构建开放型经济新体制的方向与趋势

赵瑾　申恩威　张宁

[摘要] 根据中央提出的构建开放型经济的目标要求、总体框架和主要内容，十九大以后，构建开放型贸易新体制，应重点构建进口开放型新体制、跨境电子商务新体制、探索建设自由贸易港等；构建开放型投资与金融新体制，应营造更优的外商投资环境、深化对外投资体制改革、深化外汇管理体制改革等。

[关键词] 开放型经济 开放型贸易新体制 开放型投资新体制 开放型金融新体制

[中图分类号] F121 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2018）02-0023-06

[作者简介] 赵瑾（1965 — ），女，山东安丘人，中国社科院财经战略研究院国际经贸研究室主任，研究员，博士生导师，博士，研究方向：国际经济、国际贸易理论与政策；申恩威（1957 — ），辽宁开原人，中国社科院财经战略研究院国际经贸研究室，研究员，博士生导师，博士，研究方向：跨国公司、国际贸易；张宁（1978 — ），河北石家庄人，中国社科院财经战略研究院国际经贸研究室，执行研究员，博士，研究方向：国际贸易、国际投资。

一、開放型经济新体制：

目标要求、总体框架与主要内容

（一）目标要求

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》（下称《意见》），构建开放型经济体制的总体目标是，“加快培育国际合作和竞争新优势，更加积极地促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，逐步实现国际收支基本平衡，形成全方位开放新格局，实现开放型经济治理体系和治理能力现代化，在扩大开放中树立正确义利观，切实维护国家利益，保障国家安全，推动我国与世界各国共同发展，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制”。

十八大提出，我国经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。构建开放型经济新体制，具体来说是：1个建立，3个形成。即建立一个新机制，形成新模式、新格局、新优势。

一是建立市场配置资源的新机制。通过建立公平开放、竞争有序的现代市场体系，资源全球高效配置，充分利用国际国内两种资源，充分利用国际国内两大市场。

二是形成经济运行管理新模式。为更好地发挥政府作用，按照国际化、法制化的要求，政府要营造良好的法治环境，依法管理开放、依法行政、依法监管。

三是形成全方位开放新格局。对内，在继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略基础上，重点实施京津冀协同发展战略和长江经济带战略；对外，坚持自主开放与对等开放原则，实施自贸区战略和“一带一路”。推动东西双向开放，扩大内陆沿边开发开放。

四是形成国际合作竞争新优势。以创新驱动为导向，以质量效益为核心，包括产业、区位、营商环境和规则标准等在内的综合竞争优势。不仅包括由产业、区位构成的硬优势，而且包括营商环境、规则标准在内的软优势。

（二）总体框架和主要内容

为了构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制，《意见》的总体框架着眼于贸易、投资、金融三大领域，扩大国内与国际两大空间，建立支持和安全两大保障机制。

1. 三大领域：重在体制机制创新

（1） 投资领域，核心是推进外商投资管理体制改革、完善境外投资管理体制。在“引进来”方面，主要是创新外商投资管理体制，推进准入前国民待遇加负面清单的管理模式，在开放中加强监管。在“走出去”方面，主要是建立促进“走出去”战略的新体制，推进境外投资便利化。主要内容包括：健全备案为主、核准为辅的境外投资管理体制，提高便利化水平；加强境外投资的事前服务引导及事中事后监管和保障。

（2） 贸易领域，核心是培育外贸竞争新优势，构建外贸可持续发展新机制。培育外贸竞争新优势，即将过去由劳动力数量带来的成本优势，转变为以人力资本、技术、品牌、质量、服务为核心的竞争新优势。大力发展跨境电子商务等外贸新业态。通过促进货物贸易与服务贸易协同发展，以及体制机制创新，构建我国外贸可持续发展新机制。完善货物贸易管理体制，包括建立便利跨境电子商务等对外贸易新业态的管理体制；探索国际展品、艺术品、电子商务快件等特殊物品的监管模式创新；全面实施国际贸易“单一窗口”和通关一体化，加大贸易便利化改革力度；探索建立规范外贸经营秩序新模式等。健全服务贸易管理体制，包括建立健全服务贸易促进体系，推进服务贸易便利化和自由化，着力扩大服务贸易规模；健全服务贸易统计制度；完善服务贸易监管模式，建立服务贸易综合监管服务平台等。

（3） 金融领域，构建开放安全的金融体系。扩大金融业对外开放的同时，必须构建安全的金融体系。《意见》提出的内容包括扩大金融业开放；推动资本市场双向有序开放；建立“走出去”金融支持体系；扩大人民币跨境使用；完善汇率形成机制和外汇管理制度。

2. 扩大开放的区域布局：扩大国内与国际两大空间

优化我国对外开放区域布局。一是对原有的对外开放格局提出了新的任务。如完善内陆开放新机制；培育沿边开放新支点；打造沿海开放新高地；扩大对香港、澳门和台湾地区开放。二是建设若干自由贸易试验园区，对接国际高标准的贸易投资规则进行体制创新，开展压力测试。

扩大我国对外开放的国际区域布局。一是加快推进“一带一路”建设。二是拓展国际经济合作新空间，如坚持世界贸易体制规则等。

3. 扩大开放的保障机制：构建和完善支持与安全两大保障机制

一是加强支持保障机制建设。如实施开放的人才政策；打造对外开放战略智库；做好人文交流和对外宣传。二是建立健全开放型经济安全保障体系。包括贸易、投资、金融三大领域，如完善外商投资国家安全审查机制；建立“走出去”风险防控体系；构建经贸安全保障制度；健全金融风险防控体系。

二、开放型经济新体制：实施路径与成效

为了加快构建开放型经济新体制，我国相继从建设上海等11个自由贸易试验区、北京市服务业扩大开放综合试点、构建开放型经济新体制综合试点试验、实行粤港澳服务贸易自由化四大路径着手。试点的目的是形成一批可复制、可推广的经验。

（一）上海等自由贸易试验区

为了构建与国际规则相衔接的开放型体制机制，从2013年开始，我国先后分三批建设自由贸易试验园区。

11个自贸区的建设都是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，但不同试验区战略定位各异。如上海自贸区的定位是我国进一步融入经济全球化的重要载体，打造中国经济升级版；天津是成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区；广东是粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地；福建是深化两岸经济合作的示范区、面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。上海自贸区经过3年的体制创新，已经有一百多个成果复制推广。

（二）北京市服务业扩大开放综合试点

北京市提出了由 “6+1”扩大开放格局和5大配套支撑体系组成的《总体方案》。“6”，主要是发挥北京市服务业发展的优势，聚焦科学技术、互联网和信息、文化教育、金融、商务和旅游、健康医疗六大重点服务领域扩大对外开放，“1”是指对外投资，即深化对外投资管理体制改革，加快我国企业“走出去”步伐。通过建立5大配套支撑体系（优化社会信用环境、改革市场监管模式、创新高端人才聚集机制、加大金融保障力度、提高通关便利化水平），形成 “引进来”与“走出去”双向开放的服务业对外开放基本格局。

与上海等自贸区的园区开放不同，北京市服务业扩大开放综合试点是国内唯一一个产业开放，特别是服务业扩大开放试点。试点措施以落实首都城市“四个中心”功能定位、促进京津冀协同发展为核心，以扩大服务业对外开放、深化供给侧结构性改革为路径，分四个阶段稳步推进。两年多来取得了显著成效。

（三）構建开放型经济新体制综合试点

为落实《意见》相关要求，2016年5月，国家决定在济南、南昌、唐山、漳州、东莞、防城港6个城市，浦东新区、两江新区、西咸新区、大连金普新区、武汉城市圈、苏州工业园区6个区域，开展为期2年左右的构建开放型经济新体制综合试点试验（下称试点试验）。

试点的总体目标是：在全国选择12个城市、区域，通过试点试验，在市场配置资源新机制、经济运行管理新模式、全方位开放新格局、国际合作竞争新优势等方面形成一批可复制、可推广的经验和模式，进一步拓展我国对外开放的广度和深度，为“十三五”时期基本形成开放型经济新体制，开创全方位开放新局面，打下坚实基础。

试点一年来，12试点市和区域结合各自特点，积极探索创新，取得了明显成效。主要体现在简政放权新模式、投资合作新办法、外贸发展新体系、金融服务新举措、协同开放新机制、全方位开放新格局六个“新”上。

（四）粤港澳服务贸易自由化

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重点问题的决定》在构建开放型经济新体制中，明确提出：“要扩大对香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区开放合作。”2015年5月，为扩大对香港、澳门、台湾地区开放，《意见》进一步提出：“发挥港澳地区的开放平台与示范作用，深化内地与港澳更紧密经贸关系安排，加快实现与港澳服务贸易自由化。”

内地与香港、澳门CEPA服务贸易协议是内地首份参照国际标准，以准入前国民待遇加负面清单方式签署的自由贸易协议。其主要特点是，开放的管理方式：由过去正面清单方式转变为以准入前国民待遇加负面清单的方式；开放的地域：为今后内地与香港、澳门实现服务贸易自由化积累经验，创造条件；开放的广度：根据WTO的分类，在160个部门中，广东向香港、澳门开放153部门，占比达到95.6%；开放的深度：采取正面清单开放的领域，香港新增27项，澳门新增24项，其中，对个体工商户新增开放84个行业，累计开放行业达130个；采取负面清单的部门134个，其中，132个部门实行保留限制性措施。

三、构建开放型经济新体制：

未来发展趋势与方向

习近平总书记在中共十九大报告中指出：开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。强调要推动形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局。构建开放型经济新体制，未来改革应着力从贸易、投资、金融三大领域着手。

（一）构建开放型贸易新体制举措

1. 构建开放型出口新体制

重点加快推动我国出口由规模速度型向质量效益型转变，应从以下几方面着手：一是加快推动出口由货物为主向货物、服务、技术、资本输出相结合转变；二是加快将出口优势由价格优势为主向技术、品牌、质量、服务为核心的综合竞争优势转变；三是将出口的增长动力由要素驱动为主向创新驱动为主转变；四是大力发展服务贸易，提高服务贸易在贸易中的占比；五是推动全球经济治理地位由遵守、适应国际经贸规则为主向主动参与国际经贸规则制订转变。

加快调整出口商品结构，优化劳动密集型产业出口，加快发展技术密集型产业出口，不断提升出口商品中的技术含量，推动国际出口市场结构调整。继续调整服务贸易的内部结构，提高生产性服务贸易以及新兴服务贸易在服务贸易中的比重。促进服务贸易和货物贸易协同发展，培养我国外贸发展的新动力。不断提升劳动密集型产品对“一带一路”沿线的出口，利用基础设施建设的重要机遇，促进中国大型机械设备、技术等出口。加快传统机电产品出口的同时，扩大高新技术产品出口。向沿线国家开放中国市场，充分利用“一带一路”建设的机遇构建开放型出口新体制。以更加积极主动的姿态参与甚至主导国际贸易新规则的制定，在新规则制定中获取更多的利益。

培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设。加快提升出口产品技术含量，运用现代技术改造传统产业，提升劳动密集型产品质量、档次和技术含量，推动传统产业向中高端迈进。加快培育外贸品牌，推动有条件的地区、行业和企业建立品牌推广中心，推介拥有核心技术的品牌产品，鼓励企业创立品牌、有实力的企业收购品牌，大力培育区域性、行业性品牌。采取多种方式，加大中国品牌海外推介力度，采取包括海外并购、自身培育等多种方式提升品牌。支持企业开展商标和专利的国外注册保护，开展海外维权。

2. 构建开放型进口新体制

应体现“开放、平衡、适度、多元”特征，实现如下目标：优化资源配置、促进国内技术进步、增加有效供给、满足国内生产生活需求，提高产品质量，推进创业创新和经济结构优化升级，有利于用好外汇储备，促进国际收支平衡，提升开放合作水平。

调整进口结构。保障能源资源安全需要动态的分阶段进口政策体系。确保粮食进口安全，并适当扩大多种非粮食产品进口，提高国内消费者的福利。在保证食品安全的前提下，加大对国外高质量食品的进口。调减消费品进口关税，合理增加一般消费品和中高级日用消费品进口。大力发展服务贸易进口，扩大服务贸易进口规模，优化服务贸易进口的结构，不断提高金融保险服务、信息服务和其他服务的进口比重和规模。加大包括专利服务、个人、文化与创意服务方面的进口，以及技术密集型服务进口。

提高进口贸易便利化水平，大力发展进口促进平台，有效管理非传统进口，促进消费回流。抓紧修订完善科教用品和科技开发用品进口税收政策。加强知识产权保护力度和保护机制，鼓励各级政府通过完善市场环境强化知识产权保护机制。鼓励企业增加研发投入，形成以企业为主体，由市场驱动的“产品技术创新和产业技术升级”体系。

3. 构建开放型跨境电子商务新体制

完善电子商务支付结算管理。一方面要鼓励跨境电商支付平台的健康有序规范发展，另一方面也要逐步完善电商支付结算的管理和监管，使跨境电商支付结算能够为跨境电子商务的快速发展提供有力的支撑和保障，为跨境电商新体制的形成打下坚实的基础。

完善优化海关监管。制定颁布跨境电商海关执法，使海关监管做到有法可依。建立跨境电子商务进出口检验监管的新模式，加速发展与海关联网的跨境贸易电子商务综合服务平台。加强海关对跨境电子商务的信息化统计、分析和管理。

完善信用体系。加快建立跨境电子商务认证体系，对从事跨境电商业务的企业进行逐一认证。健全信用登记，确保跨境交易方身份信息的可靠性。将跨境电子商务平台的中小企业信用等级和融资紧密结合，让中小企业自觉加强信用建设，杜绝欺诈等行为。

建设综合服务体系。加快海外仓的建设步伐，加强对跨境电子商务平台和从事跨境电商中小企业的融资服务。建设完善移动金融安全可信公共服务平台，制定相关应用服务的政策措施。

4. 赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港

在设立的11个省市（区）自由贸易试验区内，给予各地区深化改革开放的更大自主权，大胆探索贸易管理体制改革、海关管理及卫生检验检疫体制改革、外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式、商事制度改革、知识产权保护体制改革以及政府公共服务与事中事后监管体制改革等，探索出适合在全国不同地区扩大开放的可推广、可复制的体制机制。

随着自由贸易试验区改革开放探索经验日益成熟，国家将会进一步扩大自由贸易港探索范围，包括上海港、天津港、广州港、青岛港、大连港、宁波港、海口港、防城港等，把港区内对外开放和贸易自由化便利化水平提高到更高水平，政府对国际贸易与投资的限制更少，提供的贸易投资公共服务更加周全、营商环境相对更优、市场规则与法律制度更加贴近国际高标准，树立起中国现代化开放型经济体制的样板。自由贸易试验区和自由贸易港的改革探索必须符合我国国情和国家发展利益，既不能保守也不可开放过头。

5. 以“一带一路”倡议与建设为引领，构建陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局

以“一带一路”倡议与建设为引领，深化经济体制改革和国家机构改革。以创新、协调、开放、绿色、共享为理念，为充分发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用，应深化经济体制改革，建设现代化经济体系，深化党和国家机构改革，建立人民满意的服务型政府。科学处理公平与效率关系，以人民为经济发展的中心，通过共同发展，实现共同富裕，让广大人民共享发展成果。

以“一带一路”倡议与建设为引领，形成区域协调开放新格局。加快实施自由贸易区战略，优化区域开放布局，加大西部开放力度，推动我国对内开放与对外开放、内陆开放与沿海开放、东部开放与西部开放协调发展。

以“一带一路”倡议与建设为引领，推动中国经济与世界经济深度融合。科学谋划开放布局，把握好全面开放与重点开放的节奏，防范开放风险，维护开放安全，开创对外开放新局面、新模式、新路径。坚持开放发展和亲诚惠容理念，坚持共商共建共享原则，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合。以企业为主体，实行市场化运作，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局。

（二）构建开放型投资新体制举措

1. 进一步提高外商投资自由化便利化水平，营造更优的外商投资环境

以新发展理念改革和创新利用外资政策。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，给予外资更大程度的市场化、自由化和便利化权利。实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策。保护外商投资合法权益，凡是在我国境内注册的企业，都一视同仁、平等对待。鼓励外资公司主动承担社会责任，做对社会、环境、员工友好、有益和有贡献的负责任跨国公司，防止出现严重违法或不良行为。及时修订和更新有关涉外法律法规，外资管理工作逐步从事前审批转向提高优质公共服務和事中事后监管。

改善营商环境和创新环境。营造稳定公平透明、可预期的营商环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。清理并减少各类检查和罚款，建立涉企收费目录清单制度。完善知识产权保护相关法律法规，加大知识产权侵权违法行为惩治力度。提高对外资企业公共服务水平，为外资企业发展提供优质的公共服务和营商环境，把中国打造成营商环境更优的外商投资最佳目的地，为外国企业、机构、人员对华交流合作提供便利。

优化利用外资结构。扩大外国在华证券、债券及信贷等间接投资的规模，提高非直接投资比重。放松對境外合格机构投资者的限制，放宽外商对国内企业或业务项目的兼并收购限制，允许或鼓励外资参与国有企业重组改革，促进国有企业跨国公司化。在确保国有资产不流失的前提下，将国有企业重组改革作为扩大开放和吸引外资的重要举措，特别是对一些负债率高、重组盘活难的僵尸企业要积极吸引外资兼并重组。

利用外资要与区域经济协调发展。利用外资要与我国各地区及区域总体发展战略、主体功能有机衔接，促进沿海、内陆、沿边开放优势互补，充分发挥各地区比较优势。推动东部及沿海地区外资企业产业结构转型升级，率先迈向产业中高端，实现利用外资从追求“量”到追求“质”的转变。着力提高中西部、沿边省区利用外资的吸引力，带动落后地区产业以及城市化发展。

2. 深化对外投资体制改革，促进“走出去”与国际产能合作

坚持“引进来”和“走出去”并重，积极与主要投资伙伴国商谈投资保护协议，完善双边投资保护机制和风险预警机制，促进双向投资。推进对外投资由核准制向备案制转变，进一步简化对外投资核准、审批程序，统一归口管理对外投资和国际合作。下放审批权限，增强金融服务、财务服务、法律服务、咨询服务以及安保服务对对外投资发展的促进作用。

建立健全对外投资管理、监管、保险、税收以及相关服务的法律法规。进一步完善和细化对外投资企业的所得税政策，加强国际间税收合作与协调，对重点行业的对外投资加大财税政策支持力度，提升对外投资企业税收征管和服务水平。创新对外投资方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势。

（三）构建开放型金融新体制举措

1. 加快金融业开放步伐

政府要加紧顶层制度设计，加快国有金融机构改革开放，积极推进资本投资、金融、外汇市场发展，促进金融、外汇、资本市场有效竞争，允许各种合规资本参与投融资服务。促进投融资开放和公平服务，让各市场主体拥有平等获得金融服务的权利，促进金融业服务实体经济，防范各种金融和债务风险。

积极推动我国金融企业、金融机构“走出去”，加强国际金融合作，促进国际资金融通，通过“亚投行”、金砖发展银行以及其他国际多边金融机构合作，推动国际金融业务发展和国际金融网络建设，加强“一带一路”框架下金融与投融资合作，稳定区域金融市场，防范国际金融风险及其国际传递。

2. 深化外汇管理体制改革，推动人民币国际化

积极促进人民币国际化发展，推动资本账户逐步开放，促进内外间接投资资本双向流动。积极推动北京、上海、深圳、香港国际金融中心建设，加大内地与香港金融合作力度，放宽人民币QFII和QDII业务，逐步放开境内人民币市场，继续推进人民币在国际贸易、投资以及信贷中的结算、计价、交易、兑换、回流以及储备发展，逐步把人民币国际结算范围扩大到大宗商品贸易、国际投资、国际信贷、国际采购、对外援助、国际产能合作之中。在打击国际洗钱犯罪的同时，放宽跨境人民币支付、流动以及携带额度，便于人民币跨境流通，支持银联卡、支付宝、微信金融在国际金融货币市场的扩展。