精准扶贫领域中的热现象与冷思考

王向阳

笔者及所在华中村治研究团队在广西、贵州、河南等地调研的期间，不论是地方干部，还是村庄村民，无不对精准扶贫政策具体实践发表看法。那么，精准扶贫政策在具体实施中究竟是如何运作的？

一、中国农村贫困类型及其反贫困思路

什么是贫困？什么不是贫困？如何理解中国的贫困问题？什么样的反贫困措施方是合适且有效的？要回答这一系列问题，我们需要回到问题的起点——谁是贫困户。

（一）贫困三种类型

考察这个问题，一般有以下几个维度：

一是从经济的角度而言，可以分为两类，其一，挣得少;其二花得多。对于中西部一般农业型地区农村而言，打工经济兴起后，逐步形成了以代际分工为基础的半耕半工家计模式，以家计模式为标准对农户进行划分，具体而言，可以分为半耕半工户、进城经商户、进城务工户、中坚农民户和老弱病残户。其中，老弱病残户，属于村庄天然的弱势群体，这类家庭，要么由于劳动力结构残缺或弱势而挣得少，要么由于家庭遭遇天灾人祸花得多，因此，沦为村庄中的下层群体。这类群体，一是由于家庭周期影响而呈现阶段性贫困，二是由于目前国家低保政策对其进行兜底，这又压缩了中国的贫困空间。因此，目前中国农村的真正贫困户，是少之又少。这是第一类花得多农户。还有第二类，那就是因学致贫，不过这种情况较为少见，但是也占一定比例，那就是家中有两个及以上的孩子在读，尤其是处于高中或大学阶段的孩子，教育成本对一个普通的农村家庭而言，不可谓不高。据广西地区一线扶贫干部介绍，在他看来，目前村中的贫困户，主要有三类：一类是大病的，一类是老弱残的，一类是吃喝嫖赌懒的。这一判断，也印证了笔者以上观点，大病户和吃喝嫖赌户属于花得多，而老弱残懒户属于挣得少，反映在家庭收支结构上，表现为严重的收支失衡，且收不抵支，处于贫困地带。

二是从文化的角度而言，心智上的贫困，主要表现为受教育水平不高。当前农村的义务教育，已经走进了死胡同，老师难教、家长难配合、学校难调动“三难”现象突出，义务教育硬地位和国家高投入，并没有带来农村社会教育质量的高成效，反而是乡村义务教育质量低劣，仅能维持最低限度的运转。笔者在广西桂北山区调研期间，据其中一位乡镇中心校校长介绍，在全镇300多位初一学生的摸底测试中，语文数学两门课加到一起，超过120分者，不过39人。在全镇小学生的一次考试中，语文数学两门课加到一起不到10分者，大有人在，可见义务教育已经到了触目惊心的地步。从驻村调研情况来看，目前就读学生中，有大量学生初中未毕业就辍学，只有极个别学生读完高中上大学。以当地周台坝村为例。据介绍，全村120多户人，近三十年来，共计才有6位大学生。正是由于受教育水平有限，使得乡村的这批孩子，大部分人很难通过教育走入社会主流，而打工经商又注定只有少部分人成功实现阶层流动，这也就意味着大部分人注定不入主流，注定在社会底层徘徊，同时，两广地带的社会文化，向内的村庄面向丰富的社会文化生活，对年轻人的吸引力也非常大，这使得年轻人并不经常在外打工，而是更享受在家生活的日子，文化上的乐观逍遥，消解了外出务工的动力，这也就注定了经济上的贫困。西南云贵川渝一带均具有这样的文化特征，笔者称之为乐感贫困文化，属于文化性贫困。

三是从家庭再生产角度而言，下一代是中国人的家庭伦理，完整的家庭生活对中国人尤为重要，而这一切的前提在于完婚生子。可对中国农村部分家庭而言，恰恰在这一问题上出现困境，无异于釜底抽薪。这个问题以甘肃地区最为典型。在男女性别比失衡条件下，当地彩礼高涨，男性婚恋困难，光棍问题突出，在最基本的婚恋出现困境之后，家庭再生产岌岌可危，对于这一群体而言，无异于灭顶之灾，这是任何一个中国人难以承受之痛。生活的绝望，家庭再生产的虚空，远比生活上的贫困更为可怕。家庭再生产的失败，可谓一种人生价值上的贫困。

综上而言，从历史上来看，中国的贫困问题，已非食不果腹、衣不蔽体的温饱问题;从国际比较来看，中国的贫困问题，也非相当一部分国家的贫民窟问题或种族问题;不是生活绝没有一点希望，尤其更不是奋斗也难以实现阶层流动的阶层贫困问题。中国的贫困，从农村来看，一是阶段性支出型贫困，因病返贫、因学致贫者是代表性群体;二是义务教育质量低下所带来的文化贫困，且难以实现阶层流动，如不改革并提升农村子弟接受教育的质量，将难以看到改变的可能性;三是由于婚嫁困境所带来的家庭再生产困境，对于有着下一代家庭伦理的中国人而言，无异于当头痛击。

（二）对症下药：反贫困

明确了贫困的三种类型后，我们的反贫困措施就要对症下药。对于老弱病残户，目前的精准扶贫措施是以低保政策进行兜底，这是完全正确的思路。对于这类群体而言，在农村当中，先天弱势，且短时间难以改变，要想改变其生存困境，唯有以国家财政兜底的形式对其进行救助，且在低保政策的执行中，又有一系列的医疗、教育、社会救助等政策相配套，切实改善其生活境遇。

对于教育貧困户，我们应当对教育问题高度重视。当下，乡村义务教育的硬地位与国家在教育领域的高投入，带来的一个悖论就是义务教育质量的低下，且城乡教育有进一步拉大的趋势。在国家的高投入下，乡村义务教育阶段中小学的硬件建设已经逐步跟上，但软件建设尤其是师资建设缺口极其大。首先，以广西富川县为例。据悉，2001年为该县最后一批教师分配，一直截止到2011年，该县才迎来了第一批特岗教师的分配。这也就是说，在过去的10年间，该县中小学没有补充过一位老师，这就产生了一个情理之中的恶果，目前教师队伍中，结构性青黄不接严重。在仅剩的老师中，教师老龄化严重，与现有教学理念和教育方式张力太大，而薪资待遇一般的教师岗位，对年轻老师吸引力非常有限，加之校内不甚合理的绩效考核方式，进一步消解了教师群体的积极性。更为关键的是，目前整个社会对孩子的安全尤为关注，教师策略性地惩罚一下孩子或者孩子在校外出现了事故，家长就会大打出手，老师们心理负担很重，没有一点安全感，加上教育主管部门，不分青红皂白便对老师加以惩罚，老师们工作中非常寒心。

综合以上情况，在义务教育领域，老师们教学积极性越来越差，也就是说，总讲奉献，难以支撑起义务教育的半壁江山，归根结底，还是要回到老师的社会地位和薪资待遇上来，让老师有尊严、有收入、更有行之有效的教育方式，可以得到社会和家长的理解，如此，教师群体才是人们尊重和向往的，孩子的教育才是有未来的。这一问题，值得撰文专书。

对于婚姻困难户，关乎家庭再生产，更关乎村民的人生意义。之所以成为问题，主要是在男女性别比失衡的人口结构下，女性地位大大提升，男性婚恋压力骤增，最后又传导到父母身上，形成代际压力，乃至代际剥削。之所以说是代际剥削，主要是指在婚备竞赛中，为了获取更为优质的女性资源，男方及其家庭竞相抬高房子、车子、彩礼等婚恋市场竞争标的物，在此过程中，总有一部分经济条件较差者被甩出本地婚姻市场，最后沦为光棍。这类光棍群体，身体健康、头脑正常，不是因为身心先天缺陷所致，更多是地方性婚恋市场竞争失败的产物。在其沦为光棍的过程中，父母承受着巨大的社会压力，面临着断子绝孙的社会风险，而光棍群体，也在沦为光棍之后丧失了生活的动力，整日意志消沉、无所事事，久而久之，也便成为了真正的贫困户。这类贫困，不是由于病或懒，而是深层次人生价值难以实现所带来的人生危机，是一种独特的贫困类型。要想破解这一难题，政府可作为空间有限，主要政策导向就是尽可能减缓婚恋市场竞争激烈程度，主要思路有以下几个方面：一是加强对农村婚恋市场竞争标的物的规范和引导，比如住房可以规划、婚礼标准可以控制，以避免不必要的资源浪费，同时通过群众喜闻乐见的形式引导群众树立正确的婚恋观。二是引导、建立全国性农村婚恋信息平台，并通过妇联、团委等群团组织提供一定的服务，借鉴南水北调模式，实现适婚青年的无障碍对接，以分散大龄未婚男青年聚集所带来的婚恋风险及社会风险。

此外，对于精准扶贫，广西当地扶贫一线多位干部坦言：

“据我观察，农村贫困无外乎三类人，一类是老弱病残的，一类是好吃懒做的，一类是吃喝嫖赌的;对于好吃懒做的和吃喝嫖赌的，烂泥扶不上墙，纯属浪费国家资源，而真正的老弱病残户，属于少数人，国家低保政策兜底即可。不过对于农村的发展，除了低保，我觉得还有两件事需要做，一是基础设施建设，对于广西而言，这是具有战略意义的;二是金融服务，要为村里想要发展生产的人提供服务，当然，这是市场行为，交由银行和农户直接对接即可。”

谁是贫困户以及如何反贫困才是合适的？众所周知，农村社会是一个熟人社会，谁是真贫困、谁是假贫困，村民心知肚明，采用自己申请、群众评议、乡村干部审核，自下而上的贫困申请——审核确认，也即社区瞄准，应当是个不错的方式，而目前的贫困户认定又是如何做的呢？

二、我国精准扶贫政策的基层实践

（一）指标扶贫的操作化

扶危济困由来已久，并不是最近几年的新事物。目前的精准扶贫指标，究竟是如何确定的呢？据广西地区了解情况的扶贫系统干部介绍，当前当地的贫困指标主要以十二五末期存留的贫困规模为基准。问题在于当时的贫困人口上报工作非常粗糙，众所周知，十三五之前，村庄内部的操作很可能就是就近简便上报，反正当时贫困户并无太多利益流量，因此，当时的数据，典型特征有二：一个是假，另一个是大，且大家对此意见不大。精准扶贫战略提出后，国家相应出台了十三五期间扶贫攻坚规划纲要，国务院扶贫办与各省、自治区人民政府签订脱贫攻坚责任状，而后市县乡各级政府又分别与上级政府签订责任状。就这样，按照十二五期间确定的贫困人口，以其为基数，进行了指标的层层分解，区别就在于各省自治区范围内的执行。一个省份有一个省份的执行操作方式。至于广西，采用了最为精细、复杂、认真的贫困户识别方式。现以广西为例做简要介绍，主要分为四步走：

第一步：按照远高于国家“两不愁、三保障”的“八有一超”“十一有一低于”“九有一超”等标准进行贫困水平测量。期间，充分动员各级单位及干部，按照“54321”原则进行贫困户一对一帮扶。

第二步：为了保障数据完整、真实、准确，各层级政府认真执行，并不定期开展上级督查、同级交叉检查、第三方评估，在多次回头看过程中确保数据资料的完整、真实、有效。

第三步：结合各区县乡镇指标分解情况来划定贫困分数线，这也是一县一标准的重要制度根源。

第四步：按照因素分配法，针对贫困户进行帮扶、建档立卡跟踪户跟踪观察，并制定相应的帮扶措施。

操作的结果如何呢？在低贫困水平的社会基础上，强加了一套高贫困指标的外壳，也就意味着贫困指标远远高于当地实际贫困发生水平，由此，认真执行一定带来扶贫扩大化现象。扶贫扩大化，主要是指不符合地方贫困标准的成为了国家级贫困户、符合条件但不应该吃贫困指标的同样成为了国家级贫困户。一类是假贫困户，也是不明不白户;第二类是好吃懒做户，自己不做工，扶得了一时，却扶不了一世，关键是浪费国家资源和政府精力。这两类贫困户，不论是哪一類混进了贫困队伍，都将大大消解扶贫攻坚工作的社会效果。扶懒，是对村庄中原本老实本分更勤劳的村民群体的极大伤害，为什么懒人有国家救助，勤勤恳恳却得不到国家的一点好处？扶多，为什么条件差不多，为什么他们家是贫困户而我们不是？由此，将激起村庄内部更大的不公平感，同时也消解了基层政权的公信力。原本得民心的民本工程，结果上村民感觉更加不公平。

（二）纺锤型组织结构

在此过程中，以精准扶贫为考察对象，也可以一窥我们国家整个体制的运作方式。以党委为核心，以政府条块部门做支撑，以领导工作组或指挥部做引领，以具体工作做为工作责任分解，一级一级向下分解过程中形成了一个两头小中间大的纺锤型组织结构。具体如下：

一、以习近平总书记为核心的党中央领导集体，专责治国理政理念的输入，一来看一看中国究竟有多少贫困人口，基层真实生活水平如何;二来通过精准扶贫这一国家战略，实现对农村地区的资源输入，帮助贫困人口脱贫的同时，也带动地方发展，同时为跨越中等收入陷阱提供国家市场人口。

二、脱贫攻坚领导小组或指挥部。在国家层面，以国家领导人和各相关部委负责人为主体成立领导小组，负责大政方针的确定和政策制定。同时，指挥部下设扶贫办、资金保障专责小组、基础设施专责小组、产业开发专责小组等工作组，以各专门部委牵头组织，扶贫办居间协调领导。

三、国务院扶贫办按照国家十三五脱贫攻坚规划纲要，向下分解工作任务和工作责任，并与各省、自治区党委政府一一签订责任状，同时，在以习近平同志为核心的党中央的高度重视下，作为当前我们国家层面最大的政治任务进行贯彻落实。

四、在各省扶贫攻坚指挥部，按照中共中央、国务院要求，按照扶贫攻坚指挥部设置，在省自治区一级成立一一对应的专责机构，以负责统领精准扶贫事宜。

五、以此类推，各区县、乡镇，分别成立扶贫攻坚指挥部，并逐级与上级政府签订责任状。严格按照上级要求，一级一级执行国家治理任务。

从整个运作过程来看，整个体制，就是以党中央为核心、以国务院为统合抓手，在我国压力型体制中，按照行政发包制的逻辑，一级一级向下分解工作内容和工作责任的过程，由于我国中央、省、市、县、乡、村是逐级增多的，因此它是一个纺锤体的组织结构样态。

在这一纺锤体结构中，我们从乡镇一级向上看时，中央是一个治国理政理念输入的口子，乡镇是一个工作落实的口子，中间则是省市县的一级一级执行传达的处理系统，两头小中间大，形成了一个纺锤型组织。在这样一个组织中，党委是核心，且上下一贯，统领一切事务;政府条块组织是常规组织支撑，除了处理自身业务工作之外，也在同级实现组织再造，以工作组的形式来推进工作任务，一个任务一个工作组，一个工作组对应一个工作任务，就这样，以党委为中轴、以政府常规科层组织为基本面、以各种类型的工作组为特别工作抓手，形成了一个层层负责、层层落实的组织系统。

以精准扶贫为例，基层组织是以政府职能为标准进行的部门组合，以部门为中心进行常规治理，而脱贫攻坚工作组是以工作任务分工为基础的行政组织再造，打破既有的科层束缚，充分发挥领导统合作用，释放行政组织的潜力，是推进工作的有效抓手，以任务为中心进行非常规治理。除此之外，中心工作工作组外，还有一类工作组就是乡镇工作常规工作组，划片管理的包保责任制，非常规组织常规化，来自于乡镇的工作特征。

三、当前基层精准扶贫实践乱象及其思考

据广西当地扶贫干部介绍，贫困户在他看来，有四类：一类是好吃懒做，一类是黄赌毒，一类是大病患者，一类是缺少劳动力。其实也就是笔者上文提到的三类，一是好吃懒做户，二是吃喝嫖赌户，三是老弱病残户。按照群众工作方法自下而上评定必定是少数，可目前的工作方式是自上而下的指标分解，低贫困发生水平遇上高贫困指标，结果一定是扶贫扩大化。在基层干部工作过程中，也出现了一系列令人痛心疾首的现象，简摘如下：

1.在精准识别阶段，扶贫工作流于表面化，在材料报表填写方面，扶贫干部已经按照实际情况做过多遍后，往往因为上面的一句话，一个乡镇几千份资料，又要推倒重来，浪费时间和精力。

2.被评为贫困户的农户看到利益后，有少部分群众千方百计不配合脱贫，故意不交新农合，为什么呢？因为脱贫的标准中，有一项规定是要想脱贫，必须有合作医疗，于是，村民就以此为由，拒缴新农合费用，反正有人会帮他缴费。这种情况下，据广西当地扶贫干部介绍，只好由他们代为垫付！

3.有少部分好吃懒做的农户，并评为贫困户后，更加不愿意勤奋工作，为了完成脱贫攻坚任务，扶贫干部不得不求着他去工作，而且为了达标而专门为其送到家的电视，今天送，明天可能就被农户搬着卖了，让扶贫干部哭笑不得，哀其不幸，怒其不争！

4.对于农村群众而言，村庄是一个生活参照系统，信息充分、透明，是对比的第一对象。不仅贫困户与非贫苦户做比较，凭什么条件差不多或者那户人家很懒却也能评上贫困户，为什么我不是？关键是贫困户之间也会相互比较，有些干部后盾单位保障多、条件好，看望贫困户时拿得东西好一些、多一些，其他单位扶贫干部拿得少一些、差一些，很可能就会被农户数落一番。

5.为了达到八有一超的脱贫标准，扶贫干部与农户互动中，也往往发生很多令人啼笑皆非、甚至愚蠢的故事：村庄有一老光棍，被评上贫困户后，有一次郑重其事地向扶贫干部打听，分给他的媳妇什么时候才能到？

6.为了让村民配合检查，扶贫干部有时要求着农户签字，和农户说好话，以此来应对突如其来的检查。

7.为了做佐证材料，尤其是为了完成八有一超的取证工作，比如有水，就需要村民站在流着水的水龙头前拍照取证;如何证明通电呢？就需要村民在电灯下拍照取证;有电视看如何证明呢？就需要村民开着电视并调到中央一台或者广西卫视就行拍照取证;等等。大量的档卡资料等着扶贫干部完成。

8.在扶贫干部入户调查时，往往有很多欺骗行为。明明有电视机的农户，会故意把电视机搬到楼上去，扶贫干部询问时就说没有，但扶贫干部明明看到了村民家中的卫星信号接收器;问有没有冰箱，明明有冰箱在客厅里，村民却说没有，扶贫干部反问，那是什么时，村民便说，那是女儿家的。

9.当村民了解到被评选为贫困户后会有好处时，在扶贫干部调查家庭情况时，村民便会故意将家庭收入往低处报，把家庭情况往悲惨处说，把扶贫干部往自己家老房子带，最终导致看似客观的评估量表，呈现出来的结果却令相当一部村民并不满意。据介绍，其中一位扶贫干部的帮扶对象是村庄首富，在多次核对之后，终于把其筛选掉了，扶贫干部终于松了一口气。

10.村民之所以不满意，还有一个客观的原因是，当扶贫干部拿着同样量表进行打分时，每队人员主观打分有差异，呈现出的结果恰恰是村庄中条件差不多的农户，得分可能相差极大。据介绍，当地周台坝村其中两个村民组，其中一个村民组10几户人家，有10户都被评为贫困户，另一组有20多户，只有4户贫困户。这一结果，该组农户意见非常大，认为另一组是因为村主任属于該组的影响结果。事实如何不太清楚，但已经严重影响了当地村庄干群关系和谐。

综上所述，1、7、10属于精准扶贫工作过程中的形式主义问题，在精准识别、工作考核过程中，自上而下规定了大量的以档卡材料为主要内容的技术性工作，并匹配严苛的考核，为了完成工作，仅档卡资料一项工作，就占用了扶贫干部大量的时间和精力。可谓巨大的组织内耗或组织空转，于精准扶贫战略顺利推进极为不利;3、4、5、9属于贫困指标高于实际贫困发生水平而所带来的扶贫扩大化问题，少部分村庄意义上的假贫困户混进了扶贫对象队伍，在村庄内部造成了严重的思想混乱，尤其是进一步恶化了干群关系，同时也消解了村庄老实、勤奋的正常家庭的生活积极性;2、6、8属于精准扶贫具体过程中扶贫干部和群众的“斗智斗勇”，看似乱象，实则是贫困政策福利化后自上而下的指标分解及入户评估方式所带来的必然产物。

进入新时代，为了有效扭转这一局面，改善扶贫工作成效，确保真正贫困的困难群众得到针对性救济，笔者建议如下：

一是进一步完善贫困人口识别机制，转自上而下贫困指标分解为自下而上贫困申请与自上而下审核相结合，以起正本清源之效。中国农村是一个熟人社会，基本特征正在于信息高度充分、透明，村民对村庄内部贫富状况均有地方性共识，谁是真贫困，谁是假贫困，自有一套评估标准，这一判断，无须借助精细化的技术识别方式，却仍可保持数据的真实性和权威性。有基于此，笔者建议在接下来的贫困人口识别及调整过程中，应当充分运用来自熟人社会的地方性知识，并与国家统一的贫困人口识别机制相对接，降低识别成本，减轻基层干部工作负担，将更多的时间和精力运用到贫困原因分析及反贫困实践上来。

二是重视扶贫过程中的形式主义顽疾，坚持问题导向，弱化工作过程中文档资料的考核强度，将基层干部从文牍主义、形式主义中切实解放出来。乡村两级，作为基层公共管理和服务系统，上面千条线，下面一根针，权小、事多、贵重、利少是其基本特征，尤其是在既有治理结构不变的情况下，以精准扶贫为代表的治理任务高度密集进村，短时间内进一步挤压了基层干部的权责利结构，不少基层干部大呼疲惫，《人民日报》等中央媒体也专门撰文分析。在精准扶贫伟大战略推进过程中，形式主义的文牍工作属于典型的组织内耗和资源浪费，值得高度警惕，改进思路当在考核机制的完善上下功夫，以期彻底扭转这一工作困境。

三是坚持贯彻落实群众路线、观点和方法。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，群众路线是我们党的一大法宝。值得注意的是，服务群众只是群众路线的组织目标，并不意味着所有的群众都应当一视同仁地予以服务，这里的群众，主要是指合格的人民群众，对于少部分的好吃懒做、吃喝嫖赌刁等村民，在笔者看来，则属于有待教育的群众。而恰恰是这部分群体，在精准扶贫实践中造成了严重的思想混乱和工作障碍，因此应当加强对这部分群众的教育、批评、引导，切实做到救人所急、扶危济困，而非以假乱真、扰乱人心。

综上，步入新时代，面对新形势，我们有理由相信：在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，全国上下一心，坚持群众路线、观点和方法，便可有效消除形式主义顽疾和精准识别困境，一定可以将精准扶贫伟大战略在基层社会顺利推进，进而改善群众生活，在2020年全面建成小康社会。

（責任编辑：王倩茜）