业政策的方向。2012年7月国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出“基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，公民都有获得基本公共服务的权利，保障人人享有基本公共服务是政府的职责”“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率，实现提供主体和提供方式多元化”[17]。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”[18]。此后，相继出台了《关于购买公共体育服务的实施办法》[12]和《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》等政策文件，提出“鼓励社会力量建设小型化、多样化的活动场馆和健身设施，政府以购买服务等方式予以支持”[20]。以上国家政策的宏观导向和社会经济利益的分配调节政策，为推进政府购买公共体育服务提供了政策支持和方向。

上述都体现了社会经济利益的分配调节手段对我国体育产业政策体系形成的重要作用（图7）。

4 体制和制度环境对体育产业政策的影响

体制有各种类型，如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、体育体制等，其中又以政治体制和经济体制最为重要。政治体制是指“以政治权力的运作为核心的政治设置的总和，可以细分为领导体制、组织体制、行政管理体制、干部人事体制等”[37]。经济体制是指“在一定所有制基础上的组织、管理国民经济的体系和制度，规定了国家经济政策的基本方向和特点”[37]。经济政策是在经济体制下形成的，不同经济体制及完善程度不同的管理制度、方法和组织形式，会产生不同特点的经济政策和政策效果。因此，现行的政治体制和经济体制是制定体育产业政策直接的、基本的依据。当然，我国现行的体育体制也是当前政治体制和经济体制下的衍生物，对现行体育产业政策的制定具有不可或缺的影响。

4.1 体制环境决定体育产业政策的性质和民主化程度

对我国体育产业管理主体的追溯，始于1952年国家体委（全称为中华人民共和国体育运动委员会）成立，下设办公厅、群众体育司、运动竞赛司、国际联络司、教育司、宣传司、人事处（后改人事司）和计划财务处（后改计划财务司）。1956年3月23日，国务院常务会议批准了原国家体委的《体委组织简则》，对体委的工作职责：“参与体育用品生产计划的制定并监督其执行，批准制造体育用品的规格和标准”给予认可。这是国务院最早在政策上明确我国体育产业的管理主体和职责的文件。

1994年4月，根据八届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，“研究制定体育经济和经营活动的政策法规，归口管理体育市场”[42]被列为国家体委的主要职责之一。计划财务司承担“拟定体育健身娱乐、竞赛表演、训练服务、技术信息等体育经济、经营活动及体育市场管理的政策法规，指导、协调直属单位多种经营活动，归口管理体育基金和各种集资”[42]等具体职责。1994年8月，国家体委体育产业办公室正式组建（隶属于计划财务司）。

图7 社会经济利益的分配调节对体育产业政策的影响

Figure 7. The Impact of the Adjustment of Social Economic Benefits on Sports Industry Policies

1998年5月，根据九届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，国家体委改组为国家体育总局，原计划财务司改为体育经济司，下设体育产业处承担相关具体职责。与1994年机构改革方案相比，对体育产业相关职责的表述进行了较大调整：1）将“研究制定体育经济和经营活动的政策法规”改为“研究拟订体育产业政策”；2）将“归口管理体育市场”改为“发展体育市场”；3）增加了“制定体育经营活动从业条件和审批程序”的职责[10]。2009年3月4日，国务院办公厅印发《国家体育总局主要职责内设机构和人员编制的规定》，其中对总局有关职责修改为“拟订体育产业发展规划、政策，规范体育服务管理，推动体育标准化建设，负责体育彩票发行管理”，取消了“发展体育市场”的职责[14]。

这些表述的调整，特别是将“制定政策”调整为“拟订政策”，正是依据我国的体制环境，做到政策的出台既要人民民主，也要民主集中；既要政府管理社会，也要社会监督政府，同时也规避了体育产业政策的制定权力掌握在少数利益群体手中。行业管理主体只有拟订政策的权力，政策的最终制定要在“拟订”的基础上，经过各级目标群体的检查和论证，最终由国务院颁布实施，保证了体育产业政策的性质和民主化程度。

4.2 体制环境决定着体育产业政策的合法化程度

一项好的体育产业政策必须是合法的政策。体育产业政策的合法化程度是由整个社会的法治状况决定的。只有在一个法律制度健全，真正做到依法治国、依法行政、依法治体的社会中，体育产业政策才可能从内容到形式都实现合法化。我国在20世纪90年代初期就逐步开始加强社会主义法制建设，完善法律法规，并酝酿“依法治国”的方针政策。并于党的十五大上正式把“依法治国”定为治国理政的基本方针，提出“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”[33]。

在国家完善法制建设的背景下，《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）于1995年8月29日在第八届全国人大常委会第十五次会议通过。《体育法》虽然没有采用“体育产业”的概念，但对原国家体委己经实行的部分社会化、产业化政策从法律层面予以了肯定[28]。《体育法》的出台，使我国体育事业发展迈进了以法治体的新时代。《体育法》全文共五十六条，其中第三条、第三十五条、第四十二条、第四十四条和第四十七条涉及体育社会化、产业化问题，也就是我们今天说的体育产业政策（表2）。

表2 《中华人民共和国体育法》中涉及的体育产业政策内容[30]

习近平同志更是多次在讲话中提到治国理政的思想，并把“依法治国”贯穿其中。习近平同志在中共十八届四中全会中提到：“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”[34]他还指出：“我国是一个有十三亿多人口的大国，我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”[44]这是我党在新时期部署治国理政的基本思路，是中国特色社会主义理论的核心内容，还是我们国家治理所要考虑的基本政治环境，更是我们讨论体育产业政策的基本边界。

我国体育行政主管部门响应中央号召，于2016年6月29日在四川泸州召开了全国体育政策法规规划工作会议。国家体育总局副局长高志丹在会上提出：“深化体育改革、建设体育强国必须高度重视体育政策法规规划工作。要进一步加强体育法治工作，不断完善中国特色体育法律体系建设，加快推动修改《体育法》的步伐，加强全民健身、竞技体育、职业体育、体育产业、体育社会组织和体育管理干部队伍等重要领域的体育法律法规建设。”[29]这种“依法治国”“依法治体”的政治体制环境，以及新修改后的《体育法》，都将进一步规范体育产业政策的合法化程度。

4.3 制度文化制约着体育产业政策信息的输入

当代政策学研究的权威布里埃尔·A·阿尔蒙德（1987）认为，“制度文化是指一个国家在特定的历史时期为社会发展的需要而制定的一套有组织的规范体系。主要包括国家的行政管理体制、人才培养选拔制度、法律制度和民间信仰和感情”[27]。由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。“每一个社会内由学习和社会传递得来的关于政府治理行为聚集，制度文化通常包含国家治理行为的心理因素，如信念、情感及评价等。”[24]

“体育产业政策产生过程实质上就是体育产业决策和制定该决策的政策环境的匹配过程，这个匹配过程的结果和最终产品是体育产业政策。”[48]从这一意义上说，体育产业的政策信息输入也是一种文化的输入，而制度文化就是选择政策信息输入的文化。这样，体育产业的政策信息输入的选择必然受到制度文化边界的制约。因而，制度文化对体育产业政策信息的输入过程有着深远的影响。

戴维·伊斯顿的政策环境系统论中把政策制定过程看作是一个“输入-转换-输出”的系统[33]。当国内外体育环境作用于政治体系，产生了反映体育产业需求政策信息，政策信息在制度体系内部转换为体育产业政策，成为政策输出。在体育经营活动的实践中，人们对体育产业政策的种种要求和支持转化为政策信息。这种对体育产业政策的要求和支持（图1）进入国家制度体系内部便是政策信息的输入。制度文化对政策信息的输入的影响效应是非常全面的。首先，它影响着政策信息的输入内容。不符合制度文化习惯的内容和形式是拒绝输入的，也就是说，不符合主流价值观的体育产业政策要求和支持是不会被输入的。例如，在计划经济体制时期，体育的职业化、社会化发展需求和支持是不会被当成政策信息输入的，这样就不可能实现转换，输出相关的体育产业政策；到了市场经济体制时期，体育的职业化、民间资本的投资需求便很容易成为政策信息，最后在输入-转换系统下，输出了相关的体育产业政策。其次，制度文化影响着政策信息的输入途径。政策信息的输入途径其实是政策环境对政策输出的影响。政策信息的输入途径分为内部的输入和外部的输入。我国体育产业政策的信息输入过程，表现出较为明显的“内部输入”的特征。任何一个国家的体育产业政策不可能完全依赖社会群体的利益诉求的表达，政府对社会群体的利益表达进行合理的分流和干预，进行资源和利益的权衡分配是必须的。但我们也要加强“内部输入”功能的非政府延伸，做到公众、党组织和政府三者之间的信息沟通和互动。

5 国际体育环境对体育产业政策的影响

5.1 国际体育环境影响着体育产业政策的价值选择

价值选择，源自于主体与客体的双向互动。在马克思主义哲学范畴中：“价值是反映主体满足客体需要的作用大小和效益多少的关系。”因此，价值选择就是主体依据自身需求得出满足需求应具备的条件，并以此为基础对不同客体进行比对，进而选择能实现效益最大化的方式。如此看来，体育产业政策的价值选择，不仅要满足体育产业政策主体与客体的需要，还要能够揭示体育产业服务大众的效益关系，使其资源配置得到最优化。

一个国家制定体育产业政策的根本原则是以本国的实际情况为基本出发点，但随着体育产业全球化、国际化发展浪潮的不断推进，国际体育环境已成为体育产业政策价值选择的风向标。如今，国外体育企业几乎涉及了整个体育产业，国外体育产品、资金、技术、管理方式和经验等冲击着中国国内市场，但我国体育产业起步较晚，体育产品在国际市场的盈利率普遍较低。国外体育产业的大量涌入不仅给我们带来了资金、技术和现代化的管理方法和手段，同时，也向我国的体育产业政策的价值选择发起挑战。

国外学者就体育产业政策也做过诸多研究，他们通过梳理近20年来西方国家的体育产业政策发展脉络，发现多数西方国家在2000年以后进行了体育产业政策改革，大多是围绕大众体育政策法案构建了新的体育产业政策体系（表4）。

表4 部分国家体育产业政策中涉及的大众健身法案

在国际体育产业政策治理实施效益分析的研究方面，学者们认为，国际体育环境下的体育产业政策价值选择更倾向于大众健身服务，不仅可以获得良好的经济效益，如节省了国家医疗开支，而且，还能取得较大的社会效益，如提高个人服务国家社会的能力。在美国，国家干预下的体育产业政策偏向大众健康，大众体育得到进一步普及，每年可以为美国节省760亿美元的医疗开支[49]。在英国，国家对大众体育健身进行政策干预后，极大地拉动了体育消费，国家直接经济健康效益达到10.6亿英镑，其中包括节省了约3%的医疗开支[45]。在加拿大，在对大众健身服务进行政策规制后，体育锻炼人口每年增加了10%，因缺乏锻炼导致的疾病发生率下降，为国家节省了1.5亿美元的医疗开支[47]。学者们一致强调国家层面主观干预下体育产业政策的积极效应。

国际体育大环境下，体育产业政策的发展趋势表明，大部分国家构建的体育产业政策，其价值选择都趋向于服务大众健身，这些治理体系在满足国民健康和社会发展需求的同时，也带来了可观的经济效益和社会效益。国际体育环境必然也会影响到我国体育产业政策的价值选择。事实也是如此，以前我国在体育产业政策的价值选择上与全民健身领域还有一定的距离，自从国家量化指标，将体育产业的核心放在满足大众健康的需求上后，这种距离正在逐渐缩小。

5.2 国际体育环境影响着体育产业政策的目标选择

“以人为本”“科学健身”和“职业化”是国际体育的发展趋势，也是全球化背景下对我国体育产业发展的总体要求。中国体育产业的发展目前处于转型升级的关键时期。在当今这个经济全球化，文化多元化的时代背景下，国际体育发展的环境将直接影响到我国体育产业转型发展政策制定时的目标定位，甚至西方现代竞技体育产业思想将直接冲击我国体育产业的转型发展并在一定程度上左右我国体育产业政策的制定。美国未来学者阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》一书中预言：“不管是工业经济、服务经济，还是未来的体验经济，西方总是引领着全球化的经济产业发展浪潮。”[31]全球化的产业经济发展浪潮无不对我国经济产业化发展产生深远影响，特别是国际体育的职业化发展模式成为我国体育职业化发展道路的参考。我国在原有竞技体育体制下发展成为世界竞技体育强国，竞技体育产业化也已经成为体育强国的一种标志，从另一方面反映了国家的综合实力。审视西方国家竞技体育产业发展政策对中国的适用性，要在我国实际国情与国际体育环境有机统一的前提下，从伦理道德层面关注竞技体育产业化的异化所带来的负面影响，特别是职业体育的异化。我国体育产业发展的政策前提是不能脱离体育的“以人为本”的本质。当然，国际社会体育产业化发展的成熟的制度设计和企业文化也可以为我们提供很好的借鉴。

另外，我国的体育产业在国民经济中的重要作用也是不容忽视的，自2014年颁布了《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46）以来，体育产业进入快速发展期，对我国经济发展起到一定的促进作用。我国实行的社会主义市场经济，为体育产业发展提供了保障。国家政策对体育产业的扶持使得人们对体育的刻板形象不再局限于身体活动，而是对体育产业有了新的认识。这些变化不仅是市场的选择，也受到西方竞技体育产业化的启发。体育产业资本本身的逐利性，决定了竞技体育产业发展会成为体育产业政策治理的主体。例如，欧洲与北美体育产业政策的差异导致了不同的发展结果：欧洲国家体育产业政策注重的是体育的公共属性，强调体育是需要服务社会的目标，因此，除了部分国家的竞技体育职业联赛外，欧洲体育产业整体发展较为萧条；而美国的体育产业政策注重的是扶持体育的职业化和俱乐部制式的企业化发展，其商业化模式使美国的体育产业占国家GDP值的3%，成为国家支柱产业。但是，美国体育产业高产值的同时也出现了体育产业异化的各类丑闻。美国学者WH Hernan等指出：“美国体育产业追求单一的经济目标，必然会来带来更多的社会越轨行为的出现，兴奋剂事件、球场暴乱、枪击事件等的出现就是因为产业过渡的利益最大化追逐而带来不公引发的。我们应该建立多元的体育产业政策发展目标。”[46]国际体育环境同样呼吁我国体育产业政策目标的多元化。体育产业如果走的是极度竞技化、经济化的道路，忽视体育“以人为本”的本质思想，会出现脱离体育本质的政策性失误。体育产业政策的制定应服务于人民，满足人们对体育产品的需求，实现体育资源最大程度的利用率。我国体育产业政策应该建立在社会、民间组织、政府的良性互动之中，建立在“自下而上”的机制之中，才能真正解决当前体育产业政策的“政府失灵、市场失灵”等问题。体育产业政策这种独特的价值导向，不仅需要多元的政策目标的选择，合理的市场结构，还需要注重体育法治与市场的协同发展。

5.3 国际体育环境影响着体育产业政策的路径选择和治理实践

21世纪是体育产业发展的朝阳时期，各国体育产业就像是国际体育环境大木桶中的一块木板，体育产业政策尊重市场机制的基础作用和体育企业经营自主权的基础立场[25]，因此，在体育产业政策的路径选择和治理实践过程中不免受到国际贸易、市场、跨国体育企业等因素的影响。各国政府体育产业政策制定和实施需要协调所处的国际体育产业环境，拓展国内本土体育产业政策的途径选择；此外，准确把握体育产业发展方向，加快体育产业的发展，借鉴西方发达国家的体育产业政策为自己所用，是通向繁荣体育产业的捷径之一[23]。

世界体育产业的发展模式，大体可以分为市场主导型和政府参与型受到世界经济格局的制约，越是体育产业发达的国家越是采用市场主导的模式，在体育产业政策的制定的过程中侧重良性竞争的公平性。西方跨国公司已经发展成为一股巨大的经济力量。20世纪80年代初，跨国公司的生产已经占资本主义工业生产的1/3以上，对外贸易的1/2以上，同时控制了新技术和工艺专利80%的比例以及国际直接投资总额的90%[26]。资本在全球范围内的运作，出现了跨国资本时代的体育产业全球化状态[23]。面对跨国企业的冲击，国家为了保障本土体育产业的健全发展，在体育产业政策的制定和路径选择上就会偏向于政府主导。

国际体育环境为体育产业政策参与国际治理提供了经验，体育产业治理是国家层面控制体育盈利组织的经营活动和成员的执行行为。体育产业是一个多元化、多层次的产业体系，只有制定好每一个环节、层次的政策，才能起到对体育产业的有效治理。随着国际体育环境的改变，体育产业要较好的进行治理，体育产业作为一个系统性工程同样具备跨界性、整体性特征，其发展政策的制定、实施同样需要不同部门、系统间的协作[5]。这是澳大利亚体育产业发展的国际化之路越走越宽的原因之一。体育产业与社会发展虽是一脉相承，但是存在着一定的时间差。现实社会的条条框框以及错综复杂的关系无形地束缚了体育产业的发展，国家的首要任务就是打破隔阂，形成一体，政府在此过程中以期通过“净化”和“重塑”体育发展环境，规范体育产业的管理，肃清影响产业发展的不利因素[21]。其根源是融入国际体育环境过程中，我国体育产业组织，尤其是大型体育赛事组织化造成了某些组织价值、组织策略的偏离，影响体育产业政策的治理实践。

雷奇逊认为：“一个纯粹的市场体系是行不通的，必定渗透着国家的规章条例和干预。”近年来，作为国家治理手段之一的体育产业政策，多以间接干预的方式对体育产业进行治理。在美国资本市场，政府为市场的良性竞争制定了较为完备的政策，通过稳定的产业政策引导体育产业市场深入发展，在治理实践的过程中努力推动体育产业政策从管理到治理的职能转变。如是，这些国际体育环境也在影响着我国体育产业政策的路径选择和治理实践。

6 结论

脱离了政策环境无法对政策做出合理的解释。从政策环境来考量体育产业政策，依据的是美国政策学的权威戴维·伊斯顿和詹姆斯·E·安德森的政策环境思想。体育产业政策的运行过程，实际上就是国家治理系统对社会环境进行权威性分配的反应过程。换句话说，任何国家、社会的体育产业政策活动都必须在一定的环境下进行。政策需求产生于政策环境的刺激，并从政策环境反馈到国家治理系统。依据戴维·伊斯顿政策系统的动力反应模型和詹姆斯·E·安德森政策环境理论，本文认为体育产业政策的环境由社会经济状况、体制和制度条件以及国际环境3个因素组成。首先，体育产业政策主体必须时刻关注国家的产业政策、产业结构、监管机制、消费品市场与生产要素市场的供求状况，个人收入分配差距，居民消费水平与特征等，社会经济环境是我国体育产业政策制定的重要依据。其次，现行的政治体制和经济体制是制定体育产业政策直接的、基本的边界，它决定着体育产业政策的性质、民主化程度和合法化程度。任何体育产业政策不可能超越国家的政治体制和经济体制而独立存在，这也是我们提出国家治理视阈下的体育产业政策环境的必然。最后，一个国家或政府在制定、实施体育产业政策时，不仅要面对国内环境系统的各种要素，还需要认识和估计国际体育环境要素。国际体育环境影响着体育产业政策的价值选择、目标选择、途径选择和治理实践。国际体育环境下的一系列体育产业发展趋势都表明体育产业政策开始由社会职能部门制定，慢慢转为在国家治理边界下由政府直接进行干预，体育产业政策的途径选择重新回归了政府主导，并且明确了体育产业政策是政府的一种重要治理工具，服务于国家治理。

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Analysis of China Sports Industry Policy Environment—Based on the Perspective of State Governance

CHEN Xiao-feng

Shanghai University of Sport,Shanghai 200438, China.

Systematic analysis method is used to analyze the policy environment of sports industry in China. It is concluded that the environment of sports industry policy is composed of three factors: social economic conditions, institutional and institutional conditions and international environment. The main body of sports industry policy must always focus on the national industrial policies, industrial structure, regulatory mechanisms, the supply and demand of the consumer goods market and the market of factors of production, the citizen income distribution gap, the level and feature of residents' consumption and so on. The current political system and economic system are also the direct and basic boundaries in formulating sports industry policies. It determines the nature, democratization and legitimacy of sports industry policies. In addition, the international sports environment also affects the value choice of sports industry policy, the target choice, the way choice and the governance practice. The operation process of sports industry policy is actually the reaction process of authoritative distribution of policy environment by state governance system. The sports industry policies and activities of any country and society must be carried out in a certain environment. The demand for policies arises from the stimulus of the policy environment and is fed back from the policy environment to the state governance system.

G80-05

Ａ

1002-9826(2018)02-0003-12

10.16470/j.csst.201802001

2016-10-29；

2018-01-20

陈晓峰,男,副教授,博士,主要研究方向为体育人文社会学、体育管理学, Email:chxf@sus.edu.cn。