进城务工人员随迁子女受教育权法律保障研究

吴露露 孙相宜 贺婕

摘 要：自户籍制度改革以及异地高考、积分入户等一系列新政策推广以来，进城务工人员随迁子女受教育权仍存在被侵害情形。一方面新的政策存在不足，另一方面，法律体制不完善。对此，应当完善法律保障体系，充分根据现实完善异地高考、积分入户等新政策。

关键词：随迁子女；受教育权；异地高考政策；积分入户

进城务工人员流动子女受教育问题历久弥新。进城务工人员随迁子女受教育权保护的问题涉及到社会、教育、法律等多个领域。他们的受教育问题以其居高的比例打破个人家庭的界限进一步影响国家的发展和社会的和谐，亟待解决。现如今，全国各地较大省市对此问题的政策应对进入了一个新的阶段，户籍改革以及两大新政策即异地高考与积分入户政策实施后，受教育问题有所好转，表现为在满足一定的条件下，一部分随迁子女可以在流入地上学且能升学参加中考以及高考，这是自十八大习书记强调持续关注解决三农问题以来的有效成果体现。同时，新政策的不成熟以及不足之处也应当被关注。

一、受教育权仍面临被侵害的窘境

（一）平等性未得到保障

受教育权是个多内涵、多角度的权利，从能够接受教育到平等的享受教育。

首先教育起点不公平，虽然国家规定要以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，确保随迁子女能够平等接受义务教育，但在具体实行的过程中，市区公立学校往往借各种理由规避责任，因此，农民工不得不退而求其次选择专门的农民工子弟小学。显然，这些农民工子弟小学多位于城郊，生源多与教育资源短缺的矛盾突出。与市区的教育资源必然存在差别。同时，外来的农民工子女在本地上学，本地政府需支出本地资源，而教育资源有限，流入地政府往往考虑自身利益，规避政策，直接导致了初始教育资源分配不公。

而在教育的过程仍是不公平的，根据区域划分农民工子弟小学与本户籍子女学校进行分割教育的整个过程都是显然不公平的。不仅造成孩子们社会区隔，更加会造成教育结果的直接不公平。据杭州市某职高教师提供的数据，一部分随迁子女在初三就进入了直升班，放弃或被放弃了进普通高中就读的机会。由此看来，随迁子女虽行使了接受义务教育的权利，但却失去了教育本质的追求。

（二）积分入户和异地高考政策变相设置门槛

随着户籍制度的改革，城乡二元分立格局被打破，积分落户政策使得进城务工人员获得城市户籍资格成为可能，异地高考制度也为随迁子女能够连贯升学提供了机会，但就目前各大省市发布的具体细则来看，反响不够理想。

首先，对于积分入户政策，分数由基础分、附加分和扣减分组成，各大省市实施的积分细则大致包含年龄、学历水平、技能水平、社会保险等内容。然而进城务工人员普遍文化水平较低，不具备科研能力，对于工作漂泊不定的农民工来说，社会保险也是一大难题。这就导致政策在实际实施过程中存在门槛过高，排斥低端人群的弊端，实际仍是不公平的。

其次，异地高考政策，除部分城市如杭州可全面开放对随迁子女的普通高考招生外，很多大城市均只提供了高等职业学校招生考试的机会。更多的情况是随迁子女被迫中断连续的学业，回原户籍再次接受不同的教育，严重影响其接受的教学质量。

二、随迁子女受教育权遭侵害的法律原因

（一）法律体系尚未健全

经过20多年的努力，我国初步形成了以“宪法为基础、以教育法为核心、以教育规章、地方性法规和规章为主体”的中国特色社会主义教育法律体系。[1]但和其他世界教育比较发达的国家相比略显不足，我国关于这方面受教育权的法律体系主要由教育法律法规和教育政策组成，但法律未成体系，体现为：一方面是，现存教育法规滞后，不适应形势变化。我国已有的保障受教育权的法律法规大多是20世纪90年代前后制定的，但在那时我国进城务工人员随迁子女的教育问题还未凸显。[2]自2006年以后，《义务教育法》进行一系列修订，笼统地规定流入地政府要为随迁儿童少年在流入地就学提供平等的受教育条件。但一个原则性规定对于复杂的随迁子女就学问题作用甚微。二是教育法律法规和政策的规定过于原则抽象，可操作性差。《义务教育法》中虽规定了“适龄儿童必须接受九年制义务教育”，党和政府也十分重视农民工子女的受教育权问题，并多次强调要保障其平等受教育权，但并未明确规定怎样保障，也没有明确的对应惩罚措施。[3]

（二）执法保障不力

“法律的生命在于实施，法律只有通过实施才能实现法律预设的价值，从而达到法律的实现”，所以执行法律或政策是保障进城务工人员随迁子女受教育权平等实现的关键。[4]这当中执行任务显然又归属于政府，因为义务教育具有公共产品属性，但在实际生活中是存在问题的。[5]直接表现为法规政策的执行不到位。一是我国现有的相关法规政策缺少强制性和明确的责任追究规定，致使各地方政府对相关法规政策的执行不到位；二是一些地方政府面对较大的财政压力、管理難度及有限的教育资源，采取设置入学条件和限制异地升学等方式来区别对待随迁子女。这也是上述提及的法律体系不完善的直接结果。尽管国家颁布了“两为主”政策，但具体要求模糊不清、不具有强制性、缺乏监督机制，导致各地政府出于经济、管理等因素的原因仍然为随迁子女设置了不同的入学条件，给随迁子女设置了隐形的入学门槛，甚至可能需要缴纳高额的借读费、学杂费、赞助费等。例如上海除对身份证、户口簿等常规材料规定外，对居住证、适龄儿童出生证和积分入学材料也提出了要求。执法保障不力使得这些变相门槛容易存在。

三、随迁子女受教育权法律保障建议

（一）完善法律及政策

政府可以通过立法保障一方面确保随迁子女的受教育权得到保护，同时提高进城务工人员的经济收入和社会地位，改善他们经济窘迫的处境，进而更好的改善流动子女的生活和教育现状。

1.针对流动子女专门立法同时修改现有的《义务教育法》

对《义务教育法》进行修改，应当对政府职能划分过于笼统的条款进行细化，明确职责，避免出现职责不明，相互推诿的局面。[6]在《义务教育法》十二条第二款后，即“保障农民工流动子女平等受教育权的具体办法由省、自治区、直辖市规定”增加“禁止转授权”“授权的目的”“授权的范围和内容”等规定，以实现对授权立法的法律监督和民主控制。同时制定专门的《反教育歧视法》，将更有利于受教育权的平等保护。因为歧视包含对种族、民族、宗教信仰、性别、婚姻状况、社会出身、年龄、身体特征等方面的歧视，其涉及面广泛，而反教育歧视则具有鲜明针对性，需对其进行专门、全面、具体和详尽的立法。[7]其次，制定《教育经费法》。教育经费是教育事业健康发展的物质保障。从一定程度上说，随迁子女平等受教育权得不到保障是因为资源与人数量的不对称造成的，其中资源的重中之重便是教育经费。尽管我国《教育法》和《义务教育法》对政府的教育投入作了概括性规定，但是不够具体并且缺少刚性的保障措施，致使教育经费缺口依然很大。[8]

2.制定社会保障的法律法规，解决进城务工人员的社会保障问题

很多农民工表示因为工作的性质无法缴纳当地的社保，致使子女没有随迁入学的机会。国家及所在地政府需大力解决拖欠、克扣进城务工人员工资问题。在解决拖欠务工人员工资问题的同时，各级政府及有关部门积极釆取措施，促进企业合理确定和提高务工人员工资水平，加大调整最低工资标准的工作力度，推进人人可参与社保的实行。

（二）完善积分入户、异地高考政策实施细则

两大政策为农民工子女随迁入学提供了机会和机遇，这是十八大以来的重大成果。这两个政策如果能够良好实施，必定能解决绝大部分随迁子女受教育权现存问题。但是，作为大致有5年历史的异地高考政策发展到如今仍是不成熟的。积分入户属于最新政策，更是成效有限。首先针对积分入户政策，积分入户成功之后将完全享受与本地子女相同的待遇，这是值得人向往的。但是积分细则要求过高，学历、社保对农民工来说都遥不可及。所以要取消不合理的细则，对积分标准作出适当调整。一是站在教育公平角度上，取消不合理的积分细则，如申请人家长计划生育、就业等状况列入评分指标的规定，让义务教育入学脱离于其他无关选项，让各项加分可以顾及到所有利益群体，让义务教育更加公平。[9]二是对于有无房者之间类别分差距较大的情况，需要在积分中减少户籍、房产的分值权重，让有无房者之间的分值差距在10分以内，这样可以保证申请者在入学起点上更加公平。

在异地高考政策的实施上，北上广一线城市在异地高考上仍是将农民工子女拒之门外，北京虽然有名为异地高考的制度，但实际只出台政策允许参加高等职业学校招生考试，进城务工人员随迁子女只能参加高等职业学校招生考试。因此，国家应当督促各地政府，各地政府督促相关部门取消变相设置门槛的政策。就异地高考政策本身，同积分入户政策应当剔除与学业无关的相关选项，将居住年限而非缴纳社会保险年限以及随迁子女的学业成绩等纳入其中，以实现突破。

（三）强化政策执行监督

良法依赖于实施，权利需要有救济。这是法律最基本的原则，再好的法律政策需得到有效合理的执行才能发挥效用。在现实层面中，关于随迁子女受教育权的相关法律法规，政策缺乏执行监督，各地为了保护本地资源利益，常常要求规避国家的要求。实则各级政府在当中能发挥的效用着实不大，因为要兼顾本地经济全面发展。因此必须要在宏观上有所控制。国务院和省级政府要依照相关规定加强教育督导工作，应当把农民工随迁子女平等受教育权保障作为专项督导，以保障下级教育行政部门和学校对有关保障农民工随迁子女平等受教育权的法律法规的贯彻实施。[10]

四、结语

进城务工人员随迁子女在户籍制度改革以及两大政策实施的新时代背景下，基本的接受教育权利得到了一定保障，但是教育不平等问题仍未得到解决，问题的解决关系到祖国未来之栋梁的培养。这个问题也随着经济、政治等发展在不断变化，笔者也期待在宪法启动修改之际能被着重关注到，将宪法中的受教育权内涵扩大，在根本大法中就强调此权利的平等性，从而得到全民重视。

参考文献：

[1]邬志辉，李静美.进城务工人员随迁子女在城市接受义务教育的现实困境与政策选择[J].教育研究，2016（9）：38.

[2]罗婷.进城务工人员随迁子女受教育权法律保障研究[D].云南师范大学，2016，4.

[3]叶南.农民工子女受教育权的法律保障[J].中共贵州省委黨校学报，2009（2）：28.

[4]蔡平.进城务工人员子女受教育权的法律保护[D].广西师范大学.2011，6.

[5]罗婷.进城务工人员随迁子女受教育权法律保障研究[D].云南师范大学，2016，4.

[6]费蓬煜.论新生代农民工随迁子女受教育权的法律保障[J].企业导报，2016（4）：15.

[7]张杰，汪进元.农民工子女受教育权的平等保护[J].华东政法大学学报，2009（2）：58.

[8]汪丞，周洪宇.关于制定《教育投入法》的思考[J].教育与职业，2012（6）：24.

[9]施维.“积分入户”可作为大城市户籍改革突破口[N].农民日报，2013-07-08（10）.

[10]湛中乐.受教育平等权保护的行政法思考—以随迁子女的义务教育为例[J].中国教育法制评论，2013（11）：53.

作者简介：

吴露露（1998～ ），女，江苏盐城人，南京农业大学女人文院本科阶段法学生。

孙相宜（1997～ ），女，江苏徐州人，南京农业大学女人文院本科阶段法学生。

贺婕（1997～ ），女，山东潍坊人，南京农业大学女人文院本科阶段法学生。

基金项目：本文为南京农业大学国家级SRT项目阶段性成果之一。