我国易地扶贫搬迁的困境与对策：一个文献综述

赵 双 李万莉

(西南交通大学公共管理与政法学院，四川成都，610031)

根据易地扶贫搬迁“十二五”规划的解释，易地扶贫搬迁的内涵是指“将居住在自然条件和生存环境恶劣、不具备基本生产和发展条件的贫困人口搬迁到基础设施较为完善、生态环境较好的地方，改变其现有的居住环境、生活和生产条件，使其能够融入现代社会，跟上现代社会发展的步伐，接收到更多信息，受到更好的教育，为其彻底脱贫致富创造条件”。[1]我国的易地扶贫搬迁工程从2001年开始试点以来，取得了显著的成效，易地扶贫搬迁工程以改变贫困人口的居住环境为起步点，逐渐实现贫困人口获取更多社会资源和自我发展的能力，极大地改善了贫困人口的生活生产状况，大量贫困人口实现了脱贫致富的目标。尤其是自我国的扶贫工作进入精准扶贫的新时期以来，面对“2020年全部贫困人口脱贫、全面建成小康社会”的重要任务，易地扶贫搬迁作为能够较快改变贫困人口生活生产状况的扶贫方式而被广泛推行。《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》指出，在“十三五”期间针对建档立卡的贫困人口实施易地扶贫搬迁，并且定下1000万人口的扶贫搬迁目标，[2]易地扶贫搬迁越来越受到关注。

和其他的扶贫模式相比较起来，易地扶贫搬迁具有诸多优点。首先是周期较短、见效快。在易地扶贫搬迁政策推动下，能够让贫困户在较短的时间里从生存环境较差的居住地搬迁到较好的居住地，从根本上改变贫困人口的居住环境。其次是保障足。在扶贫攻坚的新形势下，政府承担易地扶贫搬迁的大部分成本并提供配套政策，保证了易地扶贫搬迁政策的有效实施。最后是具有后续发展潜力。搬迁后贫困人口能够享受到更好的教育、医疗、就业机会及基础设施等资源，一方面便于政府提供更好的公共服务和管理，另一方面提高了贫困人口的生活水平和自我发展能力，对贫困人口长期稳定地发展致富起着重要作用。因此，易地扶贫搬迁在实践中得以逐步推广，学界关于易地扶贫搬迁的研究也相应兴起。

但纵观学界关于易地扶贫搬迁的相关研究，可以发现，我国关于易地扶贫搬迁方面的研究起步较晚，发展缓慢，受关注度不高，研究较分散。根据中国知网的有关文献，按照“主题”“关键词”“篇名”的检索方式就“易地搬迁”对所有期刊文献进行检索，可以明显看出，与国家实施易地扶贫搬迁政策相对应，2000年以后学界的相关研究发展极为缓慢，直到2016年才开始在文献数量上有了较快的发展，详见表1。

单位：篇/年

数据来源：通过中国知网检索后整理得到，时间从2000年开始，截至2017年8月。图1 2000—2017年中国知网检索“易地搬迁”结果统计

一、易地扶贫搬迁的定义、影响因素及效果研究

(一)易地扶贫搬迁的相关内涵、理论和发展演变研究

易地扶贫搬迁是现阶段精准扶贫“五个一批”*国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富指出“五个一批”是：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，来源于中华人民共和国国务院新闻办公室网站：http://www.scio.gov.cn/zxbd/wz/document/1459387/1459387.htm。中的重要内容，备受社会各界的关注。关于易地扶贫搬迁的内涵，大部分学者沿用“十二五”规划中的定义，或者在此基础上做出一定的解释。例如“易地扶贫搬迁是由地方政府组织实施，以政府引导、群众自愿为原则，将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到基础设施较为完善、生态环境较好的地方，并在后期给予移民产业扶持及技能培训帮助，调整其经济结构和拓展其增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富”；[3]再如易地扶贫搬迁是“把居住在深山区、石山区、生态环境脆弱地区以及‘一方水土养不活一方人’的生产生活条件极为艰苦的地区的贫困农户搬迁出来，到条件较好的地区发展致富”；[4]还有学者认为易地扶贫搬迁的内涵应该是“在人口、社会、资源与环境协调发展和低成本、长期收益高的原则上，鼓励和支持(特殊情况下政府强制)生存条件极其恶劣的地区的贫困人口通过搬迁移民、异地开发的方式，来解决温饱和保持纯收入稳定增加的开发扶贫活动”。[5]

从现有的文献中可以看出，关于易地扶贫搬迁的相关理论，研究的学者为数不多。孙永珍等人对新时期我国易地扶贫搬迁的内涵、基本原则、相关理论进行了研究，在基本内涵上采用“十二五”规划的定义，指出易地扶贫搬迁的基本原则包括政府主导与群众自愿相结合的原则，人口、资源、社会与环境协调发展的原则，降低搬迁成本与提高长期收益相结合的原则，扶贫搬迁与产业发展相结合的原则等；同时他们还指出易地扶贫搬迁的理论支撑主要有生态贫困理论、韦伯的工业区位论、可持续发展理论、人口迁移理论、社会适应理论等，并对这些理论进行了详细的分析。[6]

大部分学者指出，我国的易地扶贫搬迁政策试点开始于2001年，在试点之后逐步扩大实施范围，直至全国范围内的广泛实施。邹英等人指出，我国的扶贫移民搬迁正式开始于1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划》，2006年的“十一五”规划纲要进一步明确易地扶贫搬迁的工作要求，随后各省市采取“先行试点，逐渐扩大”的原则在内蒙古、贵州、云南、宁夏等地逐步展开试点工作；同时还指出我国的易地扶贫搬迁发展进程分为三个阶段：即1983—2000年的政策执行初期、2001—2012年的深化扩展期、2013年以来易地扶贫搬迁与增减挂钩相衔接的时期。[7]

(二)易地扶贫搬迁的原因及影响因素研究

之所以实施易地扶贫搬迁，其最主要的动力和原因是贫困人口面临着恶劣生存条件，为了使他们的生产生活条件得以改善，必须引导其搬迁到生产生活环境较好的地方，使其得以脱贫致富。学者陈胜东等人就支持这样的观点，认为贫困人口的生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等是易地扶贫搬迁的主要原因；[8]曾小溪等人认为，生存环境较差、收入水平低、生产生活不便且开发难度大、饮水困难、上学就医困难、住房条件较差等是推动易地扶贫搬迁的主要原因。[9]同时也有研究从当前全面建成小康社会的紧迫性出发，认为易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要手段和措施，受到党中央、国务院高度重视，是政府工作的重要内容。[10]

易地扶贫搬迁受到诸多因素的影响，包括政治、经济、文化、社会等许多方面。有的研究从宏观层面出发，指出其影响因素分为一般性因素和政策性因素。一般性因素包括人力资本、物质资本、社会资本和公共服务，政策性因素则是指政府在易地扶贫搬迁时可以采取的方案。[11]还有的研究从微观层面阐述，提出易地扶贫搬迁受到相关政策设计的瞄准性、贫困主体的互动合作、资源对接效率、移民的社会融入感以及贫困主体的内生动力等微观因素的影响。[12]

(三)易地扶贫搬迁的效果和绩效研究

易地扶贫搬迁政策实施至今，其取得何种程度的效果不仅受到扶贫搬迁政策相关者的关注，也受到学界的关注。一部分学者关注该政策取得的积极成果，例如陈胜东等人关注易地扶贫搬迁对于农户的减贫效应，并通过实证指出了在易地扶贫搬迁中受益的农户，在搬迁后其生计资本有了显著的提高，且搬迁行为是促进农户脱贫的主要原因，能够对农户脱贫起到显著的效果；[13]杨福军提出通过对居住在白岩火山附近的几十户农户制定措施，拨付财政资金，实施易地扶贫搬迁工程，有效改善了当地农民的生产生活条件。[14]而另一部分学者则研究易地扶贫搬迁中出现的偏差和不足，何得桂等人指出，在政策实践中存在“搬富不搬穷”“见户不见人”“四移四不移”以及“背皮”搬迁等执行偏差现象，提出既要关注移民搬迁政策执行偏差的负面影响，也要不断提升政策的执行力。[15]

王金涛等人通过构建模型和案例分析，阐述了动员力度、心理聚合对易地扶贫搬迁绩效的影响，指出在实践中有的地方做得好，群众满意，社会稳定，有的地方却留下群众上访等情况，有的地方能够完成建设任务，有的地方却劳而无获。他还认为，社会动员是推动易地扶贫搬迁乃至城镇化发展的重要力量，同时良好的心理聚合能够提高农民对于结果的满意度，要改善政策长期绩效，将二者综合运用能够实现最佳效果。[16]

二、我国易地扶贫搬迁面临的困境研究

(一)金融支持的困境

金融支持在易地扶贫搬迁中占有举足轻重的地位，主要包括财政支持和银行资金支持两个方面。易地扶贫搬迁需要政府、社会或者个人投入大量的资金才能得以进行。但由于易地扶贫搬迁的对象是贫困人群，因此资金投入的主要来源是政府。在学界的研究中，一些文献指出资金不足是当前易地扶贫搬迁工作中面临的最主要的问题，如何扩大资金来源、如何提高资金利用效率等成了学界关注的热点。

胡勇指出，易地扶贫搬迁的实践中面临着严重的资金不足问题，如在基础设施投资上的资金不足，没有资金支持后续产业的发展等；[17]农发行湖南省郴州市分行课题组等从银行的角度出发，指出由于搬迁成本高、基础设施落后，在易地扶贫搬迁中面临着巨大的资金短缺问题，基层农发行对易地扶贫搬迁的支持存在巨大的困难，面临着较大的信贷风险；[18]刘俊标则从财政角度出发，指出易地扶贫搬迁区域全部位于全国集中连片特困区，地方财政自给率较低，出资能力和投入不足，资金来源渠道单一，资金吸纳能力较弱，制约了易地扶贫搬迁战略的推进速度。[19]

(二)贫困人口的自我约束困境

易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要内容，是推动贫困人口脱贫致富的重要措施之一。贫困人口作为易地扶贫搬迁的直接受益者，其自身的文化水平、经济条件、思想认识、个人发展能力以及社会适应力等对于易地扶贫搬迁的顺利实施起着重要作用。农发行湖南省郴州市分行课题组等就曾指出，在易地扶贫搬迁中群众思想顾虑较多，主要表现在对搬迁信心不足、担忧后续保障、担忧配套措施跟不上、担忧资源处置等对易地扶贫搬迁造成了极大的阻碍；[20]朱芙蓉认为，劳动文化素质和技术素质局限造成了移民对现代社会和市场的适应能力低，搬迁后的生存压力导致贫困人口不愿意搬迁；[21]黄海卫等学者也指出，贫困的主要原因一是自然条件恶劣，二是基础设施落后，三是家庭负担繁重，四是思想安贫守旧，五是文化素质较低。[22]

(三)相关资源处置的困境

在实施易地扶贫搬迁中，不可避免地要涉及贫困人口搬迁后对其原有资源的处置问题，这些资源包括可以随贫困人口一起搬迁的资源和不可搬迁的资源，可搬迁的资源(如粮食、金钱、家具等)可以较为方便地处置，但对于不可搬迁的资源(如原有房屋、土地、山林以及一些经济作物等)该如何处置仍然是一个备受关注的问题。农发行湖南省郴州市分行课题组等曾谈到易地扶贫搬迁中群众之所以不愿意搬，主要原因之一在于对搬迁后其原有的田土、山林等资源如何处置存在较大的疑虑；[23]国家发展改革委重大项目稽察办调研组也提出，部分贫困户不同意拆除原有住房，使得易地扶贫搬迁难以有效开展。[24]

(四)其他方面的困境

易地扶贫搬迁中，除了面临资金不足、贫困人口自身约束、资源配置等困难，还会面临诸如配套措施难跟进、基层矛盾多、忽视后续生计和资源环境承受力、市民化困境等问题。王永平等人指出，在易地扶贫搬迁政策实施中，配套政策不落实加大了易地扶贫搬迁的难度，同时还出现重视经济效益而忽视综合效益的现象；[25]农发行湖南省郴州市分行课题组等指出，易地扶贫搬迁在推进过程中，还存在着各区域推进不平衡、基层矛盾和阻力较多等难题，严重阻碍了易地扶贫搬迁政策的有效推进；[26]朱芙蓉强调，后续产业发展存在缺乏超前规划、产业扶持手段单一、缺乏具有一定可持续性和竞争力的农业龙头企业等问题；[27]邹英等人认为，贫困户在搬迁后面临着文化层面、经济层面、身份角色层面的市民化困境。[28]

三、关于我国贫困人口易地扶贫搬迁的优化路径和方案研究

(一)优化制度设计与相关政策有效执行并行

易地扶贫搬迁主要是在政府主导与群众自愿的前提下，将生存和发展环境恶劣的地方的贫困群众搬迁到生存发展环境较好的地方，从而推动贫困人口尽快实现脱贫致富的扶贫政策。在易地扶贫搬迁政策实践的过程中，面临着诸多难题和困境，而制度设计者作为倡导和引领者，在易地扶贫搬迁中起着重要的作用。王红彦等人在研究国外易地扶贫搬迁的实践经验时指出，我国在易地扶贫搬迁的工作中可以采取建立灵活高效的财政支持体系、注重发挥非政府组织的作用等措施；[29]胡勇强调，政府要进一步加强规划管理，在省级层面统筹各类扶贫资金和项目，制定扶持后续产业发展的金融和税收政策，实施均等化的公共服务政策；[30]何得桂也认为，提升集中连片特困地区精准扶贫成效,既要关注移民搬迁政策执行偏差的负面影响,也要不断提升政策的执行力；[31]尹燕超在其研究中还指出，现有的搬迁政策是有选择性地搬迁一部分贫困人口，破坏了其原有的居住形式，因此在搬迁过程中要尽可能吸纳贫困人群的意见，将居住于同一个村庄的或有邻里关系的贫困户尽可能安置在同一个迁入地。[32]

(二)配套措施与方案及时跟进

对贫困人口实施易地扶贫搬迁是一项综合性的巨大工程，如果仅仅依靠政策制定和执行者来实施，很难达到预期的效果，因此需要得到其他的配套政策和资源的支持。国家发改委地区经济司曾指出，22个省(区、市)大力推进易地扶贫搬迁工作，建立了易地扶贫搬迁工作领导小组或者协调机制，并陆续配套出台了扶持后续产业发展、税费减免、资金管理、工程项目管理等专项政策；[33]李连成也指出，在易地扶贫搬迁项目实施中应该注意处理好安置用地、水资源、整合项目和政策资源、技术指导培训等问题；[34]王玉玲在研究大石山区易地扶贫搬迁实施情况时，建议该地区加强对易地扶贫搬迁政策的宣传力度，通过联合各方力量、整合资金，加大基础设施建设配套投入,以产业扶贫带动就业,提升人居环境质量,使贫困群众“搬得出、稳得住、能发展、可致富”。[35]

(三)内外部因素推动贫困人口突破自我约束

贫困人口是易地扶贫搬迁的帮扶对象，对于易地扶贫搬迁政策的实施效果有着举足轻重的作用。学界普遍认为贫困人口由于其所处的生存环境和居住条件较差、收入水平低、思想观念落后、劳动力素质较低等造成其处于贫困状态且不能依靠自己的力量实现脱贫致富，因此需要在有关政策或者社会力量的扶持下使贫困状况发生转变，而易地扶贫搬迁政策就是政府主导下的能够实现贫困人口较快脱贫致富的重要手段和措施。学界关于贫困人口的研究主要集中于如何从政策层面提高贫困人口的能力和素质，例如通过宣传或者提供有关技能培训、教育投入等来改善影响贫困人口自身变化的外部因素，而关于贫困人口如何自主提高脱贫积极性和自愿性的研究则较少。

1.关于外部因素的研究。成随强等人就指出，在易地扶贫搬迁工作中要通过加大宣传，积极引导移民就业；要转变政府思路，不仅仅重搬迁，更要重就业；要加强对移民职业技能培训，提升移民就业竞争力；要提供良好的就业咨询和服务，保障移民的权益。[36]冯朝平也强调在易地扶贫搬迁政策的实施中，应该加大宣传力度，加强群众指引，汇聚各方力量，使有关政策落到实处。[37]王芳谈到重点建立贫困户参与机制和受益机制,强化组织动员和技能培训,让贫困群众想干、敢干、能干、会干。[38]

2.关于内部因素的研究。学者彭玮指出搬迁户“等、靠、要”思想严重，认为不是“我要搬”，而是“要我搬”，[39]贫困人口的自我约束弱是易地扶贫搬迁政策实践中的重要阻碍，应该加以重视。

(四)其他方面的优化方案和措施研究

易地扶贫搬迁的实施效果受到诸多因素的影响，为了使易地扶贫搬迁政策达到更好的效果，除了在制度设计和执行、配套措施、贫困人口等方面的优化路径和后续方案进行研究外，有的学者还对其他层面进行探讨，如监督管理、基层党组织建设等方面。王仁贵认为，在易地扶贫搬迁中应该加强考核和监管，确保易地扶贫搬迁的成效与质量；[40]赵璇指出，促进易地扶贫搬迁的有效实施，应该加强基层组织的组织领导作用，健全干部驻村帮扶机制。[41]

四、总结和展望

我国易地扶贫搬迁的相关研究从整体上来说呈现出总量较少、分类不明确等特点；从研究的内容上来说，理论和实证研究较少，实践报道较多。2015年《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》印发后，我国易地扶贫搬迁工作进入攻坚新时期。2016年新型易地扶贫搬迁战略正式实施。但就目前的有关文献来看，关于易地扶贫搬迁的理论和发展演变、影响因素、效果评价、政策制定和执行、配套措施等方面虽然有学者进行了部分研究，但还远远不足以为我国的易地扶贫搬迁工作提供强有力的支撑和保障。易地扶贫搬迁工程是一项综合性的扶贫发展战略，对于推动2020年实现贫困人口全部脱贫和全面建成小康社会具有重要的作用，易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要措施和手段，在新的扶贫背景之下，面临着巨大的压力和挑战，因此在今后的相关研究中应当引起重视。本文建议：

首先，要坚持全局观念，在研究中综合运用多学科知识、研究方法和技能，全面而透彻地分析和把握易地扶贫搬迁。易地扶贫搬迁是综合性的复杂工程，例如易地扶贫搬迁的原因是多方面的，易地扶贫搬迁涉及不同的主体，针对不同群体有不同的搬迁策略和效果等。因此在研究中，不能仅仅局限于某一个方面，而应从多方面综合考量，为易地扶贫搬迁出谋划策。

其次，在今后的研究中，宏观层面上对过去经验的总结、对现状的把握和对未来的预测等方面仍有待深入探讨；在微观层面上，关于易地扶贫搬迁效果评估、贫困人口自身因素、如何提高易地扶贫搬迁政策制定和实施的有效性、如何实施监督管理、如何提高贫困人口的自觉性和积极性、如何实现扶贫搬迁的后续保障问题、如何防止新型贫困群体和返贫现象的出现等诸多方面有待进行进一步的理论和实证探究。

第三，随着我国的扶贫工作进入“精准扶贫”攻坚期，“精准性”成为扶贫的重点，易地扶贫搬迁也将更加注重“精准性”。因此在关于易地扶贫搬迁的有关研究中，需要及时关注国家扶贫方针政策，了解最新扶贫动态，在此基础上对易地扶贫搬迁的原因、现状、难点及对策等进行分析，为我国易地扶贫搬迁工作的顺利推进提供有力的理论支撑和保障。

参考文献：

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[40]王仁贵：《易地搬迁总动员 攻克脱贫“头号工程”》，载《紫光阁》,2016(12)。

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