我国乡镇政权建设的纲领性文件

1986年9月26日，是新时期我国农村乡镇政权建设史上值得永远记住的一天。这一天，经过将近两年时间的努力，《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》即中发〔1986〕22号文件发布。这是自新中国成立以来，第一次以党中央、国务院的名义发出的关于加强我国农村乡镇政权建设的文件。这个文件明确了我国农村乡镇政权建设的目标和乡镇党委、政府建设的一系列问题，是我国乡镇政权建设的纲领性文件，对于目前和今后我国乡镇政权建设仍有重要的指导意义和作用。那时，我是民政部民政司（后改为基层政权建设司）副司长，具体负责全国城乡基层政权和基层组织的建设工作，主抓代中央起草这个文件的具体工作，下面我回顾一下起草和出台这个文件的前后过程，供大家了解和研究参考。

起草中发〔1986〕22号文件的由来

1984年是我国农村基层政权建设的改革年。这一年，按照1982年《中华人民共和国宪法》规定，全国开展了改革人民公社政社合一的体制、建立乡政府和改革生产大队管理体制、建立村民委员会等一系列工作。

在全国进行人民公社政社分开、建立乡政府的工作，得到民政部党组的高度重视。民政部每年都对这项工作及时进行总结、部署并提出要求，民政部领导和全国各省、自治区、直辖市党政领导以及民政部门的同志都经常深入基层、调查研究，发现问题并及时给予指导，具体负责全国建乡日常工作的民政部民政司还专门编发了全国政社分开、建乡工作的情况简报，总结交流经验，掌握工作进度，进行具体指导，民政部党组还就政社分开、建立乡政府工作及时向党中央请示报告，以保证这项改革的顺利进行和健康发展。特别是在1984年10月，全国政社分开、建立乡政府的工作接近尾声时，为了使这项工作顺利完成，并使工作中出现的一些主要问题能够引起各省、自治区、直辖市党委和人民政府的重视，民政部党组向中共中央、国务院写了《关于全国政社分开建立乡政府工作情况的报告》，并建议中央能将这个报告以中央文件的形式向全国各省、自治区、直辖市党委和政府发出。

20世紀80年代，本文作者白益华在民政部机关大门前留影

1984年10月6日，该报告及为中央起草的转发报告的代拟稿报送中共中央、国务院以后，中央领导同志非常重视。11月23日，中共中央办公厅将民政部党组的报告作了少部分文字删节以后，全文发表在中央办公厅编发的《综合与摘报》第113期上，并在这期摘报上公布了时任中共中央总书记胡耀邦在民政部党组报告上的重要批示，以及时任中央办公厅主任王兆国的批示。

接到第113期《综合与摘报》以后，民政部民政司将胡耀邦的重要批示和王兆国的批示及这期摘报加了编者按语，全文刊登在民政部民政司1985年1月3日编发的《城乡基层政权建设工作简报》第一期上，并下发全国各省、自治区、直辖市县级以上民政部门和中央、国务院有关部门。

民政部转发中央办公厅《综合与摘报》并胡耀邦及王兆国批示时，我还在河北省唐山市挂职锻炼。1985年1月，民政部党组通知我挂职锻炼结束，回京到部民政司任副司长，分工主管基层政权和基层组织建设工作。到部里，部领导与我谈了话，司里李宪周司长做了工作交接，我即开始履行职责，当时的头等大事就是要求我认真组织好贯彻落实胡耀邦关于“请要民政部做进一步调查研究，明年上半年可否以中央名义发一个指示，解决一些主要问题”的指示，认真做好建乡以后的调查研究工作，代中央起草一个加强农村基层政权建设工作的文件。

我按照部里的要求和安排，立即组织司里起草了《关于贯彻胡耀邦同志批示对农村基层政权建设工作进行全面调查研究的通知》，并以民政部名义下发各省、自治区、直辖市民政厅（局），动员全国各级民政部门组织力量立即开展调查研究

工作。

调研全国建乡以后的情况

遵照胡耀邦的指示精神，民政部和全国各省、自治区、直辖市于1985年上半年都对建乡以后的调查研究工作作了

安排。

民政部崔乃夫部长到安徽作了调研，邹恩同副部长先后去辽宁、江苏和河南作调研;主管全国基层政权建设工作的民政司组成三个工作组，由司领导和处长带队，分别到四川、陕西、江苏和广东进行了调研。各路工作组回来后都整理形成调查研究报告。与此同时，全国各省、自治区、直辖市民政厅（局）也派出工作组对本省的情况进行调研。截止到1985年5月20日，天津、山西、内蒙古、河北、辽宁、黑龙江、上海、安徽、湖北、湖南、河南、广西、江西、四川、贵州等15个省、自治区、直辖市以及西安市、沈阳市将形成的调研报告报给了民

政部。

为了摸清楚全国建乡以后乡一级经济组织的设置情况，民政部于4月11日发出了调研各地乡一级经济组织设置情况的电报。此后，各省也都先后向民政部报来了相关的具体情况材料，使我们基本掌握了全国乡一级经济组织的名称与乡政府的关系和存在问题的情况。

这是一次较大规模的情况调查。由于领导重视、组织得力，我们基本了解和掌握了全国建乡以后的情况和大家的意见建议，为代中央起草关于加强农村基层政权建设工作的指示打下了良好基础。

调查研究工作结束之后，各个工作组都对调查情况进行了汇总，形成了调研报告，并且向领导进行汇报，同时，民政部民政司还编发了工作简报，向中央和中央有关部门进行通报。4月24日和25日，我们还召集中央有关部门的同志，向他们通报调查研究的情况，并就如何加强农村乡镇政权建设工作特别是解决乡镇行政区域内条块分割的问题听取他们的意见和

建议。

通过此次调研，大家一致认为，人民公社政社分开，建立乡政府以后，乡镇政权建设的工作中存在的主要问题有以下几个方面：

1.党政不分、以党代政、乡党委包揽一切，特别是党委书记一人说了算的情况还普遍存在

据调查分析，政社分开以后，党政分工比较好的占20%，比较差的占20%，60%的乡镇没有得到很好解决，主要原因：一是不少领导对政社分开的意义认识不足，认为分不分一个样，有的地方只是换了一下牌子，走了形式;二是“一元化”领导、“书记挂帅”的影响和旧的习惯势力禁锢着人们的思想和行动;三是党政职责不清，没有从制度上分清，需要制定相应的规章和制度;四是有的地方干部编制少，相互兼职多，如四川省乡政府平均六人，少数四人，党政合在一起共八九个人;五是沿袭过去“下去一把抓，回来再分家”的工作方法;六是没有规章制度或者规章制度不健全;七是县级及县级以上党委和政府也没有分开，县级还是“一揽子”的领导方法等。

2.政企职责没有分开

在建乡中，多数地方乡镇一级设置了与乡党委、乡政府平行的独立于乡政府之外的经济管理机构，名称有的叫农工商联合公司，有的叫农工商联合社，有的叫乡经济委员会、经济联合社，也有叫人民公社管理委员会、经济联合公司、经济办公室等，代行了乡政府管理和领导经济工作的职能，管理全乡经济工作，而且不少党委书记、副书记或正、副乡长担任负责人，群众把这种经济组织称为“第二乡

政府”。

乡经济组织按其性质大体可分为三种类型：一是与乡党委、乡政府平行的经济管理机构，这类经济组织占大多数，而且有的是乡党委书记、副书记担任领导。二是经济实体，这类占少数。三是经济实体和行政管理机构相结合的形式。也有的省没有设立乡一级经济组织，而在乡政府下设立经济管理机构，如企业办公室等。陕西省与乡政府平行的经济管理机构有1715个，占86.1%，其中属经济实体的有240个，占12.1%，其余名义上是经济协调机构，实际上也是经济行政管理机构，有37个，占1.8%。上海市基本都不是独立的经济实体，而是行政管理经济的组织。

22个省、自治区、直辖市共同反映，与乡党委、乡政府平行的经济管理机构，代行了乡政府管理全乡经济工作的职能，造成乡政府难以领导本行政区域内的经济工作，应当予以调整。

另外，也有些同志认为，建乡以后也存在政府该管的没有管，不该管的管得过多的问题。因此，有必要对乡镇政府管理经济工作的职能予以明确，使之有所

遵循。

3.条块分割矛盾问题，使乡镇政府职能作用不能充分发挥

从调查的情况看，当时县级有关部门共有十多个分支机构设在乡镇政府驻地，大致有供销社、粮站、食品站、医院、学校、广播站、兽医站、多种经营管理站（员）、水利站（员）、林业站（员）、农机站（员）、农技站（员）、信用社、邮电所、税务所、工商所、电管站、公路管理站，还有计划生育、文教专干等，这些单位人、财、物三权基本由县有关部门直接管理，与乡镇形成条块分割，造成 “看得见的管不着，管得着的看不见”的现象，使乡镇政府职能作用不能充分发挥，不利于乡镇统筹领导和安排乡镇工作。在调查研究中，乡镇要求改变这种状况，加大块块的，削弱条条的，但条条基本都难以放权，也有的条条愿意将权力下放给乡镇，但多数基本不赞成，仍然强调加强条条的管理。

4.关于建立乡一级财政问题

调研显示，1985年上半年除了少数地方通过试点建立了乡一级财政外，全国大多数地方都没有建立乡一级财政，仍然是人民公社政社合一时的情况，仅仅管理自有资金，政府开支不足，举办公益事业时，仍然依靠企业上缴的利润，一般的乡镇企业利润的20%-30%需要上缴，高者可达50%，有的则全部上缴，由乡镇政府支配。因此，对乡一级建立乡财政问题，各地呼声很高。建立乡财政以后，各地最关心的是给乡镇政府分成比例问题，要求对乡财政要让利，调动乡政府聚财、理财的积极性。

5.关于乡的规模问题

根据调查和各地的反映，以原公社管辖范围建乡的大多数比较适宜，有利于政权建设工作，有利于经济发展，干部群众思想比较稳定。但乡的规模过大或者过小都对政权建设和经济发展造成了一些影响。在全国各地建乡过程中，对过大的公社有的分成几个乡，有的则没有分乡。广东、云南二省基本上以生产大队建乡或者几个生产大队合并建乡，山东、湖北二省有的地方则以公社下的管辖区建乡。如广东省有一个乡不到200人，全省平均每个乡2300人，规模过小，乡政府形不成一级政权实体，而县以下的区公所则成为政权实体。

6.关于加强社会主义民主和社会主义法制建设问题

这方面比较薄弱，需要认真进行加强。主要是乡镇人民代表大会制度不健全，没有按照法律规定及时召开人民代表大会，甚至一年连一次鄉镇人民代表大会也不召开。乡镇重大问题没有提交人民代表大会讨论决定;乡镇政府联系人民代表大会代表、代表联系选民制度没有建立起来;选举产生的乡镇长、副乡镇长的调动，没有按照法律程序办理;乡镇长的调动比较频繁，一个乡甚至一年内换了三个乡长。群众反映，“选了一年乡长，过年没有个乡长”，“几百张选票，抵不上一个调令”。

乡镇一级法制观念也比较淡薄，存在以言代法、以权代法，甚至个别随意捆绑打骂群众的现象。

7.关于小城镇的建设问题

主要的问题是：缺少建设资金，基础设施较差，有的建起来了，没有搞建设规划。不少建制镇破破烂烂，连农贸市场都没有。镇内的公路建设较差，坑坑洼洼，雨天小泥路，晴天扬灰路。另外，不少镇建起来以后，没有见到好处，反倒增加了负担。有的镇政府反映，建镇以后，公路养路费由过去建乡前的半价提到了全价，镇社区居委会经费要镇政府出，城镇规划费要镇政府出。因此，建镇的不少地方提出，要求上级政府放宽政策，加快镇的建设。

8.关于加强对乡镇政府政权建设工作的领导问题

在人民公社政社分开、建立乡政府的工作中，各地领导都比较重视，建立了工作机构，抽调了大批干部指导建乡工作，但建乡任务完成以后，如何进一步巩固和完善乡镇政府建设和建乡成果，不少地方没有列入议事日程。民政部门负责管理乡镇政权建设工作的渠道没有打通，有的认为乡镇政权建设工作应当政府对政府，不应该让民政部门管。民政部门本身对管基层政权建设工作的认识也不统一，管理基层政权建设工作的职责、权力不明确，一无权，二缺少编制，三缺少经费，不好管，无法管。因此，各地民政部门要求中央明确具体工作职责，增加人员编制和必要的工作经费，这样才能不辜负中央的要求和希望，才能把基层政权建设工作承担

起来。

9.其他问题

一是乡一级的人员编制过少，乡干部感到工作量大，任务繁重。人少了适应不了工作需要，势必造成兼职，造成顾此失彼的结果。二是干部素质问题，新上来的干部多，对政府工作不熟悉，缺乏领导工作经验，有的还是顶替的，一个人不顶一个人用，因此，对培训工作的呼声较高。三是乡一级干部仍然是过去的老作风，不能适应农村实行联产承包责任制新形势下的工作。四是村民委员会建立以后，乡政府把村当“腿”看待，沒有很好地发挥群众自治组织的作用，村干部难选，村民大会基本没开，村民自治组织建设和制度建设需要加强，等等。

代中央起草文件

代中央起草关于加强农村基层政权建设工作的文件是一件大事，为了更好地完成这项任务，我们经过认真研究，认识到必须做好两件事情：一是发动全国民政系统进行认真的调查研究，摸清全国建乡以后的实际情况和存在的主要问题以及各地解决这些问题的做法、经验，以便有的放矢，切实解决一些主要问题，使农村基层政权和基层组织建设工作能够认真开展起来，乡镇政府能够充分发挥作用，开创工作新局面;二是必须和中央有关部门紧密联系，发动和依靠他们也做调查研究工作、提供有关情况，认真听取他们的意见和建议，共同负起责任，协调配合，把这项重大任务完成好。

于是，在正式起草文件之前，我们着重抓了两件事情：一是起草了民政部函件发给中央组织部、中央书记处农村政策研究室、国家体改委、国家民委、劳动人事部、财政部、农牧渔业部、城乡建设环境保护部等八个部门，并于1985年1月16日请他们到民政部开会介绍情况，共同研究。此次会议之后，各有关部门按照本部门所负责的工作，分别进行调查研究，并准备对乡镇政权建设，特别是如何简政放权、加强和完善乡镇政府职能的问题提出意见和建议。二是1985年4月，民政部派出三个调查组，分别下到江苏、四川、陕西和广东省进行调查研究。之后分别起草了调查研究的文字材料，并把调查材料刊登在民政司编发的《城乡基层政权建设工作简报》上，发到全国各省、自治区、直辖市民政厅局和中央有关部门。

在做好这两项工作以后，就正式开始文件的起草工作。对于文件如何起草，当时有两种意见：一是以民政部党组给中央报告的形式，让中央批转下发;二是直接以中央的名义发文件，明确如何加强农村基层政权建设，并且明确解决一些主要问题。刚开始起草的时候，对究竟采取哪种形式确定不下来，但大家认为不管采用哪种形式，文件的内容才是最重要的，于是我当即开始起草这个文件的提纲。

提纲形成之后，大家又在一起进行认真研究，并且向主管副部长邹恩同作了汇报，他基本同意这个框架，也明确指示，按照民政部党组给中央报告的体例写。于是我就开始进行起草，同时在起草过程中又修改和增加了一些内容，形成了第

一稿初稿。

这一稿除开头语外，共写了八个问题：1.进一步改变党政不分、以党代政的状况;2.切实实行政企职责分开;3.要给乡财政更多的自主权;4.改革条块分割的管理体制，加强和完善乡镇政权的职能;5.放宽政策，加强小城镇建设步伐;6.继续完善乡的规模;7.进一步加强社会主义民主和社会主义法制建设;8.加强对农村基层政权建设工作的领导。

第一稿初稿形成之后，民政司的同志在一起进行讨论，我和张景发副司长对这一稿进行认真斟酌和修改，形成第一稿，并将第一稿呈邹恩同副部长，他谈了对第一稿的修改意见。之后，我又对第一稿进行认真修改，并由张景发副司长定稿，于5月25日形成第二稿。

第二稿在文字上做了不少精简，共写了八个问题，主要修改的内容是将第一稿中的第三个问题改为“放权让利，建设好乡财政”;将第一稿中的第六个问题改为“乡的规模要有利于发挥基层政权的职能作用”。对第一稿进行修改后，一些内容就更加明确，更加完善了。

第二稿形成之后，邹恩同副部长批示，将这一稿提请民政部部务会讨论。5月29日，崔乃夫部长主持召开民政部部务会议，会上大家认为，相关内容基本回答了胡耀邦同志的批示，基本赞成这一稿，同时也提出了一些修改的意见和建议。崔乃夫部长在总结时着重讲了几点：一是这个文件中的基本立足点要放在进一步促进农村经济发展上;二是党政分开要按党章和地方组织法的规定写;三是政企分开主要是解决思想观念问题，明确政府管什么，企业管什么，给企业以自主权;四是乡的规模可以不提，通过实践解决。他还提出，可将第七和第八个问题合并，写几个主要问题就可

以了。

此次会议之后，根据大家的意见，我们又进行认真考虑和斟酌，于6月25日修改出第三稿，并且起草了中央批转民政部党组报告的批语。这一稿对第二稿作了较大的修改，新写了一个问题，即进一步加强社会主义民主和社会主义法制建设这部分，明确提出，加强农村基层政权的建设的首要任务，是不断完善乡镇人民代表大会制度。另外，去掉了第二稿中的第六个问题，变成七个问题。

第三稿形成之后，大家认为，这一稿究竟写得怎么样，能否解决全国政社分开、建立乡政府以后存在的主要问题，基层特别是工作在乡镇第一线的乡镇党委书记、乡镇长有什么反应，应当深入基层听取意见。于是，建议邹恩同副部长到北京基层去开一个有乡镇干部参加的座谈会，听取他们的反映和意见。得到邹副部长的同意以后，经与北京市民政局联系，6月11日，邹恩同副部长带领我、张景发副司长和处里的同志，在北京市民政局领导的陪同下来到北京房山县召开乡镇长座谈会，房山县城关镇、云草尾乡、琉璃河乡乡镇长和县人大常委会的领导同志参加座谈。座谈会前，我们先把代拟第三稿发给大家，邹恩同副部长讲了此次来的目的，张景发副司长讲了为什么起草代拟稿以及代拟稿的内容，之后听取大家的意见。

参加座谈的乡镇长认为，这个稿子说出了他们的心里话，切中了要害，解决了乡镇工作中面临的主要问题，反映了基层的一些实际情况，总的是好的，大家十分赞成。同时，希望一定要明确乡镇政府和乡镇经济组织的关系，要制定乡镇有关的工作条例和规章制度，把乡镇工作纳入法制化的轨道，解决好乡镇财政问题和乡镇与村的关系、条块关系等问题，以便更好地发挥乡镇政府的职能作用等等。大家还就第三稿写的几个问题逐个过了一遍，提出了修改意见。邹恩同副部长认为这次座谈会开得很好，表示回去以后再认真修改一下第三稿，一定不辜负大家的希望，代中央把这个文件起草好。

从房山县回来之后，6月18日，我们又召集天津、河北、辽宁、江苏、湖南等五个省市民政厅民政处长到民政部来开会，听取他们所在省市有关领导、有关部门和基层对代拟报告稿的意见和建议。大家基本上赞成代拟稿报告所写的几个问题，并一致反映报告写的这几个问题是好的，但关键还在上面，特别是有关部门是否放权，县级以上政府是否能够带头改进领导方法和转变工作作风，切实发挥乡镇政府的作用。同时，大家建议代拟稿的写法要再研究一下，最好以中央的指示来写，以便和胡耀邦同志的批示一致起来，这样会更加有力。召开座谈会时，我们也请了崔乃夫部长参加并听取大家的意见和建议。两次座谈会以后，我们把这些情况和大家反映的意见和建议向崔乃夫部长、邹恩同副部长作了汇报。

反复斟酌修改稿

第四稿形成以后，我们即向邹恩同副部长作了汇报。7月13日，邹副部长就第四稿谈了他的几条意见：1.一定按照政权建设的要求，明确应当把乡镇建设成一级什么样的政权组织;2.乡镇政权建设中的问题应当本着什么原则解决，要有明确的指导思想;3.中央指示要有虚有实，需要明确的问题尽量要实。

根据邹恩同副部长的指示，我和张景发副司长在一起认真进行研究，理清思路，又对第四稿进行认真修改和完善，形成第五稿。这一稿最主要的改动是，在文件开头明确了加强农村基层政权建设，就是要使农村基层政权牢牢掌握在人民手里，使农村基层政权真正成为能够领导和管理本行政区域内政治、经济、文化和各项社会事务有权威有活力的一级政权，充分发挥它在社会主义物质文明和精神文明建设中的作用。在具体内容上仍然是第四稿的内容，除了个别文字以外基本上未作大的改动。

1985年7月17日，民政部召开部务会议，讨论我们代中央起草的关于加强农村基层政权工作的文件第五稿，崔乃夫部长主持会议，大家在会上发表意见：一是民主和法制建设问题，要把基层政权掌握在人民手里;二是要发挥政权职能，促进经济发展，促进精神文明建设，机构精简，提高效率，党政分开，政企分开;三是干部制度要改革，能上能下，能官能民，改进工作作风，克服官僚主义。要用这三个原则来统帅，解决建乡以后乡政权建设问题，这样就能抓住主要问题，范围就小了。

大家还提出，乡政府要按宪法办事，保证人民当家作主;乡政府要依法行使好自己的职权，抓好政府工作;乡政府要杜绝强迫命令，认真改变工作作风。政权建设重点要突出出来，如有必要，可以附一些典型材料。

大家认为，此稿总的不错，基本可以用，就是长了一点，文字可以压缩一些。会后可以召集有关部门来谈一谈，征求他们的意见，横向的竖向的都可以听听意见，修改之后上报中央政法委员会，政法委审议以后再报中央。

7月19日，根据部务会议提出的意见，我又对第五稿进行认真修改，形成第六稿，之后又对第六稿进行了一次修改，并于7月26日将这一稿以征求意见稿形式发给中央有关部门。8月5日开始，我们陆续收到了有关部门退回的修改意见。

8月30日下午，中央书记处农村政策研究室寄来了关于对代拟稿的意见，我们即复印送崔乃夫部长、邹恩同副部长。当天下午4点，崔部长找我谈关于报告稿的事，他的意见是：文字要压缩少一些，可要可不要的去掉，像中央一号文件，成熟了的，一年写一点。关于党政分开问题科学一些，写短一些。

9月3日，我们又根据崔部长的意见对修改好的稿子进行认真修改，主要是对代拟稿的第六个问题即关于加强领导，加快小城镇建设步伐的问题进行了比较大的修改。之后，即将修改后的报告稿报送中央政法委员会。

10月17日上午，在中央政法委员会办公室开会讨论民政部党组给中央的报告。时任中央政治局常委、中央政法委书记乔石主持会议。崔乃夫部长、邹恩同副部长带着我参加了会议。

乔石说，民政部党组给中央的报告，基本想法是好的，大家认真讨论一下，可简明扼要地讲一下意见。

邹恩同副部长首先对全国建乡的情况和如何落实胡耀邦同志的批示，民政部和中央有关部门及各省、自治区、直辖市如何调查、共同研究、报告起草的指导思想和解决的主要问题，以及大家对中央的希望作了比较详实的说明和汇报。之后，崔乃夫部长也讲了他的意见，他说，这个报告应该说是大家的集体创作，单靠民政部门一家难以完成。崔乃夫部长接着说，目前总的讲，基层政权建设和经济建设比过去大有进步，但是问题不少，这些问题在基层政权建设中都有反映，真正把农村基层政权健全起来，有相当长的路要走，要不断研究，不断加以解决。报告涉及的只是一部分，不是全部，如干部作风、党风，这些问题相当大，难于解决;机构问题，人员编制问题，头大脚轻相当严重。当前突出的问题有三个：一是以党代政，基本上是书记说了算，县一级抓工作找党委，不重视政府，县上开会没有一个会让乡长参加，这种体制下把党政完全分开不可能;二是政企不分，基本是以企代政，党政企，政府处于中间，中间削弱，政府难以充分发挥作用;三是基层组织不健全，职能削弱，一些地方乡干部年龄卡得太紧，40多岁的没有进去，50多岁的很少。乡以下村级组织问题也不少，有些不能发挥作用。民政部抓基层政权的工作也存在渠道不通、思想不通、力量不足等问题。因此，也需要解决民政部抓这项工作的权责等问题。

崔乃夫部长讲完以后，最高人民检察院等部门领导也发了言。乔石最后对讨论作了小结。他说：基层政权建设工作是中央让民政部门管，民政部应当继续抓好这项工作。这个报告稿讨论后送中央书记处和国务院，报告稿谈几个主要问题，如果被否定了，再继续做调查研究，再继续写好这个报告，以引起各级党委、政府对农村基层政权建设工作的重视，切实把基层政权建设工作重视并认真抓起来。

1985年11月12日，民政部党组召开会议，对代拟稿进行认真讨论。

崔乃夫部长对报告稿作了说明，他说，这次讨论后，我签发报中央政法委员会，现在突出的问题有三个：一是目前基层的问题比较严重，涉及党风、干部作风、官僚主义、临时机构多，相当一部分基层组织不起作用，上面千条线，下面一根针，加强基层政权建设非常迫切;二是这个报告到底用什么形式写，以什么名义发要好好考虑，因为报告写的这些问题都是带根本性的问题，我看应用中共中央、國务院的名义发;三是民政部门具体承担什么任务，是需要下决心的时候了。

这一稿除开头语以外，共写了七个问题：1.进一步改变以党代政的状况;2.切实实行政企职责分开;3.简政放权，加强乡政府的职能;4.发展社会主义民主，加强社会主义法制，搞好乡政权的自身建设;5.提高乡干部的素质，改进工作作风;6.加强村（居）民委员会的建设;7.加强农村基层政权建设工作的

领导。（编辑 叶松）

作者：民政部基层政权建设司原司长