国际金融科技监管实践及对我国的启示

高宏伟 王晓英

摘 要：金融科技是以科技驱动金融创新，用技术改进金融体系，实现“金融+科技”高度融合。金融科技发展迅速，世界各国和地区在推动金融科技发展的同时，对其风险监管也取得成效。本文通过对国际金融监管实践总结分析，旨在对进一步推动我国金融科技监管发展有所启发。

关键词：金融科技；监管实践；国际经验

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（2）-0022-05

一、我国金融科技发展实践及存在的问题

当前，我国的金融科技发展已实现科技技术与金融业深度融合，通过运用大数据、云计算、人工智能和区块链等新技术，我国的金融科技取得了显著成效。我国金融科技发展经历四个阶段。第一阶段是金融业务的电子化，从银行信贷、清算等系统入手，实现金融业务电子化和自动化。第二阶段是金融渠道的电子化，主要指自助设备、移动终端和网上银行等，金融业务便利化提高，业务种类和数量大大提升。第三个阶段是金融服务的变革。这一阶段主要指企业进入金融市场，凭借自身在网络、技术等方面的优势，向金融机构提供金融服务，例如网络服务外包、系统运维服务等。此时的企业只是提供了金融服务技术支持，并未参与或开展真正的金融业务。金融服务的变革转变了传统的金融管理理念，借助企业专业技术做维护，金融机构发挥自身优势，更集中精力发展金融业务，这一阶段有效促进了资源的优化配置和利用。第四阶段是金融科技完全融合。利用大数据、区块链、人工智能等新技术，实现科技与金融行业的深度融合，进入到金融服务、产品、金融交易等各个领域，相互发展、相互影响。金融科技的发展过程是随着科学技术的发展而发展的，是技术与业务共同发展、融合的结果。

概括地看，我国的金融科技发展凸显以下特点：

（一）投融资增长快

据了解，2016年，我国金融科技投资额增速为42%。投融资的快速增长为我国金融科技发展提供了坚实的资金支撑，反映了国家对金融科技发展的高度重视和支持，以及金融科技发展的良好前景。

（二）金融科技企业发展迅速

目前发展较快的金融科技企业主要包括两类，一类是以技术为核心，强力进入金融市场并提供金融服务的金融科技企业；另一类是主要为金融机构提供科技服务，但自身不开展金融服务的金融科技企业，包括基础IT供应商、数据类服务商、互联网金融门户、前沿科技整合供应商。如采用某融信云服务的中小金融客户已经遍布国内26个省（市），覆盖200多家法人中小银行和城市商业银行、农村商业银行、外资银行和民营银行。

（三）发展环境好

主要表现在：消费方式呈现出跨越式发展，从现金消费直接进入电子消费。据了解，2016年，第三方支付机构共处理移动支付业务970亿笔、金额高达51万亿元。互联网信贷蓬勃发展，在个人消费信贷方面，我国的消费信贷占整个金融机构信贷的20%左右，发达国家这个比例超过了一半，我国的个人消费信贷市场具有巨大的发展空间。新型消费市场的兴起，为金融消费者带来了福利，金融消费者多样化、便捷化的消费需求促进了金融市场的快速发展，优越的金融市场环境有效推动了金融科技的发展。

目前，我国金融科技发展势头迅猛，发展成果世界领先，发展前景一片向好，但存在的四大问题急需关注。一是发展与风险平衡问题。金融科技是市场发展的客观产物，带来的成果和存在的风险是并存的，处理好发展和风险监管尤为重要，在推动发展的同时避免系统性风险发生。二是风险复杂化问题。金融科技推动了传统金融业转型，优化资源配置、提高服务质量，但是基于金融科技背景下的服务方式虚拟化、参与主体复杂化、业务内容混业化等进一步加深，隐藏的信用风险、系统性风险更加复杂。主要表现在：跨行业、跨部门的服务快速渗透，业务关联性越来越强，金融风险越来越错综复杂，传染性、影响力更大；金融科技利用大数据、云计算、人工智能等新型技术，将传统的业务流转变为信息流，提高了效率，同时也加快了风险传导速度；过度包装的金融科技新产品，不易被正确识别，往往存在更大风险隐患，传统的风险防范措施不再发挥作用。三是技术依赖性问题。金融科技发展是以大数据、云计算等技术为基础的，在金融科技发展下，金融行业与大数据深度融合，数据资源成为发展的核心竞争力，数据采集、数据存取已成为常态化。对于具有大量信息流、资金流和产品流等数据的商业机构来说，数据高度集中，一旦出现数据泄密事件，或是单一数据丢失，就会构成个人隐私泄露威胁，甚至是金融安全威胁。同时，大数据主要应用于精准营销、风控管理、金融决策等，如果有虚假、错误数据存在则会严重影响决策判断。金融科技发展基于科技技术发展，技术的先进性是相对的，随着技术的发展，适时调整产业的发展，力争形成相互促进、相互发展的良好态势，避免因为技术应用上的滞后而失去发展中的优势和竞争力。

二、国内外金融科技监管经验及优劣分析

（一）国际金融组织

国际金融组织对金融科技监管提出的最新建议主要有：一是金融稳定理事会（FSB）发表了《金融科技的全景描述与分析框架报告》（以下简称《报告》），从创新内容和机构特征、创新动机、市场稳定性影响三个方面对金融科技创新进行分析和评估。该《报告》标志着金融科技监管已正式进入国际金融组织议题。二是巴塞尔银行监管委员会（SCBS）成立了金融科技特别工作小组，主要负责科技技术对商业银行的影响和对未来的监管，同时负责对各个国家金融科技措施的调研。三是国际保险监督官协会（IAIS）发布了《保险科技创新报告》，从穿透式监管、持续性监管、协同性监管、创新式监管、调整行为监管重点共五个方面对保险行业金融科技监管提出建设性建议。四是国际证监会组织（IOSCO）发布了《IOSCO金融科技研究报告》，提出加强国际间合作、加强信息共享的理念。

（二）各個国家或地区

2008年金融危机对美国影响巨大，美国对加强金融科技监管、防范金融风险的关键性认识超乎从前，对金融科技的监管相对更严格，限制更多。不论金融科技以何种形态出现，都会根据其金融本质，把所涉及的金融业务按照其功能纳入现有金融监管体系，即使超出现有的法律规定，美国政府也会及时转变观念，做出调整，实现对新领域可能引起的隐患和风险进行有效控制，达到维持金融稳定的目标。2017年年初，美国国家经济委员会发布了名为《Fintech监管框架》的白皮书，通过“多角度思考金融生态系统、以消费者为中心、最大限度提高透明度”共十项原则对相关机构评估金融科技生态系统提出要求。

英国金融科技监管成效显著，重要做法是实现了“两个一”，即成立一个组织（金融行为监管局）、建立一个机制（监管沙箱）。金融行为监管局（Financial Service Authority，FSA）2013年4月成立， 承担着对金融科技创新的监管。金融行为监管局主要做法有：一是对发展迅猛的P2P和众筹业务制定了详细的监管规则和要求；二是按照2009年英国金融服务管理局（Financiai Service Authority，FSA）颁布的《银行、支付和电子货币制度》将网络银行、第三方支付等纳入监管。三是推出“项目革新”计划。该计划主要服务于金融科技创新企业，帮助获取业务许可和了解掌握监管规则。四是启动了“监管沙箱”。“监管沙箱”由英国最早实施，通过在一个相对较小、适度宽松的监管环境中，对金融科技创新成果进行实验测试，待测试成功后再推广。这种方法不仅对金融科技新成果进行多方面验证，而且对能发现和预知的风险提前采取措施，把隐患消除在完全投入市场之前，有效地保护了消费者权益和维护金融稳定。“监管沙箱”机制在金融科技监管方面发挥了积极作用，新加坡、澳大利亚、荷兰、中国台湾等地也结合实际，推出或筹备具有本地特色的“监管沙箱”。

新加坡金融管理局成立的金融科技与创新组织（FinTech & Innovation Group，简称FTIG）负责金融科技领域的监管。2016年6月，新加坡金管局发布了《金融科技监管沙箱指南（征求意见稿）》，提出了“沙箱”监管方案，旨在为金融科技新成果创建测试环境，通过测试验证后，再推向市场。这种方法为金融科技发展带来了更大的机会和发展空间，政府也能根据实际市场的反应进行有效监管。新加坡金管局的目标是通过“沙箱”制度和一系列相应的法律和监管要求将新加坡建设成智能化的金融中心。

日本金融科技监管根据科技创新主体的不同实施不同的政策规定，灵活性强。主要分为三种类型：一是大型企业集团的科技创新，实施全面支持政策，并以提供信贷服务为主要内容，建立长久的互动合作关系。二是中小型企业的创新，主要解决融资难、担保难问题，采用风险由中央与地方共担、担保与保险相结合的信用保证机制。三是发展缓慢的中小型企业、公益性或准公益性研发机构的创新，通过拨付资本金和低利率的借款等扶持政策支持企业创新。日本对金融科技的监管更偏重于对金融科技发展的支持，根据不同的创新主体实施不同的监管策略，有效满足不同主体的不同需求，针对性更强。

2015 年 4 月，澳大利亚监管机构证券投资委员会（ASIC）成立了沙箱型创新中心，帮助金融科技初创企业完成合规性工作。该沙箱型创新中心为金融科技企业提供便利化的服务，能够与ASIC 的高层官员直接接触交流，并通过相关申请审批程序，使金融科技企业获得对自身商业模式进行合规性模拟测试的机会。同时，2016 年 11 月，澳大利亚议会颁布全新法案，对迅速发展起来的众筹业务进行了规定。该法案对所有的投资者制定了保护措施，特别是对散户补充了额外保护措施，有效保护了投资者利益。同时，该法案对发行投资项目的企业进行了明确规定。

我国的金融科技发展基于互联网的发展，对金融科技的监管主要表现在对互联网金融的监管方面，包括四个阶段：一是信息安全监管阶段。此时的金融科技主要表现在金融业信息化建设，金融科技监管主要表现在金融IC卡推广应用、移动支付技术标准制定等建立健全金融业信息基础设施和强化信息安全两方面。二是风险警示阶段。随着互联网金融的兴起，网络支付迅速发展，对暴露出的网络支付风险的监管方式主要是风险提示的发布和与各界的交流沟通层面，没有正式出台监管规定办法。三是监管规则初创阶段。在国家“互联网+”发展战略下，互联网金融步入了高速发展的快车道，隐藏的风险隐患也随着互联网金融的发展逐渐浮出水面，P2P倒闭、跑路事件等频频发生。2015年7月，中国人民银行等十部门发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着我国金融科技监管治理架构正式建立。《指导意见》从互联网支付、网络借贷、股权众筹、互联网保险、互联网信托等多方面确立了互联网金融主要业态，并对监管职责进行分工。随后，银行业监督管理委员会发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，证券业监督委员会发布了《关于对通过互联网开展股权融资活动的机构进行专项检查的通知》、保险业监督委员会发布了《互联网保险业务监管暂行办法》。此时，我国金融科技监管体系基本形成。四是风险排查和集中整治阶段。2016年10月，国务院统一部署《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，主要对P2P网络借贷和股权众筹业务、通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务、第三方支付业务和互联网金融领域广告等行为进行整治管理。同期，银监会、证监会和保监会分别出台了《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》、《股权众筹风险专项整治工作实施方案》和《互联网保险风险专项整治工作实施方案》，配合此次互联网金融整治工作。

（三）国际金融科技监管经验优劣分析

各个国家金融科技监管的优势主要表现在：一是成立了监管机构或者咨询协调机构、研发单位。英国、新加坡成立了专门的监管机构负责金融科技监管，美国成立金融创新办公室，负责对金融科技新产品进行专门的审核、评估和评价等，新加坡设立金融科技署，为金融科技企业提供一站式服务。二是建立金融科技监管机制。英国、新加坡、澳大利亚等国建立的“监管沙盒”机制，在推动金融科技发展、加强风险监管方面取得了显著成效，美国的“无异议函”政策和“监管沙盒”机制有异曲同工之处，在平衡鼓励创新发展和防范风险方面，目前是相对理想的做法。三是建立规范的监管制度体系。美国发布了《Fintech 监管框架》，英国制定了详细的P2P和众筹业务、网络银行等监管规则和要求，我国银监会、保监会、证监会针对P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险等风险制定了专项治理方案。四是建立了金融科技发展远景规划。美国发布了金融科技监管框架、英国提出金融科技振兴策略、新加坡发布了金融领域科技和创新计划等，对金融科技发展进行科学规划，有利于金融科技监管有的放矢。五是实施针对性监管，提高监管效率。这主要指中国和日本。我国的分业监管，促进监管专业化发展，针对不同的金融科技新形态，有专属机构专属管理，更精细化、规范化。日本根据不同的创新主体实施不同的监管策略，更多的是提供针对性的发展需求，效率高、成效好。六是利用科技監管金融科技。监管科技（RegTech）是指使用新技术高效解决合规要求，以减少如法定报告、反洗钱和反欺诈措施等监管合规需求产生的费用。英国等国提出了监管科技的构想。由监管机构设立知识中心，监管科技开发人员按照相关监管需求，建立一套监管科技解决方案，通过监管的技术系统直连每个金融机构的后台系统，实时获取监管数据，运用大数据分析、数据可视化等技术完成监管的报告、建模与合规等工作。应用科技手段监管金融科技，突破了时间、空间的限制，有效的保证了金融科技的合规性，提高监管效率。七是构建司法处理体系，英国成立了金融申诉专员服务公司、澳大利亚成立了金融申诉专员服务机构等，都建立了“一站式”的金融业消费纠纷服务，有效保障了消费者合法权益。

各個国家金融科技监管的劣势主要表现在：一是监管制度的衔接和监管的适度弹性。金融科技发展使得现代金融更加复杂化，伴随着科学技术的快速发展，监管者对现代金融的监管更依赖技术、依赖数据、算法分析等，但是在宏观审慎和微观审慎领域，监管的方式方法应有所区别，在相当一段时期内，监管科技的发展还不能完全取代传统的监管方式，如何将传统的监管优势和经验与最新的监管科技联合起来，这需要监管者和技术提供商共同协商。同时，金融业只是整个市场体系的一部分，它与其他市场主体是有机联系的，目前科学技术对金融业高度渗透，推动金融科技发展，促进金融行业大转型，但科技对各市场主体的影响不均衡，即使对于金融业各业务领域，科技的渗透程度也不一致，发展的速度也参差不齐，所以在不均衡的发展局面下，实现各部分、各市场主体的衔接也需要监管者进行思考。金融科技发展是一个过程，即使在科技对金融业高度渗透的形势下，由于成本、文化等因素影响，部分传统的金融业态也会保留，建立具有弹性的监管体系，从金融业态本质出发，合理监管，不限以何种形式出现，只探究金融本质，对其监管。虽然美国在这方面做法突出，但是其他各国尚未建立适合本国发展的弹性监管体系。二是监管规则的冲突。金融科技的发展推动传统金融行业和金融科技公司深度合作，例如金融机构使用金融科技公司架在云端的平台来提高中后台流程的效率，效果明显。但是一家金融科技公司服务的对象不仅仅是一家机构，有可能是境外分支机构、国外金融机构等，这就出现了数据跨区域跨国界使用现象，这与监管中要求数据本地化原则相矛盾。各个国家金融科技发展规划、速度不一致，监管的方式也不一致，全球一体化发展态势对具有严格的独立的监管方式国家和地区提出挑战。三是保证监管政策的透明度和公平性。保证监管政策的透明度和公平性是维护公众权益的必然要求，同时也有利于政策的宣传和实施。美国《金融科技监管框架》白皮书认为，提供透明的金融产品和服务的重要性是从2008年金融危机汲取的重要教训之一。如何从金融监管者、监管工具、监管技术等方面保证透明和公平，保持中立角色是各个金融监管机构应该考虑的，丰富监管政策宣传形式，通过白皮书、窗口指导、峰会活动等平台开展监管政策宣传，并接受民众监督的监管政策需要各个国家长久坚持下去。

三、金融科技监管的建议

（一）建立健全我国金融科技监管体系

一是明确监管机构职责；二是明确金融机构、金融科技企业、科研范围等各方权利和义务；三是建立完善金融科技监管制度规定，从技术应用、数据安全、消费者权益等各方面建立基本的制度规范，形成完整的基础的监管制度体系。

（二）建立沙盒监管机制

根据国际金融科技监管实践，试验型的“沙盒”监管办法在鼓励金融科技成果发展、创新和防范风险两方面具有积极作用。我国可结合实际，引入“沙盒”监管理念，在金融科技推广前对其进行测试和检验，对显性风险和可预知的风险提前监管，降低风险监管的滞后性，为消费者权益保护提供第一道屏障，在监管后续市场运行和发展中产生的风险时，可控性更大。

（三）加强信息共享

加强与国际间金融科技监管经验交流，学习先进做法，掌握金融科技风险新动态、新措施，防患于未然。加强监管机构与金融科技企业信息共享，在监管机构、金融科技企业、科研机构和消费者之间建立沟通机制，形成良性互动，共同推进金融科技发展，维护市场稳定。

（四）完善金融科技风险监测和预警机制，防范系统性风险

加强技术风险防范，从源头监测漏洞，安全有效地推动金融科技发展。建立健全金融科技整体风险监测和预警，特别是对高风险领域的监测，建立行之有效的应急处置机制，防范系统性风险发生。

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The Practice of International Financial Technology

Supervision and Its Enlightenment to China

GAO Hongwei1 WANG Xiaoying2

（1 Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075 2 Baoji Municipal Sub-branch PBC， Baoji Shaanxi 721000）

Abstract：The financial technology （fintech） is using technology to drive the financial innovation and to improve the financial system with the purpose of achieving a high integration of “finance +technology”. With the rapid development of the financial technology， all countries and regions in the world are promoting the development of the financial technology， and the supervision on its risks has also been achieved. Through the analysis on the practice of international financial supervision， the paper hopes to provide enlightenment to the further development of Chinas financial technology supervision.

Keywords： financial technology； supervision practice； international experience