可持续发展理念下PPP模式推进问题研究——以辽宁省为例

杜亚丽

(东北财经大学 投资工程管理学院/PPP研究中心，辽宁 大连 116025)

一、引 言

近年来，辽宁省经济下行压力不断加大，2016年辽宁省GDP负增长2.50%。根据财政收支快报统计， 2015年全省一般公共预算收入2 125.60亿元，下降33.40%，尽管2016年全省一般公共预算收入2 199.30亿元，由负转正，增长3.40%，但是总体经济状况仍不容乐观。以往的建设模式中，公共基础设施投资的资金主要来源于政府的财政拨款，给财政造成了巨大的压力，同时政府作为基础设施的主要提供者，基础设施的运营效率和服务水平较低。因此，发展PPP模式将民间资本引入基础设施投资，对于增加基础设施资金来源，提高基础设施的运作效率，推动转变经济发展模式具有重要的意义。

为了积极响应国务院、财政部号召，采用PPP模式推进辽宁省新型城镇化建设，辽宁省人民政府于2015年8月提出《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，并于2015年4月和8月分别发布了第一批和第二批政府和社会资本合作(PPP)项目公告。2016年11月，国家发展和改革委员会、国家开发银行、中国建设银行联合发函，帮助辽宁省开展PPP创新工作。截至2017年10月24日，辽宁省政府已经发布了三批PPP推介项目。

从整体上看，辽宁省PPP模式的发展正处于起步阶段，虽然发展势头迅猛，但在辽宁省推进PPP过程中仍然存在着较大的困难，急需对辽宁省PPP模式的发展进行大量的研究，支持、引导辽宁省运用好PPP模式进行基础设施建设。

二、研究综述

对PPP模式推进过程中的困难及原因，学者们从不同角度进行了较为丰富的研究。仇保兴[1]认为，政出多门，基层无所适从，文件内容冲突，已推出的项目可实施性差、不落地，政府和社会资本互不信任等造成了PPP项目落地难的状况。项英辉和肖赞[2]从社会资本的视角，分析了PPP模式推广过程中面临的问题，指出政府违约风险高，PPP模式专业人才严重缺乏，社会资本实际进入门槛高，PPP项目审批程序复杂，实际收益偏低，缺乏风险分担机制和法律法规不配套等问题。孙学工等[3]等指出制度环境与体制不健全，社会信用基础薄弱，现行金融体系尚不适应项目融资的要求，投资回报机制与收入模式不健全，现行PPP模式不能适应新形势的需要。周正祥等[4]从公共部门和社会资本两个角度，提出了公共部门缺乏PPP模式应用的法律体系，契约观念淡薄，公共利益受损，PPP项目价格形成机制不合理，政府监管力度把握不准，社会资本方面则由于法律法规不完善，存在政府违约风险，市场准入障碍，审批程序复杂，缺乏专业化人才和机构，缺乏风险共担原则，融资困难等导致PPP模式应用存在的问题。郭培义和龙凤娇[5]从政府对PPP模式的理解、PPP模式推介与实施时滞性、信息透明性、投资收益吸引性、社会资本的顾虑等方面分析了影响PPP模式推进难的原因。从以上研究可以看出，虽然关于PPP模式推进的研究取得了一定成果，但是由于现有研究都从共性角度出发，分析层次要么关注于法律法规、政府监管、信用等宏观层面，要么关注于风险、价格等项目层面，缺乏系统性思维。本文将针对辽宁省推进PPP模式的困难，全面具体分析辽宁省存在的原因，提出具有针对性和可操作性的对策。

三、PPP模式的动机及实现条件

(一)政府应用PPP模式的动机分析

1.缓解财政预算压力

财政预算资金有限是政府应用PPP模式最直接最普遍的动机。但PPP模式的应用是否真的可以缓解财政预算？这里可以分别通过政府付费项目和使用者付费项目予以分析。对于政府付费项目，政府的支付总是要抵补项目的资本成本，对单个项目而言，是政府的跨期预算约束对当期预算约束的替代，但对所有的项目而言，政府的财政预算约束并没有得到任何的缓解。对于使用者付费项目，政府提供的传统方式下同样可以获得使用者支付用于抵补项目资本成本。因此，无论是使用者付费的PPP项目还是政府付费的PPP项目，不需要政府支付的前期项目投资所释放的资源等于政府让渡给特许经营者使用费的现值，PPP模式归根结底是折现期内没有净收益的远期负债。因此，从长期看，缓解财政预算紧张的动机是不成立的。

2.引入竞争

在基础设施和公共服务领域，竞争机制的长期缺乏往往被认为是公共服务质量低下的重要原因。由于市场失灵的原因，完全的私有化又会导致公共产品供给的不足，鉴于此，在基础设施和公共服务领域引入竞争机制是政府应用PPP模式的动机之一。PPP模式的竞争主要体现在竞争性的招投标程序与合约中，理论上，采取PPP模式可以形成接近于有效定价的收费，因为它既不是由政府制定的，又可以借助于合同规避政府压力的影响。因此，通过PPP模式引入竞争的动机在理论上是成立的，更为重要的是竞争机制的建立有利于优化市场环境。但是竞争性合约的收益只有通过真实竞争获取合同才能实现，公共部门可能会或明或暗有倾向地将项目分配给国内或当地的竞标者，类似的做法实际上降低了竞争，可能会造成基础设施成本上升和服务质量下降。

3.提升项目质量

斯密认为，当基础设施由私人部门提供且使用者付费时，只有存在商业需求的项目才会立项。在这种情况下的结果，PPP模式所确立的项目确实是更能满足公众需求的项目，但只是针对使用者付费项目，对于政府付费的项目，与传统模式一样，PPP模式并没有提升公众满意度的机制。因此，政府希望通过应用PPP模式为公众提供更加多样化、更加均衡的服务取决于项目属性。

4.提升效率

效率提升是政府应用PPP模式最重要的动机之一。根据Välilä[6]的观点，在PPP模式中，私人部门的参与提升了生产效率，因为在生产效率方面，私人部门优于公共部门，因而，PPP模式中的公共部门的职责是守护配置效率(弥补市场失灵)，私人部门的作用是提升生产效率。但是根据Engel等[7]的观点，上述论断并不适用于建设阶段，因为不论是政府提供模式还是PPP模式，负责建设的公司往往是同一家，因此在建设阶段提升效率的观点可能不成立。通常认为，项目建设和运营、维护等环节的捆绑，是效率提升的来源。PPP模式下，私人部门会寻求包括建设、运营及维护在内的总项目成本的最小化，尽管可能会导致较高的建设成本。Hart[8]认为，当服务质量能够很好地通过初始契约约定，而建造质量很难控制时，PPP模式是一个好的选择。因为特许经营者在建设期不降低服务质量的前提下，可以把项目生命周期成本内部化。因此，从项目生命周期建设、运营和维护的权衡意义上讲，PPP模式是可以提升效率的。

(二)社会资本动机分析

社会资本最核心的动机是获取利润，然而在应用PPP模式下，PPP项目的公共物品特性又为这一核心动机增添了若干约束条件，使得过高或过低的投资回报率都不会被政府和社会资本双方中的某一方接受。据统计，PPP模式的平均投资回报率自2015年9月份的8.09%逐渐回落到2017年11月份的6.37%，这不仅反映了双方对PPP模式的认识趋于理性，还反映出双方对可接受投资回报理念的认同。与此同时，利润和风险总是成对出现，对社会资本而言，与可接受的投资回报相对应的是可承受的风险。因此，在投资收益—投资风险的分析框架下，收益和风险的不匹配会降低项目对社会资本的吸引力，在很大程度上也能够解释为什么在PPP模式实践中国有企业是社会资本的主导——PPP项目的风险收益组合达不到民营企业的基本要求，而国有企业的身份属性却能够接受更低的投资回报和更高的风险水平。因此，吸收更多的民营企业参与PPP项目可能需要更大力度的偏斜性政策的支持。

(三)PPP模式应用的实现条件

如前所述，政府采用PPP模式的目的是多重的，表现为获取私人部门的融资、创新和专业技能，实现风险转移和成本节约，为政府赢得好的名声[9]，及时的项目交付[10]等。但有的动机和目的本身无法实现，如缓解财政预算约束，也有的动机和目的的实现需要具备一定的条件，加之政府与社会资本之间可能存在的核心利益冲突，很可能导致应用PPP模式的良好初衷难以实现。运作良好的PPP项目需要政府与社会资本双方的协同与合作，即政府在追求自身需求的同时要满足社会资本的基本要求，而社会资本同样在追求自身利益的同时也要满足政府的基本要求。只有双方的需要都能满足的前提下，PPP项目合作才有可能实现。除此之外，PPP模式是一个系统工程，除了政府和社会资本方的动机需要满足以外，还需要宏观经济、制度保障以及具体操作层面的保证，才有可能真正实现PPP模式的应用。

四、辽宁省推进PPP模式进程中的困境

(一)PPP项目总体情况

根据财政部政府和社会资本合作中心全国PPP模式综合信息平台项目库数据，截至2017年9月30日，全国入库项目共计14 220个，投资额17.80万亿元，已签约落地2 388个，投资额4.10 万亿元，落地率(执行阶段占执行、采购、准备三阶段之和比例)达35.20% 。从区域分布上来讲，山东(含青岛)、河南和内蒙古，合计占管理库的27.20%。一定程度上表明，相对东部地区，中西部地区由于财力较为薄弱，更倾向于采用PPP模式帮助缓解财政压力，“以时间换空间”，更好地提供公共服务。而辽宁省近年来经济下滑严重，甚至出现负增长，PPP模式对辽宁经济复苏的意义和作用应该更加显著，然而根据以上数据，事实上，辽宁省的PPP热度却不高。截至2017年9月30日，辽宁省入库项目117个，入库金额2 183亿元，落地项目47个，入库项目占全国入库项目比例仅为1.73%，在全国属于中等偏下水平。以落地项目来说，居全国之首的山东省(含青岛)已落地项目占全国落地总数的16.40%，而辽宁省已落地项目仅占全国落地总数的2.67%。

(二)PPP项目的地域分布情况

从项目的地域分布来看，如表1所示，在全省14个地级市中(其中阜新没有项目成交)，综合来看，排名前五的是大连、盘锦、沈阳、鞍山和辽阳，其项目成交数量占全省的61.36%，而它们的投资规模达到了全省的80.85%。与此同时，2016年这五个市的GDP分别占辽宁省GDP的26.88%、4.16%、26.11%、8.16%和3.74%，合计达到69.05%。从表1可以看出，PPP模式的应用与经济发展具有较高的吻合度，但盘锦是一个特例，其PPP项目投资规模达到了全省的14.57%，而GDP只有全省的4.16%。而从应用PPP模式的初衷来看，政府更希望能在经济发展相对落后、市场环境相对不完善的地区落地更多的PPP项目，即盘锦的个例是更加适合的。因此，从地域分布来看，PPP项目更多地集中在经济发展相对较好的地区，与政策取向仍有较大的差距。

表1 辽宁省PPP项目地域分布情况

(三)PPP项目类别构成情况

从PPP项目类别构成情况看，如表2所示，排在前五位的分别是市政工程、城镇综合开发、交通运输、教育和旅游，从项目数量看，它们的占比达到77.27%，而投资规模占比则高达85.76%，其中，市政工程项目的数量是总项目数量的51.14%，投资规模是总投资规模的60.75%。对于更加贴近公众需求的养老、医疗、卫生、文化、体育和环保等项目的投资规模占比合计不足10%。这一现实状况，同样与应用PPP模式的初衷不符——当项目更多地集中到市政工程、交通运输等项目时，为公众提供更加均衡的、更加多样化的服务目的则难以实现。该困境部分源自社会资本自身的偏好——重建设、轻运营，部分源自政府合意的项目类别缺乏恰当的付费机制。因此，从项目类别构成来看，辽宁省应用PPP模式所面临的问题在于，项目类别过于单一和集中，结果可能导致难以实现满足公众多样化需求的初衷。

五、辽宁省PPP模式推进困境的原因分析

PPP模式的推广需要在宏观环境的支持下，地方政府和社会资本合作，共同执行适合采用PPP模式的项目，达到利益共享、风险共担，实现多方共赢。然而在实践中，由于政府导向、地方政府行为、社会资本利益目标和项目属性等障碍造成了PPP模式推进的诸多障碍，甚至出现了“伪PPP”模式。本文从系统观的角度出发，建立一个基于宏观、中观、微观三位一体的研究框架，系统分析辽宁省在推进PPP模式中的障碍原因。

(一)宏观方面

1.经济环境

从PPP项目数量和投资额上可以看出，边远地区和经济欠发达地区对于PPP模式的重视和热情程度更高，相反PPP项目较少的省市区集中在两类地区：一类是经济较发达、财政资金宽裕的地区，比如江苏、上海；另一类是经济较落后的省份，比如青海等。这说明PPP模式可以助力经济发展，经济欠发达地区通过采用PPP模式增加建设资金来源的渠道，而经济发达、财政资金充裕会使得地方政府对PPP模式缺乏热情；对社会资本来说，经济环境良好才能具有吸引力，经济较为落后使得社会资本缺乏进入的信心。辽宁省2016年全年地区生产总值为22 037.88亿元，虽然在全国各地区中处于中位水平，然而近年来东北地区经济持续下滑，整体经济环境较弱，对社会资本的吸引力也大大降低。

2.制度环境

首先，缺乏明晰合理的治理结构。治理结构对PPP模式的推行具有基础作用。目前，财政部和发改委之间的权力和责任分工不明确，两部门出发点不同，财政部侧重于化解政府债务压力，而发改委侧重于快速上项目，对资金后续偿还关注不够。因此，两部委各自发布的政策和指南屡屡出现不配套、不衔接，甚至相互矛盾，使得地方政府和社会资本方无所适从。其次，缺乏完善的法律体系。PPP模式的运作是一个涉及多方面的复杂问题，除了应该有顶层的PPP模式立法支持外，还应该辅以配套的相关法律法规。而目前我国PPP项目立法还在制订过程中，目前PPP模式的运作仍然参照《特许经营法》、《政府采购法》和《招标投标法》等[4]。这些法律不能完全解决PPP模式运作过程中出现的复杂问题，给PPP模式的实际操作带来了很多障碍。2016年12月8日，《辽宁省优化营商环境条例》正式公布，这是东北地区首部规范营商环境建设的省级地方法规。它在一定程度上优化了辽宁省的投资环境，保障了社会资本的权益。

3.实施机制

PPP模式涉及复杂的采购管理、合同管理、风险管理、质量监管以及争议管理等众多难题，当没有具体的应对机制时，不可避免地对项目产生负面影响。辽宁省的现实情况是具体应对机制并不健全。首先，政府决策机制和审批机制不健全。2016年初，辽宁省委、省政府下发了《关于优化投资环境的意见(试行)》，以35条实策深化行政审批制度改革，大力推广随机抽查监管，制定随机抽查事项清单，开展涉企执法检查“双随机”机制。审批难是推进PPP模式实施面临的重要难题，与传统项目相比，PPP项目因涉及到多个相关部门，社会资本需要同多部门的人员进行谈判协商，同时审批程序繁多，政府部门的办事效率不高也使审批更加耗时耗力，这些都在一定程度上抑制了社会资本方参与项目的积极性。其次，公众参与和监督机制的缺乏。与传统的公共项目相比，PPP模式的引入使得投资主体增加，从而带来了前期谈判时间过长、交易成本过高等难题。因此，在公众参与上，PPP模式的要求应该比传统的公共项目更高。在实际操作过程中，社会资本作为经济理性人为谋取自身的最大利益很有可能进行寻租，最终造成产品或服务质量的下降。最后，信息发布机制方面也存在缺陷，尽管省财政厅已建立全省PPP项目库，但还处于初期，在信息公开的内容、信息公开的动态性上等方面还存在较多问题。

(二)中观方面

1.地方政府

作为PPP模式的重要利益相关方，地方政府行为在很大程度上影响着PPP模式的应用进程，表现在三个方面：首先，政府采用PPP模式的动机存在偏误，政府所看重的仍然是通过PPP模式的应用缓解财政预算的压力，忽视了其他诸如提升项目质量、改善市场环境、提供更好的公共服务等方面，但缓解财政预算压力在理论上并不成立。其次，对PPP模式理念的理解方面存在偏差，PPP模式所倡导的理念是合作，合作的前提是政府和社会资本的地位是平等的，由于传统模式的惯性，政府部门处于强势的主导地位，距离项目更近的社会资本却处于从属地位，显然会对项目质量和服务产生负面影响。最后，在PPP模式应用过程中，政府对所扮演的角色定位不清晰，PPP模式需要的是政府角色要从直接提供者转变为项目的参与者和监督者。在项目运行过程中，政府没有认清自身角色、介入项目程度过高，都不利于社会资本发挥自身的优势。

2.社会资本

对于社会资本，存在两个方面的问题可能会对PPP项目质量产生负面影响：一方面，从全国PPP项目成交额的数据来看，国有企业比例高达75.82%，辽宁省的经济对国有企业的依赖程度更甚，从提升项目效率的动机出发，理论分析和实证研究都表明民营企业比国有企业更具有优势，在国有企业占据支配地位的现实情况下，很难保证PPP模式比传统模式提升了项目效率。另一方面，Klijn和Teisman[11]指出，在策略性环境下，由于政府与社会资本在核心利益、价值观和战略上的分歧，联合决策、共同组织几乎是不可能的，合作与协同效应很难实现，PPP项目合约最终又回到联结宽松的传统模式。合作的实现基于双方的妥协，在现实的策略性环境下，项目一旦进入程序，政府可能会通过让渡更多的公共利益来满足社会资本的高收益需求，最终公共服务的性价比可能会更低。

(三)微观方面

1.PPP项目融资

PPP模式采用项目融资方式进行融资，在金融市场不完善的情况下，其资金来源主要是银行贷款。对绝大多数基础设施项目而言，资金流动性较弱，加之项目周期较长，因而PPP项目会在长时期锁住相当的流动性，反过来会减缓其他项目的进程。针对PPP项目融资，需要有新的融资机制来应对这一问题。目前已有一些措施，如借助于PPP模式引导基金和资产证券化的手段等，并且已经有较为成熟的案例，而辽宁省在这些方面还不够完善。

2.PPP项目人才

作为一种复杂的组织形式，在PPP模式应用过程中，不仅涉及物有所值评价、财务承受能力评价及项目运营的经济评价等技术环节，还涉及风险识别、合同管理、价格管理及法律等方面的问题，PPP项目的复杂性要求必须要有大量的专业化的中介机构和精通PPP模式运作的专业人才储备。专业知识的学习和经验积累都不是朝夕可成的事情，政府盲目推广，以及社会资本方的盲目跟进都可能增加项目的风险。人才储备缺乏是导致应用过程中出现诸多问题的根本原因，PPP模式多学科交叉的特性更需要建立不同专业背景的人才库。受东北经济发展整体恶化的影响，近年来东北地区人才流失较为严重，这使得本来就缺乏人才储备的市场更加紧张。

3.合同管理体系

只有在清晰明确的合同管理架构下，PPP项目才能够顺利实施。根据英国、法国及日本等PPP模式应用相对成熟国家的经验，具体的PPP项目合同管理，是以相关的PPP项目规制体系为依据，完善的PPP项目规制体系包括“法律法规+政策指引+实施细则”三位一体模式或是“PPP项目立法+实施细则”模式。虽然我国统一的PPP项目立法尚未出台，但是政策指引和实施细则应该走在立法前面，其他地区也已经有实施细则颁布，而目前，辽宁省政府在2015年9月出台的《关于推广运用政府与社会资本合作模式的实施意见》，仅仅是宏观性建议，距离清晰明确的标准仍有不小的差距。

六、政策建议

可持续发展是当代最主要的全球挑战之一，PPP项目作为基础设施和公共服务的一种长期供给关系，其可持续发展的重要性也越来越被重视。可持续性是一个社会、生态和经济协调发展的三维概念[12]，只有贯穿可持续发展理念的PPP项目才能更好的发展下去。基于此，本文提出辽宁省在推进PPP模式进程中的如下政策建议：

(一)转变观念认识，完善市场环境

传统的观念认为PPP模式仅仅是一种融资工具，在这种观念下不可能真正树立政府和社会资本“共赢”的理念，进而导致社会资本方尤其是民营资本的种种猜测和担忧，PPP项目落地愈加困难，结果就从“共赢”变成了“双输”，逐渐成为一个恶性循环。针对这一困境，必须真正转变观念，准确认识PPP模式，确实树立“共赢”理念，渐进式推进PPP模式的项目应用，确保已签约PPP项目全生命周期的成功运转，并以成功的PPP项目为依托形成示范效应，逐步构建PPP模式可持续发展的格局。此外，政府和社会资本都需要建立诚信合作的意识。诚信合作对PPP模式成功运行至关重要，真正的合作是建立在对契约精神和市场规制的尊重之上，社会资本不能为了价格竞争而牺牲公共服务的质量，政府部门也不能以监管者的身份在谈判中强势挤压社会资本方的合理收益。PPP模式下的合作具有极大不确定性，不可能通过正式合同条款来穷尽所有可能性。一旦发生合同中没有明确的事项，特别是难以预测的负面事件时，只有通过密切合作才能找到解决方案，并保证双方的共同利益的实现。

(二)做好顶层设计，完善保障体系

PPP模式成功运作离不开政策的支持，完善的法律体系是基本的保障，各方也都在呼吁国家层面的立法。然而PPP模式立法是一个相对漫长的过程，在没有国家立法之前，政策指引和实施细则能够引导和规范PPP项目合同，有助于形成合理的风险分担机制，而这在很大程度上决定了PPP项目最终的成败。辽宁省政府可以结合PPP模式应用的实际情况，借鉴国内外成功的操作经验，尤其是国内其他地区相对成熟的操作方法，进一步完善和细化现有的政策指引和实施细则。同时，辽宁省政府有必要设立专门机构，做好与社会资本的沟通与协调，争取为PPP模式在辽宁省全面推广扫清障碍。

(三)加快职能转变，简化审批程序

政府应加强新时期对自身角色转变的认识，加快职能转变，尽快从主导者、提供者转变为引导者、监督者，树立服务意识和可持续发展意识，深刻体会到推广PPP模式对振兴东北、振兴辽宁省的重大意义，鼓励出台更多政策优化辽宁省基础设施的投资软环境，简化PPP项目审批程序，建议针对不同类别的PPP项目制定不尽相同的程序标准，同时因地制宜，允许个别项目结合本地情况稍作调整。同时，给社会资本足够的投资空间，最大程度挖掘和利用社会资本所带来的创新和专业技能，提供更好的公共服务，以此来推动项目的尽早实施，刺激地方经济，改善投资环境，形成良性循环。

(四)加强风险识别，合理分配风险

良好的风险识别和合理的风险分担对PPP项目的成功运作至关重要，辽宁省在PPP项目风险管理上应积极借鉴先进地区的做法，树立正确科学的风险意识，充分识别风险，将风险分配给最适合承担和最有能力承担的一方，对风险危害进行科学的评估，做好应对措施，以实现真正有效的风险转移，并同时加强防范风险回流。在项目实施过程中，要做到项目各个阶段的风险管理一体化，建立风险分担的动态管理机制，根据项目进展变化适时进行调整，加强和社会资本的充分交流，以应对潜在的风险和新出现的风险。

(五)丰富投资主体，促进人才培养

民营经济是区域经济中最具活力，最有潜力的经济成分。省各级政府部门要深刻认识到民营企业进行基础设投资设的重要性，加大对民营企业的政策支持，在税收、资金、土地、许可、准入等方面提供更多的优惠政策，以此提升民营企业参与PPP项目的积极性。另外，政府部门应组织政府工作人员进行PPP模式相关专业知识的培训，同时应鼓励高校开设更多的PPP模式相关课程，创新人才培养体系，培养更多集管理、财务、金融和管理知识于一身复合型人才，结合现有具体项目，培养更多的实际应用型人才，借鉴先进地区人才引进政策，把更多的人才引入省内，充分发挥人力资本的优势，推动PPP模式在省内的全面发展。

(六)完善定价机制，拓宽融资渠道

省政府要建立动态的价格补偿机制。一方面，收益不足时，政府通过召开听证会、重新谈判财政补贴等手段给予社会资本利益诉求的机会，确保社会资本能从PPP项目中获取合理的收益。另一方面，当投资者漠视合同契约，进行违规操作导致公众利益受损时，政府部门应及时出面通过合同管理等合法手段进行干预和价格调整，做到及时止损。另外，各级政府要为社会资本方提供有力的融资支持，建立PPP项目引导基金，拓宽社会资本融资渠道，鼓励金融机构创新融资手段，为社会资本提供中长期的优质资金来源，降低社会资本的融资成本，保证其合理收益水平。

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