中蒙俄经济走廊建设中的内蒙古开放型经济发展策略

储诚山

内容摘要：中国提出的“一带一路”战略构想，符合东北亚各国拓展经济发展的需求。将中国丝绸之路经济带同俄罗斯跨欧亚发展带、蒙古国草原之路对接，打造中蒙俄经济走廊，未来不仅会在东北亚形成新的发展区域，三国经济实现一体化，还会极大促进东北亚区域经济合作的加速发展。内蒙古自治区在中蒙俄经济走廊建设中虽然占据着区位优势，但同时也面临着政治稳定性、基础设施、产业发展等方面的挑战，因此需要实施开放型的经济策略，促进三国间的交流与合作。

关键词：一带一路 中蒙俄经济走廊 开放型经济 内蒙古

“一带一路”开放战略与中蒙俄经济走廊

（一）“一带一路”开放战略概述

“一带一路”分别是习近平主席首倡的“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。“一带一路”辐射范围包括中亚、南亚、东盟、欧洲和北非等沿线65个国家，总人口约44亿，经济总量约21万亿美元，分别约占全球的63%和29%。“一带一路”在中国涵盖范围包括18个省、自治区、直辖市。

“一带一路”作为中国首倡、高层推动的国家战略，对我国现代化建设和屹立于世界的领导地位具有深远的战略意义。“一带一路”战略构想的提出，契合沿线国家的共同需求，为沿线国家优势互补、开放发展开启了新的机遇，是国际合作的新平台。“一带一路”战略在平等的文化认同框架下谈合作，是国家的战略性决策，体现的是和平、交流、理解、包容、合作、共赢的精神。

从对外开放的角度看，加强“一带一路”建设，能够促进沿线区域的合作发展，进一步巩固、扩大我国与中亚、东南亚以及更广大发展中国家和地区的互利合作，有利于全方位开放新格局的形成。从区域经济发展角度看，“一带一路”将政策重心放在中西部地区、内陆和边疆地区，有利于增强上述地区发展的动力和对人才的吸引力，促进区域经济协调发展（丰华，2015）。从产能合作的角度看，“一带一路”沿线65个国家之间工业化水平差距较大，涵盖了工业化进程的各个阶段，中国对64个沿线国家出口范围的局限性、进口商品的特定性，均从侧面反映出中国参与“一带一路”产能合作的巨大潜力。让中国趋于过剩而其他国家却急缺的质优价廉产品走出去，实现合作双方供需互补、各施所长的良好状态。

（二）中蒙俄经济走廊的提出

2014年9月，习近平主席在杜尚别同俄罗斯总统普京、蒙古国总统额勒贝格道尔吉举行第一次中俄蒙元首会晤。他指出，中俄蒙三国是好邻居、好伙伴，需要增进三方互信，促进互利共赢合作，实现优势互补，共同发展，推动东北亚区域合作进程，中俄蒙三国发展战略高度契合。中方提出的共建丝绸之路经济带倡议获得俄方和蒙方积极响应，可以把丝绸之路经济带同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路倡议进行对接，打造中蒙俄经济走廊。

中蒙俄三国横贯欧亚大陆，地缘相接，经济互补，贸易、投资联系紧密，经济融合度稳步提高。同时，中国先后与俄罗斯建立了全面战略协作合作伙伴关系，与蒙古国建立全面战略伙伴关系，三国首脑频繁互访，增进了三方的政治互信，可以说目前是中蒙俄三国双边关系的历史最好时期。中蒙俄三国面临着共同的经济发展任务，发展战略高度契合，中蒙俄经济走廊的建设，不仅能够实现三国经济一体化，还会成为促进东北亚区域经济合作的重要因素。

内蒙古地区优势及对俄蒙开展经济合作的情况

（一）内蒙古在建设中蒙俄经济走廊中的优势

1.区位优势。内蒙古地域辽阔，横跨东北、华北、西北，毗邻八省区，是中国东南沿海、京津冀等经济腹地西出的重要通道和枢纽，以满洲里、二连浩特为节点的欧亚大陆桥是连接欧亚大陆最便捷的运输通道。同时，与俄罗斯、蒙古国交界，边境线长达4221公里，占全国陆地边境线总长的19.4%。开通有满洲里、二连浩特、甘其毛都等19个国家级对外开放口岸，汇集着中蒙俄等国家或地区的物流、人流、资金流，成为跨部门、跨地区、跨国界，承东启西、北开南联的新节点，构筑着中蒙俄经济合作的大走廊。其中，6个口岸对俄罗斯开放，10个口岸对蒙古国开放，此外还有3个国际航空口岸。口岸通关能力在全国边境陆路口岸中处于领先水平，中俄之间陆路运输通过口岸的有65%，中蒙之间货物运输通过口岸的有95%。

2.资源优势。内蒙古是中国自然资源最为富集的地区之一。一是煤炭资源储量丰富，据2008年内蒙古统计年鉴统计，截至2007年底，内蒙古煤炭资源查明储量2981.53亿吨，占中国煤炭查明资源总储量的24.94%，主要集中在准格尔、锡林郭勒、呼伦贝尔和东胜等地。二是稀土资源非常丰富，稀土是内蒙古乃至中国最丰富的战略资源，它是很多高精尖产业所必不可少的原料。内蒙古稀土资源主要集中在包头的白云鄂博，这里拥有世界上第一大稀土矿，稀土资源储量占全国的97%。三是畜牧产品丰富，内蒙古天然草场辽阔而宽广，总面积位居全国五大草原之首，是中国重要的畜牧业生产基地，有历史悠久的游牧文化，畜牧业非常的发达（吴顺，2015）。

3.经济互补优势。中蒙俄三国地域相连，相互之间早已在互市贸易、边境地区合作方面展开了不同程度的交流与合作。三国经济互补，各有优长，俄蒙的能源资源和中国的技术、资金能够满足彼此的利益需求（葛新蓉，2007）。近年来，内蒙古对俄、蒙贸易不断扩大，俄罗斯、蒙古国已成为内蒙古自治区第一、第二大对外贸易伙伴。内蒙古与俄蒙在资源结构、产业结构、技术结构、劳动力结构等方面具有较强互补性。从贸易结构看，内蒙古从俄罗斯、蒙古国进口国家亟需的煤炭、铁矿石、木材、铜矿砂等资源性商品，出口俄罗斯和蒙古国市场短缺的建材、机电、轻工、日用品、果蔬等商品，基本反映出各自经济结构特征及各自的要素禀赋比较优势，劳动密集型产品和资源密集型产品互为补充。

4.政治、历史、文化优势。在国家关系上，中蒙俄三国间不存在悬而未决的政治和历史遗留问题。中蒙俄三国都曾经是社会主义计划经济转型国家，有着相同的发展经历，同处于发展阶段（于洪洋等，2015）。经过20多年的探索与发展，中俄关系已有了广泛的政治、经济和社会基础，建立了多层级的密切交流机制，两国已进入战略性大项目合作的新阶段，中俄战略利益融合度显著上升。2014年8月，习近平主席访问蒙古国，将中蒙关系提升为全面战略伙伴关系，中蒙两国在军事、文化等领域广泛开展合作达成共识（张秀杰，2015）。内蒙古与蒙古国文化背景、风俗习惯有历史和现实多元联系，有与蒙古国保持良好沟通的得天独厚的条件。蒙古族至今还用自己的语言与蒙古国的兄弟们友好相处，经济来往不断。这种语言上的优势，给内蒙古带来了不少经济效益。与蒙古国共同生活在一个“草原经济带”，有着共同的爱好、习惯和文化背景，这对于内蒙古来说是与蒙古国搞好经济来往、经济合作发展的好机会。内蒙古一直在我国与俄罗斯、蒙古两国的经贸往来、地区合作、文化交流等方面发挥重要作用，为促进中蒙俄经济走廊的建设、与俄罗斯的“欧亚经济联盟”、与蒙古国的“草原之路”对接打下坚实基础。

（二）内蒙古与俄蒙经济合作基本情况

2014年，内蒙古自治区对蒙古国和俄罗斯贸易快速增长。其中对俄罗斯贸易额达30.54亿美元，占自治区对外贸易额的21%，同比增长16.2%，较2013年止跌回升了20个百分点。其中出口6.49亿美元，同比增长136%，高于整体出口增幅79.8个百分点；进口24.04亿美元，同比增长2.2%。对蒙古国贸易额达40.97亿美元，同比增长29.8%，占自治区进出口贸易的28.2%，比重较2013年提高了1.9个百分点，同比增长29.8%，占全国对蒙贸易额的56%。其中对蒙进口31.7亿美元，比2013年净增加11.59亿美元，同比增长57.6%，对自治区进口贡献率达444.1%。

2014年自治区对俄罗斯投资项目19个，数量增长9个，中方协议投资额（含增资）8092万美元，同比增长88.2%。对蒙古国投资项目19个，数量增长13个，中方协议投资额（含增资）35278万美元，同比增长了4倍多。截止到2014年，内蒙古在俄蒙投资设立企业206家，其中，投资蒙古国项目135个，中方协议投资额约16.36亿美元；投资俄罗斯项目71个，中方协议投资额约7.86亿美元。俄蒙在内蒙古投资设立企业61家，投资总额11579万美元。

对俄口岸进出境货运量为3038.7万吨，同比增长0.2%。进境货运量为1457.2万吨，同比下降20%，出境货运量为305.1万吨，同比下降5.5%。对蒙口岸进出境货运量为4047万吨，同比增长22.9%。进境货运量为3335.8万吨，同比增长19.2%，出境货运量为711.2万吨，同比增长43.6%。

对俄进出境客运量为172.4万人次，同比下降9.7%。进境客运量为86.1万人次，同比下降10.4%，出境客运量为86.3万人次，同比下降9.1%。对蒙进出境客运量为295.2万人次，同比增长2.1%。进境客运量为147.7万人次，同比增长2.2%，出境客运量为147.5万人次，同比增长2.1%。

内蒙古在中蒙俄经济走廊建设中面临的挑战

（一）政治稳定性存在变数，大国博弈制约建设推进

一是俄蒙国内政治环境的稳定性。20世纪 90 年代后，蒙古的政治体制由一党制过渡到多党制，政党轮替将不可避免地造成一定程度的政策变化和更替。此外，俄罗斯国内政治决策的变化，也可能影响三国合作的推进。二是域内外国家介入可能影响合作推进。蒙古由于地处中俄之间的特殊地理位置，成为中国“一带一路”倡议和俄罗斯“欧亚经济联盟”对接合作的必经之处和重要节点。乌克兰危机爆发以来，俄罗斯与西方国家发生了激烈碰撞，加剧了地缘政治尤其是美俄两国间的博弈，也牵动了中美俄三角关系的深刻调整。随着中美、美俄之间战略博弈的继续加深，美国对蒙古的影响会持续加强。如何在加强政治经济合作的同时减少大国间博弈可能带来的不利影响，成为中蒙俄经济走廊建设面临的一大挑战（蔡振伟等，2015）。

（二）基础设施投入不足，口岸建设亟需升格

内蒙古自治区内对俄、对蒙口岸经过长年的建设和努力，已形成一定的客货运规模，随着下一步双边贸易、人文交流合作的深入，更多口岸需要实现全年开放以及客货双通，并且跨境铁路建设成为双方迫切需求。目前国家对沿边口岸建设投入不足，地方对口岸建设进行了超常规的投入，作为全国最大的陆路口岸的满洲里市“十一五”以来累计投入口岸基础设施建设资金达到50亿元，小城市、小财政支撑大口岸、大战略的压力很大，“小马拉大车”的问题非常突出。同时与俄蒙互联互通方面还存在不少问题，比如铁路外输通道单一，以满洲里为例，仅有一条连接内地铁路通道，即滨洲铁路（哈尔滨至满洲里），在建的第二条铁路通道满伊铁路建设进展缓慢，且与蒙古国没有铁路连接，外输铁路通道单一已严重制约满洲里口岸经济发展。立体化口岸配套不足，近几年，通过实施满洲里国际公路口岸旅检通关大楼和货检场区扩能工程，口岸通关环境进一步优化，但仍然不能满足口岸的实际需要，目前，俄方一侧货运场区扩能工程已建成，我方连接俄方一侧的货运场区边境道路及边境线停车场亟待建设。公路等级较低，绥满高速海满段没有贯通，连接周边的公路仅为三级公路。高铁通道建设还未纳入议事日程。

（三）要素制约产业发展，转型升级支撑不足

内蒙古自治区的二连浩特市本身资源匮乏，水、原材料和劳动力等生产成本较高，比较优势并不明显。而满洲里试验区的第二产业占29%，第三产业占69%，似乎已经实现了城市化和工业化，事实上，工业经济发展不充分与贸易旅游产业发展不稳定并存，产业基础还很薄弱。煤、电和木材加工是满洲里工业占主导地位的行业，但工业结构单一，整体抗风险能力较弱，且市场需求和价格的波动以及铁路运输等条件的变化都能给试验区工业经济造成较大影响。对外贸易、进出口加工、煤电联营、商贸旅游等产业体系虽已初步形成，但经济总量很小，缺乏外部资金、技术、人才、先进管理经验、信息等要素支撑，且满洲里远离国内中心市场，投资吸引力不强，缺乏龙头企业支撑，缺少立市大项目强势带动和支撑，尚未形成完整的产业配套和链条延伸。鄂尔多斯市工业用水指标紧缺，环境容量指标有限，新增用地审批难度加大，不利于“十三五”安排项目。各类建设、生产资金紧张，自主核心技术和产业发展中高端人才短缺，对稳定经济增长、推动产业转型构成明显制约。首先是结构矛盾制约，主导产业单一，能源产业占比较大，受能源市场总需求影响，以煤炭为主的一次性能源需求呈持续下降趋势，此外国家大规模进口油、气，对煤炭、煤制油、煤制气等能源生产、输出和替代产业发展形成巨大挑战。国内化工、电解铝、建材等产业产能相对过剩，对相关行业发展形成挤压。其次是资源环境制约，全市可配置工业用水量6.133亿立方米，已配置水量6.08亿立方米，剩余可配置工业用水0.053亿立方米，尚不能满足已经取得国家“路条”或备案项目所需的3亿立方米的工业用水需求，更无法解决新上项目配水需求。建设用地方面，“十三五”期间，鄂尔多斯全市建设用地有余量，但年可利用指标严重不足。

（四）劳务人员签证困难，边境地区通行限制

内蒙古自治区对俄合作项目多数为劳动密集型产业，除在俄雇佣部分人员外，需从国内引进大量劳务人员。2007年以来，俄方对引进中方的劳务指标逐年减少，且劳务指标从申请到批准需要近一年的时间，收费较高且难以保证。在外劳务人员安全难以保障，经常受到移民局、警察等部门无理检查，在边境地区的项目还受到《边境通行证》的限制（中方已取消边境通行证）。未来需要与俄方协商规范中俄双方外派劳务人员的监管，放宽对中方劳务人员的限制，缩减报批时间，增加劳务输出人数。内蒙古自治区作为国家向北开放的前沿阵地，有19个对俄蒙开放的口岸，长期以来边境地区经贸往来和友好交流活动比较频繁，但由于受护照、签证的限制，在很大程度上制约了边境地区经贸、旅游、文化等领域的合作交流与民间交往。可以考虑在与俄蒙边境地区实行边民通行证制度，从而方便边境地区居民往来，促进三国更加频繁的交流与合作。

内蒙古发展开放型经济的策略

（一）加快通道建设，完善口岸功能

推动中蒙俄经济走廊建设的首要任务是实现交通的互联互通。道路联通是经济走廊建设的根本，然后逐步实现公路、铁路、航空交通网络的联通，同时加快生态工程建设，促进国家重点开发开放试验区、进出口资源综合加工示范区、边境经济合作区建成，尽快发挥其功能作用。此外，要畅通跨境物流通道，建设跨境天然气管道和恢复原油进口。蒙古地处内陆，经济发展滞后，与交通基础设施不发达、缺少出海口有很大关系。发展口岸建设，可由点到面，由横到纵，最后形成经济带。加快边境口岸“单一窗口”建设，改善通关条件，并发展跨境电子商务产业。健全铁路、公路和航空口岸的管理体系，健全口岸法律规定和政策，促进进出口贸易的发展。

（二）发展特色优势产业，避免恶性竞争

根据李嘉图的“比较优势”贸易理论，每个国家都应集中生产并出口其具有“比较优势”的产品，进口其具有“比较劣势”的产品。因此，对外内蒙古应该积极发挥比较优势，除了加强与蒙俄的贸易合作外，还应利用乳业和绒纺业完善的服务体系以及成本优势，打造中蒙俄一体化大市场，加快优势特色产业的发展。建设外向型绿色农畜产品生产加工输出基地。抓住当前俄罗斯停止进出口欧盟食品和农产品的机遇，扩大内蒙古农产品对俄出口，并鼓励支持内蒙古农牧业龙头企业在蒙古国、俄罗斯设立生产基地，利用当地资源，进军国际市场。自治区内的口岸和产业布局需要更加趋于合理，不能各自为战、无序竞争，形成对外开放的整体合力。深入细致地研究边境地区对口岸开放的目的和作用，发挥口岸开放对拉动地方经济发展的能力和潜力。准确定位边境口岸和城镇发展，避免功能与模式的雷同。

（三）利用区位优势，提升经贸合作水平

从经济合作的现实和可能出发，考虑改变中国与俄蒙经贸合作的方式、方法，调整贸易结构，促进双方经贸关系的不断发展，扩大区域内投资合作。为避免国家直接投资而产生的误解与干扰，应鼓励区域内企业直接参与投资。为促进东北亚区域经济一体化进程，可以从中蒙俄开始先行、先试。在蒙俄边境阿拉坦布拉格自贸区进行试运营的基础上，加快中蒙边境的扎门乌德自贸区建设。以中蒙俄次区域合作为将来的区域经济一体化先期积累一些经验，可先建立中蒙俄自由贸易协定（FTA）关系，再吸收新成员，逐步滚动式发展，最后实现区域一体化。努力提高贸易自由化、便利化水平，促进贸易转型升级，加大对跨境基础设施的投资便利化进程，保障境外投资安全，拓展相互投资领域，探索投资合作新模式。创新通关模式，提高跨境基础设施利用效率。在口岸通关中实现信息互换、监管互认、执法互助。

（四）创新合作方式，促进经济发展

通过工业园区、产业聚集区建设，增加直接投资，完善基础设施配套产业，带动当地就业。为解决基础设施建设的庞大资金投入，可以考虑采用公共部门与私营部门合作（PPP）模式，积极利用亚投行机制或丝路基金的低息贷款。通过政府共同出资、国家主权财富基金以及私营企业等社会资本联合投入，实现风险共担、收益共享，最大限度激活各种资源参与建设。在未来金融合作中，争取国家政策性银行在俄罗斯、蒙古国设立分支机构，充分发挥政策性金融对中俄、中蒙重点合作领域投资项目的支持作用。鼓励俄罗斯、蒙古国银行在自治区设立分支机构，进一步完善双边金融合作机制。

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