珠三角地区农民工市民化目标城市选择的多元路径研究

曹宗平

（华南师范大学 经济与管理学院，广东 广州 510006）

自1980年代开始，农民工市民化问题就逐步进入国内学者的研究视野，随着各级政府将其作为解决“三农问题”和推进新型城镇化战略的重要举措，该问题便成为研究热点。然而，检索文献发现，对于农民工市民化目标城市选择的研究仍然不够全面和透彻。基于此，本文拟选择珠三角地区作为区域样本，系统剖析农民工市民化目标城市选择的必要性、障碍因素及多元化路径。

一、文献回顾及问题的提出

我国“二元”户籍制度所衍生的负面影响之一就是导致部分农村剩余劳动力长期在城镇就业，但始终难以获得城镇户籍，被迫嬗变成人户分离的农民工。改革开放以来，珠三角地区工业化快速发展，吸引了大量外来农民工流入。在加快推进新型城镇化和产业结构转型升级过程中，农民工市民化十分必要与紧迫。由于珠三角地区不同规模城市的产业基础和未来发展定位不同，加上农民工在“三重资本”（即物质资本、人力资本和社会资本）上存在显著差异，这就决定了农民工倾向于（也不得不）选择适合自身条件的目标城市来完成各自的市民化过程[1]。

近年来国内学者在农民工市民化目标城市选择上提出了四种主要观点：（1）大城市应成为农民工市民化最重要的目标城市形态。胡兆亮（1988）、王小鲁（2010）、陆铭（2012）、王伟同（2016）等从聚集效应、工资收入水平、公共服务质量、生活条件势差、心理优越感大小、不同规模城市人均产出量与基础设施利用率等方面展开比较后认为，大城市在多个方面具有明显优势，由此推断大城市是农民工市民化的最佳城市形态。（2）小城镇更符合农民工市民化的现实需求。蔡秀玲（2002）、傅崇兰（2010）、卢海元（2015）等从安置大量农村剩余劳动力就业、实现农村人“进城梦”、降低市民化经济和心理成本、减少对现有制度冲击等方面对比分析后，认为小城镇才是农民工市民化的首选城镇形态。（3）主张把中小城市作为市民化的主要空间形态。刘传江（2004）、王桂新（2011）、李强（2012）、辜胜阻（2014）等对大城市非正规就业竞争激烈和“城市病”盛行、对农民工“经济接纳、社会拒斥”态度、农民工对故土的本能依恋以及小城镇就业容量小和聚集效应差等方面进行探讨，得出的结论是中小城市恰好能保持农民工市民化意愿与各类城市有序发展间的平衡。（4）倡导发展城市群来推动农民工市民化进程。江曼琦（2004）、易善策（2010）、蒋南平（2012）、刘仕林（2014）等从观察国外城市群所释放出超强聚集效应中得到启发，提出我国农民工市民化的主基调应该是通过构建若干个城市群，推动各类城市共同发展。

以上四种观点既有一定合理性，亦存在不足。大城市固然有其比较优势，但也存在一些短板，例如，深陷“城市病”困境、房价高企、对外来族群排异性强、“去产能”背景下城市再就业压力大等等。小城镇尽管在空间上毗邻农民工家乡，转移成本低，能够较好地保留农民工“两栖式”生活方式，但是小城镇散点式发展聚集效应差、污染严重。中小城市虽然在一定程度上克服了前两类城市的弊端，但是其本身就是一个动态空间载体，如果过于强调重点发展中小城市，最终反而可能限制了各类城市的发展，因为城市的发展或者萎缩更多的是市场作用的自然演化结果，不为人的主观意志所左右。城市群固然存在经济实力强、产业层次多、就业容量大等优点，但城市群的诞生和发展有其自身内在规律，并非任何区域都能构建城市群。

遗憾的是，现有文献基本上都是选择全国层面展开分析，缺乏具体到珠三角地区的针对性研究，仅有的几篇结合珠三角农民工市民化目标城市的研究成果还偏重于核心区。李志刚（2011）、陈余婷（2012）、丁凯（2013）、许抄军（2015）分别选择广州、深圳、东莞、中山和湛江的农民工市民化问题展开研究[2]。总体上看，这些成果显得零散，缺乏系统性。因此，有必要对珠三角全境开展系统研究，探寻适合四大区域的个性化、差异化的农民工市民化目标城市选择路径。

二、珠三角地区农民工市民化的必要性与紧迫性

加快推进珠三角地区农民工市民化，有利于贯彻新型城镇化“以人为本”核心理念和契合珠三角核心区优化发展与外围区加快发展的双重需要，有利于为粤港澳大湾区建设与珠三角地区未来发展储备优质人力资本，有利于缓解区域人口快速老龄化所带来的压力，其必要性和紧迫性不言而喻。

（一）落实新型城镇化“以人为本”核心理念

珠三角核心区城镇化水平的提高，根本上源于工业化快速发展的强烈带动，表征上体现在外来农民工的大量涌入。虽然该群体中许多人在此长期就业生活，但依然拥有原住地的农村户籍，不能享受本地城镇居民同等的就业和福利待遇。大量农民工在珠三角地区就业而不能融入当地社区，形成了本地农村居民、城镇居民与外来农民工三大族群并存的尴尬局面。农民工市民化进程严重滞后于工业化和城市化水平，是当前珠三角地区新型城镇化建设中一个突出问题。因此，加快农民工市民化是推进区域新型城镇化建设的迫切需要。

珠三角地区农民工市民化具有强烈的主观愿望和扎实的现实基础。（1）新生代农民工市民化意愿强烈。第一代农民工已经进入职业生涯后期，技能、年龄和观念等方面的负面效应日渐显现，不得不考虑逐步退出城市，新一代农民工已经逐步成为了农民工主体，珠三角地区新生代农民工占比超过六成，多数新生代农民工不具备农业生产技能，对土地的依赖程度低，对故土的依恋情节弱，受教育程度较高，非农生产技能相对熟练，其价值观念、行为习惯和生活方式已经日趋城镇化，他们渴望城镇“市民”的身份认同[3]。（2）农民工城镇就业日趋稳定。据调查，常年在珠三角地区就业和居住的农民工已经占到较高比例。截至2014年末，深圳、东莞、中山外来人口占常住人口比例分别达67．84%、77．06%和51．12%，外地人数量超过本地人的现象成为常态。虽然由于各种原因导致一部分农民工会选择返乡，但回流只是零星的、暂时的，概率并不高。中国社科院农村发展研究所的一项研究成果表明，2015年老一代和新一代农民工回流比例分别约为5．5%和3%，总体占比非常低。

广东省GDP总量连续28年保持全国第一，这份成就很大程度上得益于农民工群体的辛勤付出，他们把自己一生中最宝贵的黄金时段奉献给了辖区发展。因此，合理引导农民工市民化是珠三角地区对农民工前期劳动的回报与馈赠，是贯彻新型城镇化“以人为本”核心理念的重要举措。

（二）契合珠三角核心区优化发展与外围区加快发展的双重需要

珠三角地区经济体量较大和城镇化整体水平较高，但四大区域间失衡状态显著。以广州、深圳为中心的珠三角核心区9市领先发展态势明显，但也存在结构性改革和转型升级的压力。2016年珠三角核心区9市GDP总量占全省的比重为79．3%，增速达到8．3%，高出全省均值0．8个百分点，常住人口城镇化率84．85%，分别超过全省和全国均值15．56%和27．5%。珠三角外围的粤东西北地区12市经济发展水平较低，城镇化水平有待提升。2016年粤东西北地区GDP增速为7．4%，低于全省均值0．1个百分点，总量占全省的比重仅为20．7%，常住人口城镇化率分别为60．02%、42．68%和47．85%，外围三大区域城镇化率均低于全省均值69．2%，其中粤西和粤北更是低于全国均值57．35%。显然，珠三角地区四大区域间依然呈现出的显著差距亟待缩小。

从经济发展和产业结构转型升级来看，珠三角核心区未来将优先发展先进制造业、战略新兴产业和现代服务业等行业，这将需要大量教育背景好、专业技能高的农民工。珠三角外围区为了顺利承接核心区传统行业的转移，也需要大量接受过一定年限教育培训、具备较高劳动技能的农民工。可见，对整个珠三角地区而言，农民工市民化可以顺应产业结构优化协调发展的要求。

其实，农民工市民化与区域产业转型升级都是珠三角新型城镇化的两个不可或缺的组成部分。无论是核心区优先发展先进制造业、战略新兴产业和现代服务业，还是外围区承接转移来的各种传统产业，都少不了生产力中最活跃的要素——劳动力的参与[4]。同时，随着农民工市民化进程加快，不仅有助于推动珠三角地区日用消费品市场继续繁荣，还有利于拉动住房投资和耐用消费品需求。因此，珠三角地区农民工市民化将为核心区优化发展与外围区加快发展提供重要支撑。

（三）储备粤港澳大湾区和珠三角地区未来发展所需的优质人力资本

由珠三角核心区9市和香港、澳门组成的粤港澳大湾区位列世界第四大湾区。中央政府对粤港澳大湾区的功能定位是：参与全球竞争，重点加强基础设施互联互通，打造全球科技创新平台，构建“一带一路”开放新格局，培育现代先导产业，共建金融圈和优质生活圈。显然，粤港澳大湾区重点培育和发展的诸多产业能否取得预期效果，关键在于拥有中高端人才的数量和质量。受教育程度较高、专业技能熟练又具备年龄优势的那部分农民工属于优质人力资本，他们构成粤港澳大湾区建设中丰富人才体系的重要一环。随着珠三角地区产业转型升级进程加快，第三产业将逐步成为主导产业，并为辖区城镇化发展提供强有力的后续动力。无论是第二产业的转型升级还是第三产业的迅速发展，都需要以优质人力资本为基础。可见，借助农民工市民化提前谋划粤港澳大湾区建设和珠三角地区未来发展，预先大量储备所需的优质人力资本非常必要。

（四）缓解珠三角地区人口快速老龄化带来的多重压力

较之于全国整体水平，虽然广东省老龄化程度较低，但是辖区人口年龄结构老化程度日趋严重是不争的事实。《广东省人口与人力资源发展研究报告》显示，截止2015年末，全省常住人口中65岁及以上人口为920．28万人，占8．48%。如果以户籍人口测算，广东省人口老龄化程度必然更为严重，因为大量外来农民工很大程度上起到了稀释作用。2016年珠三角新生代农民工占比达64%，超过全国均值近15个百分点。这些外来人口的年龄结构呈现出“中间高、两头低”的特点，大部分为青壮年劳动力，从而拉低了全省老龄化比重，部分掩盖了全省老龄化的严重程度。可见，通过有序引导农民工市民化有利于减缓珠三角地区人口老龄化的进程，继续分享人口红利。

三、珠三角农民工市民化目标城市选择的约束因素

目前珠三角农民工市民化的首要任务就是把符合辖区未来发展需要的农民工尽快转变为城镇居民。然而，珠三角地区农民工体量庞大、空间分布失衡、积分入户制度尚待完善、高昂的房价等诸多因素成为农民工市民化的掣肘。

（一）农民工市民化任务艰巨

就单一省份而言，广东省拥有的外地农民工数量多年居全国首位，常年维持在2千万人左右，从每年年底广州火车站返乡过年农民工浩大队伍的盛况中就可窥见一斑。如此庞大的农民工群体在族群结构、技能水准、就业区位、职业期望、政治诉求等诸多方面存在显著差异，就决定了珠三角地区农民工市民化任务困难重重，对政府部门的经济实力和管理能力都提出了挑战。

（二）农民工区域市场供求失衡

珠三角核心区经济发达，基础设施完善，就业机会多，工资水平高，吸引大部分农民工集中于此，随着经济景气不佳和核心区产业转型升级，必然产生对低端劳动力的排斥，辖区农民工“就业难”开始显现[5]。相反，受益于“双转移”和粤东西北地区振兴发展战略，外围区经济发展和新城镇化建设如火如荼，但由于基础设施欠完善和公共服务不到位，辖区用人单位普遍遭遇“招工难”，亟待依托农民工市民化的契机以解当地经济发展的燃眉之急。

（三）积分入户制度有待完善

自2010年始，广东省部分城市开始试行积分入户政策，农民工只要达到入户评分标准，就可以获得流入地城市的入户资格。尽管该项政策仍然属于过渡性、区域性的渐进式改革举措，但它一方面有利于部分达到条件的农民工顺利融入城市，满足了其当上“城里人”的强烈愿望，另一方面对加快城镇化和扩大内需也具有推动作用[6]。然而，积分入户制度也具有较大局限性，该项权宜之策在很大程度上保留了传统户籍制度所隐含的就业、教育和社保等方面的城乡分治属性，偏重流入地城市的单向需求，很少倾听农民工群体的呼声。实践中该项举措最大的问题是积分入户指标太少、门槛畸高、条件过于苛刻，导致试点城市都陷入积分入户指标每年用不完的尴尬局面。

（四）逐步攀升的房价成为难以逾越的壁垒

珠三角地区日趋高昂的房价已经成为农民工市民化的最大障碍之一。安居客网站提供的数据显示，截止2017年9月底，珠三角核心区的深圳、广州商品房每平方米均价分别为4．7万元和2．8万元，佛山、东莞、珠海、惠州的房价每平方米分别为约1．0万元、1．3万元、1．8万元和1．0万元，而珠三角外围城市房价则相对低一些，湛江、韶关、汕头分别为每平方米约0．7万元、0．5万元和0．8万元。相关部门公布的数据表明，截至2016年年末，广东省外来农民工人均月工资为3410．2元。除开食宿、交通、通讯、应酬、日用品等基本开销，已经所剩无几。高企的房价一方面削弱了外地农民工选择珠三角地区城镇市民化的初始意愿，另一方面也改变了农民工市民化目标城市的选择策略，由原来偏好广州、深圳，不得不转向中小城市。

（五）城市之间公共资源配置差异大进一步放大了农民工市民化意愿与现实之间的矛盾

总体上看，珠三角地区优质的教育、医疗、交通、文化等公共资源几乎都集中在广州和深圳，广州的发展远景定位在建设国家重要中心城市，深圳也把打造现代化国际化创新型城市作为未来发展方向。可见，较之于其他城市，广州和深圳将依然是区域内未来最具有发展前途的城市，二者自然成为农民工市民化目标城市的首选，但是鉴于自身“三重资本”匮乏，绝大部分农民工难免会陷入市民化目标城市选择的焦虑与困惑之中[7]。

（六）其他方面的约束条件

珠三角地区农民工市民化目标城市选择中除了可能碰到以上种种阻滞因素外，还会受到城乡有别的“二元”户籍制度、僵化的农村土地承包制度、巨大的综合成本等共性因素的制约[8]。

四、珠三角地区农民工市民化目标城市选择的对策

珠三角地区农民工市民化在目标城市选择上，要坚持“三重资本”过滤，实现三类城市有序分流，并注重“三个环节”的疏导，同时要把农民工市民化与产业转型升级对接起来，使作为第一类城市的广州、深圳可以接纳在“三重资本”具有显著比较优势的农民工，由珠三角核心区二、三线城市和外围区地级市构成的第二类城市对应实现“三重资本”上具有一定比较优势且满足当地经济社会发展需要的农民工市民化，而由珠三角外围区的县城和中心镇所构成的第三类城市应完全放开户籍限制，充分解决剩余农民工的市民化问题。

（一）坚持“三重资本”过滤，实现三类城市有序分流

依据经济发展水平、产业结构层次与转型升级节奏的差异，可以把珠三角地区的城市分为三类。第一类城市是广州和深圳；第二类城市是珠三角核心区的二、三线城市和外围区的地级市，第三类城市是珠三角外围区的县城和中心镇。因经济发展水平和未来产业发展方向的定位不同，珠三角地区不同类别城市需要匹配不同层次的劳动力，对农民工的禀赋特质也提出不同要求。坚持“三重资本”的过滤（见图1），可以实现农民工在三类城市中有序分流（见表1）。

图1 农民工市民化的“三重资本”

对于第一类城市，未来将优先发展先进制造业、战略新兴产业和现代服务业等产业，需要知识技能高、年龄低的优质农民工，因此只有那些在“三重资本”方面都具有显著比较优势的农民工才能把广州、深圳作为市民化的目标城市，如图1中的A区；对于第二类城市，在保持劳动力密集型行业和其他传统行业继续发展的同时，也会选择性地发展某些现代新兴产业，主要需要知识技能较高、年龄较低的中端技能层次的农民工，因而那些在“三重资本”方面具有一定比较优势且满足当地经济社会发展需要的农民工可以将第二类城市作为市民化的目标城市，如图1中的B区、C区和D区；对于第三类城市，主要承接珠三角核心区转移的劳动力密集型行业和其他传统产业，需要中低端技能层次农民工，因而剩余那些在“三重资本”方面无明显比较优势的农民工应考虑选择第三类城市作为市民化目标城市，如图1中的非重叠区域。

表1 “三重资本”拥有量与农民工市民化目标城市的匹配情况

（二）重视“三个环节”的疏导，加速农民工市民化进程

囿于传统“二元”户籍制度束缚，我国城镇化进程中农民工无法实现空间、职业和身份的一次性转变[9]。农民工能否在珠三角地区真正实现市民化，取决于能否顺利通过“农村退出、城市进入和城市融入”三个周期长短不一、难度大小不同的子环节（见图2），每个子环节都存在不少制约因素。农村退出环节中最主要梗阻是固化农地制度所导致农地的弱流动性和低效率性以及过低土地补偿标准所衍生出农民工的被动两栖化，城市进入环节中最主要障碍源自落后且城乡分割的户籍制度和就业制度，城市融入环节中的主要壁垒则体现在不完善的社会保障与公共服务的欠缺。

只有不断疏浚和清除“三个环节”的主要阻力，才能顺利推进农民工市民化进程。（1）在农民工农村退出环节，在确立承包地和宅基地“三权”的前提下，进一步完善农村征地补偿政策，逐步建立起土地的流转和交易市场，以确保农民土地保值增值，该过程（即图2中的区间Ⅰ）只是时间上相对漫长，目前已没有实质性阻力。（2）在农民工城市进入环节，重点在于消除附着在城乡户口上的各种福利差异，尽快建立城乡统一、机会均等、公平有序的就业制度，该过程（即图2中的区间Ⅱ）时间跨度上最短，也不存在太大问题。（3）在农民工城市融入环节，首要任务是构建政府、企业和农民工三方成本分摊机制，增加对农民工市民化的资金投入，建立健全社会保障体系，推行基本公共服务均等化，该过程（即图2中的区间Ⅲ）耗费时间最长，尚存在不少困难。

图2 农民工市民化过程的三个子环节

（三）厘清并确认农村土地“三权”，最大化保护农民工利益

在珠三角地区农民工市民化过程中，土地的保障功能、日益增强的财产功能以及农地的弱流动性增加了机会成本。为了满足农民工市民化需求，需要赋予农民工对承包地和宅基地更大的处置权。通过建立健全土地流转市场，拓宽和增加农民工的土地收入，借此提升农民工承担市民化成本的能力。2016年10月国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》有助于引导大部分外地农民工在不损失农村收益的前提下实现异地市民化。广东省要抓住“三权”确认的契机，建立配套的政策细则，引导农民工放心、省心、安心地在珠三角地区市民化。

（四）完善住房改革政策，建立多层次的住房供应体系

由于珠三角地区房价高昂且地区差异明显，而农民工的平均收入依然偏低，因此，有必要引导各方共同参与构建多层次的住房供应体系，以满足农民工的多样化需求。[10]（1）建立健全保障房体系。该体系由公租房、廉租房、合作建房、限价房及经适房组成，农民工既可以选择有政府参与的租房，还可以选择有政府参与和让利的购房。核心区二三线城市和外围区各类城市应调整住房制度，把符合条件的农民工统一纳入到保障房体系的申请群体中。（2）鼓励企业修建农民工宿舍。政府支持雇佣农民工人数达到某个数量以上的企业统一修建职工宿舍，并在土地、税收等政策层面给予适度倾斜。（3）引导市场提供普通商品房和房屋租赁。政府要监控商品房租售市场，动态微调住房政策，防止房价过快上涨，使得农民工根据自己的资金积累和预期收入状况自主选择购买商品房或者租赁住房。还有，有必要逐步调整商品房信贷政策，在风险可控的前提下，允许农民工申请就业城镇的住房贷款，并尽快建立适合农民工参与的住房补贴和专项住房基金制度。

（五）拓宽城镇社会保障覆盖面，了却农民工的后顾之忧

许多农民工之所以始终徘徊在市民化的边缘，主要原因是自身长期游离在就业城市的社保体系之外，因此将农民工逐步纳入到城镇社会保障体系迫在眉睫[11]。鉴于农民工缴费能力不足、异地社保关系转移与接续不畅以及政府补贴不到位是阻碍农民工社会保障制度改革的主要障碍，珠三角地区相关部门需要做好以下几方面的工作：（1）工伤保险方面，要尽快构建“覆盖面广、缴费率低、转移便利”的新模式；（2）城镇基本医疗保险方面，把长期在本地稳定就业的农民工一并纳入；（3）城镇职工基本养老保险方面，把满足条件的农民工统一纳入；（4）城镇最低生活保障方面，把常年在本地稳定就业的农民工全部纳入；（5）城镇职工社会保险方面，加大对农民工的补贴力度，鼓励其积极参与；（6）促进城保和农保顺利转接，积极探索城乡统一的社会保险体系。

（六）坚持“立体式”培训，提高农民工的城市工作生活技能

要使得珠三角地区农民工市民化道路走得更为顺畅，就要确保各类城镇让农民工进得来、留得住、放得开。然而，珠三角地区农民工的整体素质依然不高，与辖区处于转型升级中的各类产业在知识和技能方面的新需求之间存在较大差距，农民工自身所拥有的浓郁乡土观念和传统生活方式也与城市文明之间存在距离[12][13]。所以，政府、企业和各类社会组织应该采取灵活多样的方式加强对农民工知识、技能、态度、价值观方面的培训，提升农民工适应珠三角地区各类城市的工作生活的综合能力，推进农民工市民化之路走得更为坚实。

珠三角地区作为我国改革开放的先行地，在农民工市民化目标城市选择过程中所遇到的诸多问题既带有某些特殊性，也带有一定的普遍性。广东省作为的一个省份，由于内部四大区域间存在的诸多差异及未来发展定位的不同，导致农民工市民化目标城市选择之路呈现出多元化模式，更不用说全国各地千差万别的主客观条件，这就决定了农民工市民化目标城市选择的复杂性与差异性。

[1]刘传江，程建玲．双重“户籍墙”对农民工市民化的影响[J]．经济学家，2009（10）：66－72．

[2]许抄军，陈四辉，王亚新．非正式制度视角的农民工市民化意愿及障碍——以湛江市为例[J]．经济地理，2015（12）：84－90．

[3]匡远配，周凌．财政分权、农地流转与农民工市民化[J]．财政研究，2017（2）：64－72．

[4]相征，赵鑫．农民工市民化与产业结构升级的互动关系研究[J]．社会科学辑刊，2014（2）：122－125．

[5]张华．农民工家庭城市融入的制约因素与对策分析[J]．经济体制改革，2013（2）：80－84．

[6]国务院发展研究中心课题组．农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响[J]．经济研究，2010（6）：4－17．

[7]叶俊焘，钱文荣．不同规模城市农民工市民化意愿及新型城镇化的路径选择[J]．浙江社会科学，2016（5）：64－75．

[8]李仕波，陈开江．农民工市民化面临的制约因素及破解路径[J]．城市问题，2014（5）：74－78．

[9]辜胜阻，李睿，曹誉波．中国农民工市民化的二维路径选择——以户籍改革为视角[J]．中国人口科学，2014（5）：2－11．

[10]宁光杰，孔艳芳．自我雇佣农民工市民化的影响因素研究——基于长三角和珠三角地区的比较分析[J]．中国经济问题，2017，（9）：94－106．

[11]AKERLOF G，Kranton R．Economics and identity[J]．Quarterly Journal of Economics，2000，115（3）：715－753．

[12]RABIN M．Psychology and Economics[J]．Journal of Economics Literature，36（1）：11－46．

[13]SCHIERUP C U，HANSEN P，CASTLES S．Migration，Citizenship，and the European Welfare State：A European Dilemma[Z]．Oxford University Press，2006．