我国省级地方政府债务的可持续性研究

徐占东

(东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

从李嘉图等价理论提出开始，经济学家对政府发行公共债务的争议逐步达成共识[1]。基于古典经济学派思想的学者认为，由于私人部门投资无法满足公共品需求，政府需要利用债务进行公共品建设。基于凯恩斯学派思想的学者认为，政府需要对经济波动进行干预，其中债务融资是政府实施干预政策的主要资金来源。

当政府债务规模较小时，并不会对经济增长产生影响。20世纪80年代，美国、英国等部分西方国家开始通过债务融资来提高公共福利。这种做法导致政府积累较大规模的债务，政府债务违约开始出现。经济学家开始关注和研究政府债务的可持续性问题。对于政府债务可持续性问题，学术界存在两个对立的观点：一种观点是基于凯恩斯学派思想的公共债务无害论。Neck和Sturm[2]认为政府债务是自己欠自己的，增加政府债务和预算赤字没有危害。在这个原则下，政府可以采取借新债还旧债的方式偿还债务。相反，古典经济学派认为政府债务应该保持适度规模，不能超过债务最大规模，否则债务就是不可持续的。他们认为如果赤字超过门限水平，短期会导致负的外部性，长期会导致经济系统崩溃。政府需要在财政预算平衡前提下来发行债务，这样才能保证债务的可持续。针对凯恩斯学派的公共债务无害论，古典经济学派认为借新债还旧债必然导致债务不断累积，其结果有两个：(1)当不得不利用印刷钞票来偿还债务时，必然导致恶性通货膨胀。(2)如果不印刷钞票，必然导致政府债务违约，危及金融安全。显然这两种结果都会对经济发展产生极大的危害，因而，借新债还旧债必然导致债务不可持续。

正是在这两种思想的指导下，政府债务出现了两种实践模式：(1)发达国家坚持财政预算平衡思想控制债务规模，维持政府债务的可持续性，避免迫不得已的印刷钞票来偿还债务。(2)新兴市场国家出于资本积累的需要，往往采用借新债还旧债方式进行债务融资，以满足政府日益增加的财政支出。新兴市场国家的实践表明，这种借新债还旧债的债务融资策略，尽管积累了巨大的债务风险，但客观上推动了国家和地区的经济增长。

从短期看，随着我国省级政府债务规模不断扩大，债务风险不断增加。李扬等[3]的研究表明，我国地方政府债务风险值得警惕。一是按照国际标准，总体债务水平尚处于可控水平。二是债务增速较快的势头没有得到有效控制。三是债务集中到期偿付的流动性风险不容忽视，存在部分债务预期。

从长期看，现有偿债基础具有一定的不可持续，过度依赖于土地出让收入。截至2012年底，11个省级，316个市级，1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占总债务余额的37.3000%。土地出让收入做保障存在一定的不确定性[3-4]，导致地方政府偿债能力趋于减弱。

针对上述地方政府债务的短期风险问题，国家发改委相继出台了一系列允许“借新还旧”的ponzi偿债策略。2013年下半年允许地方政府融资平台公司发行适度规模的新债。针对期限错配导致的流动性风险，2015年上半年进行了两轮共2亿元的地方政府债务置换。对于地方政府债务的长期可持续问题，需要进一步结合我国地方政府债务实际情况来分析。

本文立足我国地方政府债务的实际情况，假设允许地方政府采取借新债偿旧债的方式来发行债务，探讨省级政府债务的可持续条件。进而利用债务可持续条件，检验和分析我国省级政府债务的可持续性，提出化解地方政府债务风险，解决债务不可持续问题的对策和建议。

二、文献综述

由于债务可持续性问题存在两种不同观点，现有政府债务可持续性研究也分为两类：

第一类是源于古典经济学派的思想，构建理论模型研究政府债务的可持续条件，并基于理论结果检验政府债务是否可持续。理论研究主要是在内生增长模型框架内，通过引入平衡预算约束和跨期预算约束，推导政府债务可持续条件。Lucas[5]首先建立了包括政府投资的内生增长模型，认为政府政策必须满足跨期预算约束的要求，才能保证债务可持续。Barro[6-7]、Barro和Xavier[8]在内生增长模型的框架下，引入政府公共投资，分析政府投资，预算平衡和跨期约束条件的政府投资规模、债务规模与经济增长的关系。提出在政府跨期预算约束条件下，债务可持续的条件为政府支出的现值等于税收的现值，税率需要保持不变。黄金法则是财政赤字不能超过政府投资额。贾康和赵全厚[9]从公债规模对经济的影响入手，指出公债规模与公债效应之间存在着倒U 型关系，即存在着最优债务规模，并据此对中国政府债务规模是否适度进行了全面考察。Annicchiarico和Giammarioli[10]、Moraga和Vidal[11]利用迭代的内生增长模型对政府债务可持续性进行了分析。结论表明严格的赤字或债务规则对于确保政府债务可持续具有重要意义。Greiner[12]利用考虑公共资本和公共债务的内生增长模型对政府债务可持续进行了分析，指出债务可持续条件是财政盈余对GDP的比率与债务收入比率正相关。Greiner[13]建立了包括资本外部性和劳动力供给弹性的基本内生增长模型，分析跨期预算约束规则和平衡预算规则对经济稳定和增长率的影响。贾俊雪和郭庆旺[14]构建了一个两部门迭代的内生增长模型，通过数值模拟考察不同财政规则下财政政策变化对长期经济增长和政府债务规模的影响。研究表明，不同的财政规则是影响债务可持续性的一个重要因素。Markus和Filippo[15]在标准的新古典增长模型框架下，研究政府债务和经济增长的关系，考察债务可持续条件下的政府债务规模水平。除了使用内生增长模型研究债务可持续条件外，Bohn[16]利用随机一般均衡模型对政府债务的可持续性问题进行了考察。王宁[17]通过估算财政可承受最大财政赤字率估算政府债务规模警戒线，确定地方政府债务的适度规模。

上述理论研究表明，政府债务可持续需要满足两个条件：(1)政府债务与财政盈余之间的关系需要保持稳定。(2)政府债务规模要适度，不能超过最大规模。现有大部分政府债务可持续性检验都是基于上述两个条件来进行。

首先，检验政府债务与财政盈余之间是否存在稳定关系，判断政府债务是否可持续。Hamilton和Flavin[18]基于平衡预算约束下的债务可持续条件，利用DF检验和有限制的Flood-Garber检验，实证检验了美国政府债务的可持续性。在此基础上，Wilcox[19]考虑随机利率和政府财政盈余非平稳两种情况，对美国政府债务的可持续性进行了实证检验。Trehan和Walsh[20]进一步放宽了政府支出和收益的差分平稳假设，利用协整检验考察了美国政府债务的可持续性。Bohn[21]利用VAR模型实证检验了政府预算剩余和债务收入比率变化之间的关系。Afonso[22]利用协整检验，实证研究欧盟公共支出和公共收益的关系，评价预算赤字的可持续性。Ballabriga和Martinez-Mongay[23]利用带有结构突变的协整模型，对于欧盟国家的政府剩余和债务的可持续条件进行了检验。马拴友等[24]在一个向量自回归的分析框架内，通过考察政府债务规模对利率和通货膨胀率的影响，对中国政府债务的可持续性进行了先验检验。Greiner[25]利用政府债务利率是否超过经济增长率的关系，设计了一种政府债务可持续性检验方法。Fincke和Greiner[26]引入利息支出的平稳性检验，对欧盟国家政府债务的可持续性进行检验。

其次，根据政府债务规模要适度，不能超过最大债务规模这一条件，检验政府债务的可持续性。Caner和Grennes[27]使用面板门槛回归模型对99 个国家的政府债务门槛进行估计，得出发达国家的门槛值为GDP 的77%，而发展中国家的门槛值只有GDP 的64%，超过该阈值后每增加1% 的债务会引起年度经济增长率下降约0.0170—0.0200个百分点。Reinhart 和Rogoff[28]运用44 个国家2000年的内债和外债数据对政府债务与经济增长关系进行了简单的相关性分析。认为若政府债务占GDP 的比率低于90%，两者不相关。高于90%临界值国家的经济增长率远远低于低于90% 临界值国家的经济增长率。孙玉亮[29]通过建立债务规模对财政收入增长率，直接显性债务还本付息增长率，直接显性短期债务率，直接显性债务平均利率，直接隐性债务的多元线性回归模型，预测地方政府债务的适度规模。Cecchetti等[30]对18个OECD 国家的实证研究结果发现，一旦政府债务占GDP 的比率超过85%，将会对该国的经济增长造成不利影响。Cristina 和Rother[31]将政府债务的平方项引入实证模型，发现政府债务对长期经济增长造成负面影响的阈值大约为GDP的90%—100%。刘金林[32]以OECD国家政府债务数据为样本构建动态面板模型，对政府债务与经济增长的关系进行实证研究。范小云和郭步超[33]利用实证研究发现政府债务对经济增长的影响具有门槛效应，新兴市场国家的适度政府债务规模比发达国家水平高出约10个百分点。

第二类是源于凯恩斯学派的“公共债务无害论”思想，认为政府债务是否可持续取决于政府的筹资能力。只要政府能举借到足够的新债务, 就能偿还旧债务,政府债务就可持续。洪源和李礼[34]通过构建以政府收支流量为变量的政府债务动态模型, 对政府债务的可持续性进行了分析。分析结果认为我国地方政府债务规模过大，不具有可持续性。伏润民等[35]采用因子分析、聚类分析和判别分析等方法, 划分地方政府债务风险区间。基于“当期平衡”思想, 通过比较地方政府当期的“机动财力”与应还本付息额，预测能够可持续的债务规模。

本文在现有研究基础上，进行如下改进：

首先，将借新债还旧债作为约束条件纳入到内生增长模型中，分析“借新还旧”条件下的地方政府债务可持续条件。

这种改进的现实意义在于：我国地方政府已经积累了大量债务。同时数据表明，我国31个省市区政府长期财政赤字。这意味着在现有条件下，地方政府无法利用财政收入偿还已经积累的大量债务。解决的途径无非有两个：(1)中央政府承担偿还责任。有效的方式就是发行货币，显然预期会出现较大的通货膨胀。(2)中央财政不承担偿还责任。为了避免债务违约，地方政府可以延期偿还，或者借新债偿旧债。短期来看，借新债偿旧债不仅能避免货币发行带来的通货膨胀，同时可以有效化解违约风险。因此，研究“借新还旧”约束条件下的政府债务可持续性问题，具有重要的现实意义。

Ponzi偿债策略的政府债务可持续性研究可以追溯到Diamond[36]。Diamond认为政府采用ponzi偿债策略能够消除动态无效经济的资本过度积累。大部分的研究结果表明ponzi偿债策略在一定条件下可持续，经济的渐进增长率超过债务的渐进利率是政府采用借新债偿旧债的条件。

总之，从现实意义上，“借新还旧”是克服短期地方政府债务风险的必须手段。研究“借新还旧”条件下的可持续性问题，具有重要的现实意义。从研究情况看，给定适当条件，ponzi偿债策略是可持续的，Ponzi偿债策略是偿还政府债务的可行选择之一。

其次，利用“借新还旧”约束条件下的债务可持续条件，对我国地方政府债务是否可持续进行检验。

现有研究的债务可持续性检验都是基于平衡预算或者跨期预算平衡约束下的理论结果。对于我国地方政府债务问题，第一，已经采用了借新还旧的偿债策略；第二，未来仍然需要使用借新还旧的偿债策略。如果我们仍然按照基于平衡预算或者跨期预算平衡约束下的理论结果，利用实证检验方法检验我国地方政府债务的可持续性，则检验结论可能基于了错误的、不合适的理论模型[16]。因此，我们需要重新构建包含借新还旧偿债策略的理论模型，并基于此理论模型结果，构建检验方法检验地方政府债务可持续性。

本文在Barro[6]、Barro和Xavier[8]的内生增长模型基础上，采用包含政府支出的规模收益不变函数作为产出函数，引入借新债偿旧债作为约束条件，建立内生增长模型，分析地方省级政府债务的可持续条件。以我国省级地方政府债务为研究对象，实证检验债务是否可持续，分析债务不可持续的成因，进而提出对策和建议。

三、地方政府债务可持续性的测度模型

对于政府债务可持续性的理论研究，大部分文献都以内生增长模型为基础。因此，本文按照Greiner的研究方法[12-13]，以内生增长模型为框架[6-8]，讨论“借新还旧”策略下的地方政府债务可持续问题。

(一)模型

令地方政府总生产函数:

Y= AKαLβ-αG1-β0<α<β<1

(1)

其中，Y表示产出，K表示资本存量，L表示劳动力，G表示政府支出。α，β为参数。条件0<α<β<1保证K、L、G的产出弹性为正。

由于生产函数式(1)具有规模报酬不变特征，经过变换，得到单位劳动力的产出函数：

y= Akαg1-β0<α<β<1

(2)

y=Y/L表示单位劳动产出，k=K/L表示单位劳动资本存量，g=G/L表示单位劳动政府支出。

在均衡路径下，真实的利率r等于资本的边际报酬率，即：

r = Aαkα-1g1-β

(3)

地方政府资本积累主要有三种渠道：

首先，本地方政府的储蓄转化为投资。这部分投资dkt1/dt满足投资方程:

dkt1/dt = yt-wgt- ct

(4)

其中，ct表示居民消费，w为地方政府收入/支出比。

需要说明的是：在新预算法之前，地方政府不列赤字，因而就无法根据地方财政赤字确定政府债务。财政收入/财政支出比反映地方政府间财政“一上一下”的关系，包括收入上解、各项转移支付等。当w=1，表示地方政府财政预算平衡状态，所有政府支出都来源于政府收入。当0

其次，地方政府通过发行债务进行投资。这部分地方政府投资dkt2/dt满足：

dkt2/dt =(1-w) gt

(5)

最后，外部投资dkt3/dt。这部分投资dkt3/dt的数量取决于地方政府资本的边际报酬率。地方政府的资本边际报酬越高，外部投资的数量越多，资本积累总量就会增加。外部投资受国内外经济周期影响，当存在外部冲击时，外部投资会产生较大波动和跳跃。因此，外部投资dkt3/dt表现为：

(6)

地方政府t期的总投资为：

(7)

将式(4)—式(6)带入式(7)，得：

(8)

与Barro[6]、Barro和Xavier[8]相同，假设典型居民具有不变弹性效用函数。此时地方政府的最优目标为：

(9)

给定投资约束式(8)，使得目标函数式(9)的效用最大。构建汉密尔顿函数：

(10)

根据最大值原理：

=-λr(1+f′)

(11)

(12)

(13)

其中，f′表示f(yt)的一阶导数，反映了地方政府对外部投资的吸引力。如果f′大于零，则表示随着产出增加，吸引的外部投资增加。

(二)资本、消费的最优路径

求解最大值的一阶条件式(11)—式(13)，得到平衡路径的居民消费增长率：

(14)

与Barro[6]、Barro 和Xavier[8]的结果相比，式(14)增加了倍数1+ f′。当f′大于零时，即随着产出增加，吸引的外部投资增加时，平衡增长路径下的地方政府消费增长率会有所提高。这个结论的政策建议表明，地方政府加强招商引资的软硬件建设，有助于本地区的消费增长水平。

求解最大值的一阶条件式(11)—式(13)，得到平衡路径的企业投资增长率：

(15)

因为α<β，所以在平衡增长路径下，企业投资增长率必然大于政府支出增长率，也必然大于均衡的经济增长率。β越接近于1，政府支出对产出的贡献越小，企业投资的增长率越大。

式(15)的政策意义表现在：提高企业投资增长率有四种途径：(1)提高企业投资弹性α，同时提高β值，降低政府支出弹性1-β。(2)企业投资弹性α不变，提高β值，降低政府支出弹性1-β。(3)β值不变，政府支出弹性1-β不变，降低企业投资弹性α。(4)β值增加，政府支出弹性1-β降低，同时降低企业投资弹性α。

从上面的分析看，如果要提高企业投资增长率，必须提高劳动的产出弹性β-α，这毫无疑问具有重要的政策意义。提高劳动的产出弹性，一是靠提高劳动力的教育水平，二是靠提高劳动力的创新能力。

从提高企业投资增长率的四个途径看，第一条途径提高企业产出弹性α，可以通过技术创新来实现，但大幅度降低政府支出弹性1-β难以实现。第三条和第四条途径都需要降低企业投资弹性α，显然不可取。第二条途径是可行的政策选择，即在现有企业投资弹性不变的条件下(短期内企业投资弹性也会保持恒定)，降低政府支出弹性。

降低政府支出弹性，显然只能依赖于政府支出结构的调整，而不能人为降低政府的支出效率。政府支出结构调整方式：(1)退出政府支出弹性较高的领域(例如能源、民用通讯、金融等行业)，这些领域显然也是企业愿意投资，能够投资，并且能够提高资本产出弹性的领域。(2)专注于支出弹性较低，又具有正外部性的公共领域(例如公共卫生、福利保障等)。这些领域企业不愿投资，不能投资。这些领域需要政府投资来主导。

(三)地方政府支出的动态

求解最大值的一阶条件式(11)—式(13)，得到政府支出对产出的比率：

g/y = (1-β)(1+f′)/(2wt-1)

(16)

式(16)的分子(1-β)大于零。为了使式(16)有经济意义，比重wt要求大于0.5。

wt>0.5的经济意义表现在：如果wt<0.5，式(15)为负，不具有经济意义。即wt<0.5时，g/y不可能达到最优路径，经济必然无效率，政府债务必然不可持续。

根据式(16)可以得到两个结论：(1)与Barro[6-7]、Barro 和 Xavier[8]的结果相同，在均衡路径下，政府支出对产出的比固定。(2)政府支出对产出的比g/y与政府支出弹性(1-β)正相关。(1-β)越大，政府支出占产出的比例越大；政府支出对产出的比g/y与政府利用税收支出占总政府支出的比重wt负相关。wt越大，政府支出对产出的比g/y越小。

式(16)的政策价值在于：(1)无论是跨期预算约束、平衡预算约束，还是利用借新债还旧债，政府支出都应该遵循与产出保持固定比例的规则。(2)财政收入/财政支出比wt>1/2，是地方政府支出的最底线，也就是说政府支出的最大规模是财政收入的2倍。(3)政府支出弹性(1-β)越大，政府支出/产出比越大，地方政府负债压力越大。政府支出弹性(1-β)越小，政府支出/产出比越小，地方政府债务压力越小。

根据式(16)的结论，如果要降低地方政府负债压力，地方政府必须改变支出结构，退出支出弹性大的领域，专注于支出弹性较小的公共领域。

(四)地方政府债务可持续的条件

考虑财政赤字背景下，政府采取ponzi偿债策略，借新债偿旧债。令Bt表示单位劳动力的政府债务存量，rb表示政府债务利率。政府债务方程为：

dBt/dt= (1-wt)gt+ rbBt

(17)

其中，式(17)左侧dBt/dt表示政府债务收入增量，式(17)右侧第一项(1- wt)gt表示用于政府支出的债务增量，右侧第二项为rbBt表示用于偿还债务利息的债务增量。

令bt表示债务GDP比率，则：

bt=Bt/yt

(18)

根据式(18)，显然：

(19)

将式(17)代入式(19)，并利用式(16)，得到：

(20)

其中，ry表示经济增长率(dy/dt)/y。根据式(20)，政府债务可持续性存在如下结论：

首先，rb>rg时，债务利率大于经济增长率。此时rb-ry>0，根据式(20)，无论是财政收入/财政支出比率w为多少，即不管财政赤字还是财政盈余，当t→∞，均有政府债务GDP比率b→∞，政府债务不可持续。

其次，rb=ry时，债务利率等于经济增长率。此时rb-ry=0，式(20)变为：

(21)

当0.50，根据式(21)，当t→∞，均有政府债务GDP比率b→∞，政府债务不可持续。

当w=1时，政府维持财政预算平衡。此时1-w=0，根据式(21)，显然当t→∞，政府债务GDP比率b保持不变。在已经积累较大规模政府债务条件下，政府债务GDP比例不为0，政府债务不可持续。

当w>1时，政府财政盈余。此时1-w<0，根据式(21)，当t→∞，政府债务GDP比率b→0，政府债务可持续。

再次，rb

(22)

当0.50，根据式(22)，当t→∞，均有政府债务GDP比率b→(1-w)(1-β)(1+ f′)/(2w-1)(rg-rb)。由于政府债务GDP比率b不能趋于0，政府债务不可持续。但(1-w)(1-β)(1+ f′)/(2w-1)(rg-rb)值越小，政府债务不可持续程度越小。

当w≥1时，政府财政预算平衡或财政盈余。此时1-w≤0，根据式(22)，显然当t→∞，政府债务GDP比率b→0(b≤0)，政府债务可持续。

最后，w≤0.5000时，根据式(16)，平衡路径上的g/y的值为负。换句话说，经济无法达到平衡增长路径，无法达到长期可持续增长。此时必然出现rb>rg，这意味着即使采取借新还旧的ponzi偿债策略，地方政府债务也不可持续。

根据地方政府债务GDP比率的极限的不同，把地方政府债务可持续性进行。债务可持续性分类结果及其条件如表1所示。

表1 Ponzi偿债策略下的地方政府债务可持续性分类结果

第一类，债务可持续。满足当t→∞，政府债务GDP比率b→0。

第二类，债务相对不可持续。满足当t→∞，政府债务GDP比率b→(1-w)(1-β)(1+ f′) /(2w-1)(rg-rb)或b=b(0)。

第三类，债务绝对不可持续。满足当t→∞，政府债务GDP比率b→∞。

四、我国省级政府债务可持续性的实证检验

省级政府债务中，包含政府财政担保的国有企业债务，但不包含企业以自身资产或信用发行的企业债。在新预算法之前，地方政府不列赤字。地方政府收支缺口反映了地方政府财政赤字，实际上就是政府债务。本文采用财政收入/财政支出比，用来反映地方政府支出对债务的依赖程度。显然w小于1，地方政府收入小于支出，地方政府赤字，地方政府支出依赖于债务融资。w越小，地方政府财政赤字程度越大，地方政府支出对债务的依赖越大。

(一)财政收入/财政支出比w的计算

以我国31个省市区政府为研究对象，计算：

w = 财政收入/财政支出

(23)

计算结果:(1)无论是每个时点，还是2002—2012年的均值，这31个省市区的财政收入/财政支出比w都小于1。这可以解释地方政府债务规模不断扩大的原因。地方政府财政收入无法满足地方政府财政支出需要，需要不断利用借债来进行公共设施建设和偿还债务利息，进而导致债务规模不断扩大。(2)各省市区的财政收入/财政支出比w的均值差异很大。例如上海和北京的w的均值为0.8700，接近于1，在31个省市区中最大，表明北京和上海的财政赤字程度较小。西藏的w均值为0.0700，青海为0.1800，这些省市区的财政赤字程度较为严重。显然，东、中、西部省市区财政收入/财政支出比w的差别，意味着地方政府债务不可持续程度也会不同。

根据计算结果，将31个省份按照东、中、西部进行分类统计，分类统计结果如表2所示。表2的结果表明：(1)整体上我国地方政府债务的不可持续程度是非常严重的。19个省市区的w值小于0.5000，表明60%的省级政府债务属于绝对不可持续。(2)从区域分布看，东部省级政府债务的不可持续程度相对弱些，仅海南的w值小于0.5000。这说明东部地区整体上属于相对不可持续，采用借新债还旧债策略，经济能够达到最优路径，短期内并不会对经济产生较大冲击。对于中西部省市区，地方政府债务不可持续程度较为严重，中部和西部仅陕西和重庆的w值大于0.5000，其余18个省市区均小于0.5000，属于绝对不可持续；中西部地区大部分省份，即使采用借新债偿旧债策略，也无法达到最优路径，债务规模无限增加。

表2 东、中、西部省市区财政收入/财政支出比w的统计结果

(二)相对不可持续省市区w和经济增长率的协整分析

1. w和经济增长率的趋势分析

根据表2，有12个省市的w值大于0.5000，属于相对不可持续。这12个省市包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、山西和重庆。这12个省市w值和单位劳动力的经济增长率的变化情况可以总结如下：

(1)受2008年美国次贷危机影响，这12个省市的经济增长率都存在一个大幅下降。出于经济调控的需要，我国地方政府在2008年加大了的基础设施建设支出力度，这表现为w值在2008年出现了大幅下降。(2)从2012年的趋势看，这12个省市的经济增长率均表现出下降的趋势。有9个省市w值表现出上升的趋势，其中包括天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东和山西。天津等9个省市区w值表现出上升趋势，一方面体现了摆脱次贷危机影响后，随着经济增长，地方政府财政收入开始增加；另一方面表现为宏观政策调整，财政政策趋于稳健，地方政府的建设支出也相应减少。(3)北京、广东、上海、天津等部分省市区w值一直保持在较高水平，一方面表明这些省市区在控制支出和收入关系上相对比较稳健。另一方面体现了这些省市区经济增长较快，财政收入较多，同时省级财政承担支出(事权)相对较少。其他省市区的w值处于相对低的水平，表现为财政收入缺口较大，即“财权”和“事权”不匹配。(4)w值和经济增长率存在共同趋势。从理论上，随着经济增长率的增加，地方政府财政收入增长率随之增加。在财政支出条件不变的条件下，必然表现出w的稳定增加。如果经济出现衰退时，经济增长率下降，表现出财政收入增长率下降。对于财政支出，一方面存在刚性增长，也就是说经常性财政支出不会因为经济衰退而下降；另一方面地方政府也会利用财政支出作为经济调控手段，促进经济增长，必然表现为w的下降。

2. w与经济增长率的协整关系检验

首先，对w和经济增长率ln(yt/yt-1)进行面板单位根检验，检验结果如表3所示。检验结果表明：从整体上看，w和经济增长率一阶差分后的卡方统计量均在1%的显著水平下显著。

表3 w和经济增长率ln(yt/yt-1)的面板单位根检验结果

注：***表示1%水平上显著。

其次，对w和经济增长率ln(yt/yt-1)进行面板协整检验。采用Kao残差协整检验方法，t统计量取值为-2.3800，伴随概率为0.0080。检验结果表明在1%的显著性水平下，w和经济增长率ln(yt/yt-1)存在协整关系。

最后，构建面板数据的虚拟变量协整模型：

wit= c0+c1ln(yit/yi(t-1))+c2d1×ln(yit/yi(t-1))+ c3d2×ln(yit/yi(t-1))+...+c12d11×ln(yit/yi(t-1))+ εit

(24)

其中c0,c1,...,c12表示参数。d1,d2,…,d11为虚拟变量，分别表示北京、天津、河北、山西、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等11个省市区，基准类为重庆。

模型式(24)的经济学意义表现在：c1表示重庆经济增长率与财政收入/财政支出比w的关系。c2,…,c12分别表示北京、天津、河北、山西、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东的经济增长率与财政收入/财政支出比w的关系的差异。即c1+c2, c1+c3,..., c1+c12分别表示重庆、北京、天津、河北、山西、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东的经济增长率与财政收入/财政支出比w的关系。如果系数c1, c1+c3,..., c1+c12大于零，表明随着经济增长率的提高，财政收入/财政支出比w也会随着提高，地方政府财政将会出现盈余，地方政府债务存在转化为可持续的条件。c1, c1+c3,..., c1+c12越大，政府财政出现盈余所需的时间越短，政府债务转化为可持续所需的时间就越短，债务的风险就越小。反之，c1, c1+c3,...,c1+c12小于零，表明随着经济增长率的提高，财政收入/财政支出比w会下降，此时地方政府不会出现财政盈余，地方政府债务不存在转化为可持续的条件。

式(24)的估计结果如表4所示。根据表4的估计结果，可以得到如下结论：

首先，从检验结果看，斜率系数c1的t统计量在1%的显著性水平下显著，表明经济增长率和w值的线性关系是统计显著的。从差异斜率系数看， c5和c6的t统计量不显著，表明陕西和辽宁的斜率系数与重庆没有显著的统计差异。其它差异斜率系数均在5%的显著性水平下显著。显然计量模型(24)得到了样本数据的支持。

其次，根据表4的结果，有6个省市的斜率为正。分别是上海c1+c7=2.2910-0.9720=1.3190；广东c1+c3=0.7660；浙江c1+c9=0.7570；北京c1+c2=0.7240；江苏c1+c8=0.5850；天津c1+c3=0.1660。这6个省市经济增长率和w值存在正相关关系，表明随着经济增长率的提高，地方政府财政收入/财政支出比w也会提高，地方政府支出对政府债务依赖程度降低。此时地方政府债务具备从相对不可持续转化为可持续的条件。从斜率系数上看，上海的系数最高，表明上海恢复到债务可持续的速度最快，所需时间最短。依次是广东、浙江、北京、江苏和天津。

表4 式(24)的参数估计结果

注：***表示1%显著。**表示5%显著。

以2012年的w值为初始点，给定不同的经济增长率变化，估计这6个省市恢复到财政平衡所需的时间，估计结果如表5所示。

根据表5，如果经济增长率年均增加1%，其他条件不变时，上海需要8年恢复到财政平衡。如果经济增长率年均增加超过5%，则仅需要1年。从这6个省市看，给定相同的经济增长率，上海恢复到财政平衡所需要的时间最短，北京次之，而天津需要的时间也最长。从债务风险看，这6个省市中，上海的风险最小；北京次之，天津最大。在所有31个省市区中，上海、广东、浙江、北京、江苏和天津是风险最小的6个省市。

表5 给定经济增长率变化，上海等6个省市恢复到财政平衡所需时间 单位：年

最后，重庆、河北、山西、辽宁、福建、山东等6个省市经济增长率和w值存在负相关关系，地方政府债务不具有转化为可持续的条件。根据影响系数大小进行排序，其顺序为山东(-0.0450)、福建(-0.0970)、辽宁(-0.7150)、重庆(-0.9720)、山西(-1.0040)、河北(-1.4750)。在这6个省市中，山东、福建和辽宁的债务风险稍小，河北稍大。

(三)实证检验结论

首先，从整体看，所有31个省市区的财政收入/财政支出比都小于1，根据表1的可持续性判别标准，说明31个省市区的省级政府债务都是不可持续的。海南、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古财政收入/财政支出比小于0.5000，这19个省级政府债务属于绝对不可持续。上海、广东、浙江、北京、江苏、天津、山东、福建、辽宁、重庆、江西和河北财政收入/财政支出比虽然小于1，但大于0.5000，属于债务相对不可持续。地方政府债务不可持续程度严重，债务风险巨大。

其次，对于东部地区的10个省市，其中，上海、广东、浙江、北京、江苏和天津6个省市的财政收入/财政支出比随着经济增长率的提高而提高，能够在一段时间内转化为财政盈余，即政府债务转化为可持续状态。海南的财政收入/财政支出比小于0.5000处于债务绝对不可持续外，其余3个省市为相对不可持续。对于中西部地区的21个省市区，除山西和重庆两个省市的财政收入/财政支出比大于0.5000，属于相对不可持续外，其余19个省市区的财政收入/财政支出比均小于0.5000，属于绝对不可持续。显然从区域看，东部地区省市债务不可持续程度稍弱些，省级政府债务偿债风险相对较小。中西部地区省市区债务不可持续程度较为严重，省级政府债务偿债风险相对较大。这个结论与徐占东和王雪标[4]以及其他很多研究报告的结论相同。

五、成因和对策

(一)成因分析

现有研究将地方政府债务不可持续的成因归结为三点：(1)1994年采取分税制改革后形成的地方政府事权和财权的不对称。为了应对2008年美国次贷危机的影响，我国的4万亿元财政政策加剧了这一后果。(2)地方政府GDP至上的政绩观，激发了地方政府官员突破财政平衡底线的动机。由于干部提拔后的追责机制不完善，突破财政平衡后，政府债务不可持续的后果往往由未来政府承担。这更是雪上加霜，进一步加剧了地方政府债务不可持续问题。(3)中央财政的隐性担保，给地方政府突破财政平衡策略提供了客观条件。中央政府承诺给于所有地方政府财政支持，意味着所有地方政府都会加大财政支出。显然中央财政无法完全满足所有省市区的财政需要。此时中央政府只有两种选择，或者发行货币为地方政府支出买单，结果是通货膨胀。或者让地方政府利用“债务”来融资，隐含着中央财政作为债务的隐性担保。不管中央政府采取哪种手段，只要为地方政府债务提供了隐性担保，都会导致地方政府债务规模的不可持续。

(二)对策和建议

我国地方政府债务问题，短期内需要化解债务违约风险，长期需要保持债务可持续。因此，从对策上，可以分为短期对策和长期对策。

1.短期对策

从短期对策看，延长偿还期限和实行“借新还旧”策略，能够有效化解部分地方政府的债务违约风险。

首先，徐占东和王雪标[4]对省级政府债务风险测度的研究中，针对地方政府债务风险问题，提出延长债务偿还期限，能极大降低所有省市区的债务违约风险。

其次，我国在2015年上半年进行了两轮共2亿元的地方政府债务置换，用以解决到期债务的期限不匹配问题。债务置换是一种中央财政的制度安排，地方政府处于被动地位，只能将到期债务置换为中央财政规定期限的债务。一是通过债务置换，仅解决了目前到期债务的期限延期，但仍然面临下一轮的债务到期偿还问题。二是债务置换手段，最终归结为中央的隐性担保，这不利于地方政府的财政“造血”。显然，债务置换起到了部分借新还旧功能。

对于地方政府债务置换，由于是从上至下的制度安排，需要对地方政府债务进行有效甄别，以防范地方政府扩大债务置换范围，增加中央财政隐性担保。对于竞争性企业政府或有债务，如果能够通过企业股权改革，由市场来解决，则不需要进行债务置换。对于民生性企业和公共品供给企业的政府或有债务，进一步明确数量和责任。

再次，“借新还旧”偿债策略是地方政府主动的政策安排，不需要中央政府的隐性担保问题。地方政府可以根据债务期限，债务的项目收益流，采取“借新还旧”的方式主动匹配专项债务。采取“借新还旧”的偿债策略，有利于中央和地方划清财政责任，有利于财政制度的改革。

最后，对于财政收入/财政支出比w大于0.5000的12个省市，采用“借新还旧”债务约束下，地方政府经济仍然存在最优路径。短期的“借新还旧”能够有效降低债务违约风险，避免中央政府被迫承担偿债责任。对于财政收入/财政支出比w小于0.5000的19个省市区，但短期内采用“借新还旧”债务策略，可以避免债务违约，为中央政府进行财税改革，制定债务政策提供时间，解决经济长期不可持续问题。

2.长期对策

首先，地方政府遵循财政平衡预算规则是解决债务不可持续问题的首要条件。

显然正在进行的财税体制改革，增加地方政府税收收入，有助于解决债务的不可持续问题。根据研究结果，地方政府债务可持续的首要条件是财政收入/财政支出比w大于1，即地方政府财政要出现盈余。从现实情况看，如果财政支出条件不变，只要增加财政收入，财政收入/财政支出比就会不断上升，地方政府就将会财政盈余。对于东部上海、广东、浙江、北京、江苏和天津等6个省市，出现财政预算盈余所需的时间最短。其他省市区需要的时间较长，短期内要延长债务偿还期限，实行“借新还旧”，以化解违约风险。长期则要控制财政支出，中央政府给与必要的财政支持，使得逐步出现财政预算盈余。

其次，要改革事权，调整地方政府财政支出结构，减少对经济增长拉动效果明显领域的财政支出。

地方政府事权的膨胀有以下原因：一是国有企业“抓大放小、兼并破产、从竞争领域有序撤出”的战略性调整，导致设备陈旧、负债率高、前景不好的企业下放给地方。这些企业的不良资产成为地方政府的或有债务，增加了地方政府的事权。二是公共品提供划分不合理，导致“上级请客，下级买单”的状况，增加地方政府的事权。三是经济增长和宏观调控的需要，导致地方政府事权的扩大。四是GDP至上的政绩观，导致地方政府官员有增加事权的主观愿望。

从上面的原因看，改革事权，就要有收有放。一是对竞争性行业的企业，地方政府可以通过企业所有制改革，将企业放回市场，强化企业在这些行业和产业的主导到位。企业愿意从事这些行业和产业，企业投资的产出效率也必然高于政府支出效率。减少这些行业和产业的政府支出，通过经济增长增加政府财政收入，使得地方政府逐渐恢复到“财政平衡”状态。二是增加对产出拉动作用较小的民生领域(例如医疗、体育)企业、公共品的支出。这些领域经济效益低，企业不愿意从事。由于这些行业具有正的外部性，政府支出能够拉动整体经济增长，显然有助于增加政府财政收入。三是进一步改革 GDP至上政绩观，从思想上化解地方政府领导层增加事权的主观意愿。四是宏观调控以中央层面为主，逐渐放弃地方政府配套的相关机制。这样即有助于中央政府把握宏观调控的节奏和效果，也减少地方政府的事权。

理论分析表明，降低政府支出弹性，将有效降低政府支出占GDP的比重，进而降低政府财政支出。实证研究结论表明，财政收入/财政支出比超过0.5000的省市区，其政府支出弹性为0.2830。财政收入/财政支出比小于0.5000的省市区，政府支出弹性为0.2430。一方面表明地方政府有降低财政支出的巨大空间；另一方面表明减少政府支出，并不会对经济产生较大冲击。

最后，必须明确中央财政的转移支付责任，重新树立地方政府财政平衡的机制，是解决地方政府债务不可持续问题关键。

仅仅进行财税体制改革，并不能根本解决债务不可持续问题。原因在于在目前税赋总量较大，增税已不可行的条件下，财权改革实际上还是财政收入总量的再分配。增加地方政府财政收入，就势必减少中央财政的收入，一定程度上弱化了中央政府的宏观调控能力。如果中央财政仍然作为潜在的债务担保者，地方政府仍然有利用财政支出促进经济增长作为政绩的动机。财权改革虽然能提高地方政府的财政收入，增加的财政收入仍然无法满足地方政府不断增加的财政支出需要。因此，要从根本上解决债务不可持续，从宏观政策层面，必须明确中央财政的转移支付责任，放弃中央财政隐性担保责任，重新树立地方政府财政平衡的机制，为地方政府维持财政平衡提供条件。

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