法律应成为金融监管标尺

文 《法人》特约研究员 刘兴

中国的金融监管，尺度一直把握不好，尺度松了金融市场就会混乱，尺度紧了金融市场就会僵化

2018年2月2日，道·琼斯指数突然下跌665点，2月5日指数又大跌1175.28点，跌幅4.61%，创2011年以来最大单日跌幅。

美股的下跌引发了全球金融市场的恐慌，波及全球股市“黑色一星期”，其跌速快、跌幅大、范围广，预示着2018年金融市场的不平静，考验着世界各国的金融监管，影响着中国金融监管的理念和走向。

金融监管在于防范灰犀牛和黑天鹅

由于一直以来的中国经济发展GDP导向，以及随之而来的防范经济硬着陆，经济管理层不断推出各种“稳增长”措施，令经济中的负债率和杠杆率不断上升，金融风险日益加剧。2017年穆迪和标准普尔相继下调中国主权信用评级，就是一个警示。为了应对日益临近的金融风险，十八届六中全会把降杠杆和控制金融风险列为今后经济金融工作的重点，2017年7月召开的中央金融工作会议上专门成立了金融稳定发展委员会，防止发生系统性风险成为金融工作的底线。

金融风险分为暴露的风险和隐藏的风险，两种金融风险都值得担心和防范。金融市场把暴露的风险比喻为“灰犀牛”，把隐藏的风险比喻为“黑天鹅”。灰犀牛是与黑天鹅互补的概念，“灰犀牛事件”是常见的以至于人们习以为常的风险，“黑天鹅事件”则是极其罕见的、出乎人们意料的风险。

生长于非洲草原的灰犀牛，体形笨重、反应迟缓，人们能看见它在远处，却毫不在意，一旦它向人狂奔而来，憨直的路线、爆发性的攻击力定会让人猝不及防，有把人扑倒和踩踏的风险。 因此，灰犀牛用来比喻大概率且影响巨大的潜在危机。灰犀牛是由美国学者米歇尔·渥克于2013年在达沃斯全球论坛上提出，旨在提醒人们不要忽视“必然会发生的重大危机”。

中国金融市场的灰犀牛有影子银行、房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方债务、货币贬值、银行不良资产增加、资金外流、违法违规集资等。

黑天鹅事件是指非常难以预测且不寻常的事件，通常会引起市场连锁负面反应甚至颠覆。在发现澳大利亚之前，17世纪之前的欧洲人认为天鹅都是白色的。由于欧洲人没有见过黑天鹅，“所有的天鹅都是白的”就成了一个没有人怀疑的事实，一直到人们在澳大利亚发现黑天鹅，欧洲人的想法有了一百八十度的大转弯。

过去20年发生的九大黑天鹅事件被认为是金融危机或引发了金融风险：亚洲金融危机、互联网泡沫破裂、九一一恐怖袭击事件、全球金融危机、欧洲主权债务危机、福岛核事故、油价暴跌、中国股灾、英国脱欧。

中国的金融监管既要防范灰犀牛事件，又要防范黑天鹅事件，金融监管的对象有“三违反”：违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章；有“三套利”：监管套利、空转套利、关联套利；有“四不当”：不当创新、不当交易、不当激励、不当收费；有“十乱象”：股权和对外投资、机构及高管、规章制度、业务、产品、人员行为、行业廉洁风险、监管履职、内外勾结违法、涉及非法金融活动十方面的金融市场乱象。

确立稳定金融、发展金融和人文金融的金融监管目标，有利于金融市场防范灰犀牛和黑天鹅。稳定金融，确保金融体系的安全和稳健应成为金融监管的首要目的。发展金融，提升金融机构的效率，促进金融市场的平等竞争，提高金融为实体经济服务的能力，应成为金融监管的终极目标。人文金融，在金融市场实现以人民为中心，重点发展普惠金融，最大限度地避免消费者免受金融欺诈，有效防止因过度举债造成的信用危机，落实金融消费者保护，应成为金融监管的初心和使命。稳定金融、发展金融和人文金融三位一体，相辅相成，不可或缺。

金融监管尺度应以法律为准绳

2017年中国的金融监管取得了显著成绩。根据中央银行官网公布的行政处罚公示结果，2017年央行做出的行政处罚共计903项，对金融机构的罚没金额共计为7980万元，行政处罚内容涉及支付结算、征信管理、反洗钱、票据业务、经理国库、消费者保护等方面。

银监会系统在官网上公布的2017年度罚单共计2725张，罚款金额总计27.53亿元，没收违法所得8.59亿元，包括对机构/个人处以警告、取消一定期限高管任职资格、禁止一定期限银行从业资格。2017年，证监会做出行政处罚决定224件，罚没款金额74.79亿元，同比增长74.74%，市场禁入44人，同比增长18.91%，行政处罚决定数量、罚没款金额、市场禁入人数再创历史新高。据保监会新闻发言人披露，2017年，保监会系统一共处罚机构720家，人员1,046人次，其中罚款1.5亿元，同比增长56.1%，责令停止接收新业务24家，撤销任职资格18人，行业禁入4人。

中国的金融监管，尺度一直把握不好，尺度松了，金融市场就会混乱；尺度紧了，金融市场就会僵化。监管尺度把握不好的原因，在于过去养成了人治的习惯，尚未养成法治的好习惯。法律是不松不紧的尺度，也不偏不倚的公正尺度，法律应成为金融监管尺度的圭臬。当然，具体的法律法规规定不合理或在金融市场不合时宜时，应对法律法规及时进行修改。中国应当形成法治的金融监管模式，才能防范灰犀牛和黑天鹅，守住不发生系统性金融危机的底线。

法治的金融监管模式，意味着诚信和依法规范经营的金融主体能够得到发展激励，监管机关能够对投机取巧和不择手段的金融违法行为进行纠正和制裁，金融消费者的合法权益得到有效保护，从而引导金融主体公平竞争，合法创新，提高效率，靠服务实体经济的真功夫盈利并做强做大。

法治的金融监管模式要求监管机关：法律授权必作为，法无授权即禁止。法无授权即禁止容易做到，法无授权的乱作为，监管人员涉嫌滥用职权，被监管者有权对监管机构的乱作为行为提起行政诉讼，行政法律和刑事法律对乱作为能够形成有效监督。

法律授权必作为难以做到，金融监管容易出现不作为的问题。对不作为形成有效监督，成为金融监管的制度短板。与此相关的现象是，除了环境保护法律以外，中国有最多的金融监管法律法规，但金融监管法律法规被频繁运用的少，被束之高阁的多。

中国金融监管方面的法律主要有：《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《担保法》《保险法》《证券法》《信托法》《证券投资基金法》《银行业监督管理法》和行政法、刑法关于金融监管的规定等。

金融法规和规章主要有：《储蓄管理条例》《企业债券管理条例》《外汇管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《金融违法行为处罚办法》《人民币管理条例》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《个人存款账户实名制规定》《金融资产管理公司条例》《金融机构撤销条例》《外资保险公司管理条例》《外资银行管理条例》《期货交易管理条例》《中央企业债券发行管理暂行办法》《证券公司风险处置条例》《证券公司监督管理条例》等。

看来，中国的金融监管法律体系基本成型，但投资促进法、民间借贷法、期货交易法、金融消费者保护法、互联网金融法等基础法律法规仍然处于空白状态，有待相关立法机关根据金融市场的需要和金融监管的实践，进一步完善金融监管法律体系。

尽管2017年中国的金融监管取得了显著成绩，但党和国家监察机关、金融市场、金融消费者、新闻媒体，在依法监督金融监管不作为方面，应当继续努力行使各自的权利。

只要金融监管的法律、法规和规章能得到切实运用，金融监管执法的执行力能得到提升，专业监管、混业监管、功能监管、行为监管就能逐步实现，实质重于形式的监管原则就能够得到确立，就会收获法治的金融监管模式的良好效果。