民办幼儿园分类管理应对与发展转型策略

刍议　章露红

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过修订后的《民办教育促进法》。新的《民办教育促进法》已于2017年9月1日起生效，标志着中国民办教育正式进入营利性和非营利性分类管理新时代。目前，各地政府也在积极出台与分类管理相配套的实施意见。在分类管理的大背景下，作为民办教育体量最大的民办幼儿园，该如何理性作出分类选择？现有民办幼儿园（2016年11月7日以前正式设立的）该如何积极应对分类登记？现有合法权益如何依法得到保护？在新一轮改革中如何谋求更大的发展？本刊本期“特别策划”栏目特邀业内政策、法律、财税、投融资、管理等方面的专家和民办幼儿园的园长（董事长）就新政背景下民办幼儿园的分类选择与发展转型问题进行讨论，以期准确传达新法新政的有关精神，帮助民办幼儿园园长（董事长）在面对重大制度变革时作出正确选择，防范和规避政策性风险，并通过外部环境的调适和内部自身建设的加强实现新的发展。

2015年12月27日，我国《教育法》完成修订，删除了“不以营利为目的”等有关条款，意味着正式放开了营利性民办学校的准入；2016年11月7日，《民办教育促进法》完成修订，正式确立了我国民办学校营利性和非营利性分类管理的法律框架；2017年9月1日，新《民办教育促进法》正式生效，标志着我国民办教育正式进入了分类管理新时代。民办教育新法新政出台以后，笔者通过问卷调查、微信社群互动与面对面交流等方式，了解各地民办幼儿园举办者应对分类管理的态度和有关准备。持续一年多的调查发现，部分举办者对新法精神和一些重要政策条款还存有理解偏差，比如误解了营利性和公益性的关系，认为营利性民办园一定会丧失公益性；误解了非营利性和高收费的关系，认为非营利性民办园就一定要低收费，等等。在应对方面，有些举办者已有明确选择意向，并结合自身园所情况准备了多套方案。但大部分举办者仍处于矛盾和观望之中，尚无明确选择意向，甚至表露出“到时看情况，随大流”的心态。

截至2018年2月，已有11个省份正式出台了分类管理的地方配套政策，其中对于分类登记工作，普遍设定了3～5年的过渡期。这个过渡期看似较长，但多数省份政策出台距离新法实施已有一段时间，所以过渡期说长也不长了。例如上海市明确规定，现有民办学校（2016年11月7日前正式设立的）应当在2018年12月31日前向主管部门提交关于学校办学属性选择的书面材料，未按期提交材料的学校将不得转为营利性民办学校，所以留给举办者选择和过渡的时间并不十分充裕。在这个过渡期内，是继续观望，到时慌不择路、盲从随众，还是积极应对、加快转型，在新一轮改革中抓住创新发展机遇，谋求园所的持续高质发展？笔者以为，理性的选择当是后者。为此，笔者结合对新法新政的理解以及对举办者在分类选择阶段面临的困惑的深入分析，为民办幼儿园举办者如何应对分类管理和发展转型提以下五点参考意见。

一、认清形势，直面选择

当前，随着国家整体教育事业的发展和民办学前教育外部政策的调整，民办幼儿园举办者需要认清三个方面的客观事实，找准发展方向。

一是，不忘初心，坚定国家发展民办教育的信心。改革开放以来，我国民办教育在增加教育供给、提供多样选择、提高教育效率、改善教育公平和激发办学活力等方面发挥了重要的作用，是“我国教育事业发展的重要增长点，是促进教育改革的重要力量。”因此，无论是国家的宏观政策，还是地方的具体政策，都强调“鼓励引导社会力量兴办教育”“鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”“规范和促进民办教育发展”。所以，举办者一定要坚定国家发展民办教育的信心。分类管理，对民办教育实施差异化扶持政策，是为了破解民办教育发展长期存在的一些制度性瓶颈问题，落实国家各项扶持政策，拓展民办教育发展空间，修法意图是“促进”而非“促退”。

二是，分类管理，势在必行；分类选择，迫在眉睫。有关是否实行民办教育分类管理的争论可以追溯到2002年《民办教育促进法》立法时关于“合理回报”问题的讨论。在2009年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020年）》制定过程中两种观点再次交锋，最后《规划纲要》做出积极探索分类管理试点的折衷选择。2016年11月7日《民办教育促进法》完成修订，正式确立我国民办教育分类管理的法律框架。新法已经生效，對举办者而言，分类选择，势在必行。从法理上讲，选择非营利性，新设立的幼儿园要放弃产权（对存量幼儿园，新法授权地方政府通过补偿奖励加以弥补），但可获得各种体制优势及政策优惠。选择营利性，可以完全享有幼儿园的产权和控制权，但也会面临成本攀升、竞争力下降等情况。以下笔者结合民办教育新法新政的有关政策条款，对分别选择营利性和非营利性民办幼儿园所享受到的差异化政策待遇作对比，供举办者参考（见下表）。

三是，普惠导向，大势所趋。完善普惠性民办幼儿园扶持政策，采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务，是当前我国发展学前教育事业的基本思路。2017年4月，教育部等四部门联合印发的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》提出，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）要达到80%左右。2016年，我国共有民办幼儿园15.42万所，占全部幼儿园的64.3%；民办园在园儿童2437.66万人，占全部在园儿童的55.2%。可以预见，如果要达到80%的普惠性幼儿园指标，无论是以园所数占比还是以在园儿童数占比测算，都至少要求一半以上的民办园进入普惠性序列。因此，举办者在营利性和非营利性分类选择时要慎重考虑与“普惠性”“非普惠性”的组合选项。

二、知己知彼，从容应对

在各地长短不一的过渡期内，举办者应当积极做好分类管理的有关准备工作，而非坐待政府的统一介入。举办者应重视以下四个方面的准备工作。

第一，读懂政策。在作分类选择之前，一方面要深入研读国家民办教育系列新法新政，正确理解国家修法精神，了解国家民办教育和学前教育的宏观政策走向；另一方面，要关注当地民办教育新政的研制动态和实施要点。特别是和举办者权益密切相关的现有民办幼儿园分类选择的补偿奖励方案、分类登记环节的配套政策，以及收费、税收、土地、财政补助和信贷等方面的差异化支持政策。

第二，洞察市场。随着普惠性学前教育资源的扩大、二孩出生率的提升、信息技术和教育产业的深度融合、资本市场对幼教领域的青睐，整个幼教产业格局正发生变化。举办者在作出分类选择时，不仅要深入分析当地民办学前教育市场的生态，更要着眼于整个行业未来的发展趋势，做出利于自身长远发展的理性选择。

第三，了解自己。摸清家底、自我排查是举办者应对分类管理必然要做的前提性工作。当涉及资产清算等有关工作时，举办者需要在法律和财税层面对幼儿园的举办者资格、法人治理结构、产权制度、资产情况、人事关系、重大合同等多方面进行排查，为应对补偿奖励和分类登记环节做好准备。

第四，积极与外部沟通。一方面，举办者要积极与园所的教职工沟通，把有关决策和保障措施及时告知教职员工，以稳定师资队伍；另一方面，借鉴同行转型思路，借助行业协会力量和政策、财税、法律等领域专业人士的力量，积极就有关政策诉求和行政主管部门沟通。

三、权衡利弊，审慎决策

在正式进入分类选择阶段前，举办者需要统筹考虑多方面因素，权衡利弊，审慎决策。综合而言，以下一些影响因素建议举办者予以重点关注：（1）地方政策导向和推进落实情况。存量园（2016年11月7日前正式设立的）的选择需要着重考虑幼儿园自我排查情况与补偿奖励、分类登记等地方配套政策要点；新设园（2016年11月7日后设立的）的选择需要结合幼儿园发展愿景和地方差异化扶持政策的实施要点。（2）办园初衷和发展目标。是致力于创办高水平、有特色的名园，还是仅为生存考虑？是想走连锁式或集团化发展道路，还是想经营几所“小而美”的幼儿园？（3）资产总额和可获得的补偿奖励额。租赁办学、购地建房办学、国资参与办学等不同的办学形式，以及不同的办学阶段，幼儿园的投入和积累都有较大差异，应根据幼儿园资产清算情况和当地补偿奖励政策权衡“营利性”和“非营利性”的选择。（4）选择营利性所产生的变更成本。特别是原有土地性质为划拨需改出让的幼儿园，需补缴的土地出让金、转制环节的税费以及融资成本都需要加以测算和评估。营利性幼儿园的税收政策也有待进一步明朗。（5）周边市场需求。是供给不足，需求旺盛，还是家长可选空间大，市场竞争激烈？（6）品牌影响力。是非优质幼儿园，有招生压力，还是品牌幼儿园，一位难求？

四、积极规划，加快转型

分类管理的政策调整过程，可以说是民办教育重新洗牌的过程。如果在過渡期只是纠结、观望和等待，很可能会错失新一轮改革发展的机遇。因此，举办者应当在有相对明确的选择意向后，重新规划园所的发展战略和实施路径，加快园所在内部治理和内涵建设方面的转型升级。具体而言，以下一些关键事项建议举办者予以重点关注：投资架构重建、产权制度梳理、治理结构优化、章程制定（修订）、财税规划与风险控制、日常运营法律风险防范、投融资管理、品牌运营管理和整体园所品质提升，等等。此外，为顺利度过分类登记阶段，还要提前了解分类登记环节所涉的有关事项，比如分类登记实操所涉及的相关问题、起草分类登记所涉及的相关法律文件、准备相关资料填报所需的数据等。如有必要，还可以委托一些第三方机构提供验资、财务清算、审计、专项财务和法律尽职调查等专业服务。

五、内涵坚守，以质取胜

无论外部政策环境怎么变化，无论是选择营利性还是非营利性，在我国民办教育由规模扩张进入到全面质量提升的阶段，民办幼儿园只有坚持走内涵发展之路，遵循教育和市场规律，办出品牌和特色，才能“以不变应万变”，在重大的制度变革中生存下来，并抓住创新发展的历史机遇。