权益过载、流转不畅、承包权退出与三权简化

田富强

（1.西安文理学院经济管理学院，西安国家中心城市建设研究中心，陕西西安 710065；2.江汉大学武汉研究院，湖北武汉 430056）

1 问题的提出与研究思路

1.1 问题的提出

三权分置制度是联产承包责任制后的重大制度创新[1]，但面临一些严峻问题。一是农民想出租土地却没人承接。二是2016年土地流转面积占承包农地面积比例增速大幅下滑[2]。目前，解决土地流转不畅问题的主要思路是聚焦三权具备的承包农地，纵向分析承包权的内容[3]与经营权益的内容[4-5]，明确经营权的属性[6-7]；纵向划分承包农地的权益，无疑具有重要价值。但纵向分析聚焦的三权具备模式本身具有制度性缺陷，不可能彻底解决流转不畅的矛盾：承包农地收益有限；三权具备的承包农地的收益要在承包农户与经营主体之间分配，利益分散。三是农地租金居高不下[8]。承包权[9]与经营权[10-11]存在不可调和的矛盾。2008—2014年，我国耕地租金年均增幅超过25%[8]。租金过高会影响经营主体竞争力[12]与适度规模经营推广。三权具备模式激励不足，要降低三权具备的承包农地比例，实现三权具备模式转型。纵向分析的不足表现在3个方面：一是分析的产权结构单一，忽视了对具有优势的两权具备模式的分析；二是聚焦的三权具备产权结构不能有效解决流转不畅问题；三是分析视野狭窄。三权具备模式已成为土地流转的制度障碍，即使建立起权能完整、层次分明、归属清晰的三权具备的承包农地产权制度[13]，也不能妥善解决承包农地流转不畅的严峻问题，很难形成流转顺畅、保护严格、结构合理、平等保护的农村土地产权制度[13]。纵向分析没有从三权具备的承包农地的内部权益边界与关系分析中解脱出来，偏离承包农地产权结构优化目标，不能解决土地流转不畅的困局。应该比较两权具备、三权具备与三权简化模式，选择具有比较优势的模式进行推广。

1.2 研究思路

纵向分析无法解决利益协调[14]与流转不畅问题，启发我们采用横向分析方法，通过重组所有权、承包权与经营权，重新界定3种权益的关系，将3种权益之间3个一组的纵向权益关系简化为2个1组、2组关系并列的横向权益关系（图1），通过结构优化，提升激励水平。三权具备的承包农地的转型目标是降低权益数量与有偿主体数量，提升主体获益比例，转型方向是三权简化的承包农地。突破权益纵向细分的研究思路，实现研究思路转型，实现承包权与经营权横向配置，以三权简化模式与两权具备模式耦合的混营模式，解决三权具备的承包农地与适度规模经营之间的矛盾（图1）。三权具备的承包农地转型为三权简化的承包农地，需要实现承包权有效退出。

1.3 研究步骤

研究分为3步，第1步，确定未来承包农地的理想产权结构目标。预测2030—2050年承包农地产权结构布局，包括留乡承包农户与外来经营主体的人口数量及其比例、采用小农经营或适度规模经营的承包农地面积及其比例。以提高农业竞争力为目标，确定2030—2050年承包农地的理想产权结构。第2步，构建承包农地理想产权结构目标实现路径。确保经营权条件下，构建承包权退出的路径。退出承包权需要妥善统筹安排进城定居的离乡农户的住房问题。要多举措联动，多领域创新。第3步，分析未来承包农地的理想产权结构的权益关系。以三权简化的承包农地的经营权统筹三权具备的承包农地的承包权与经营权，实现三权具备的承包农地向三权简化的承包农地转型。耦合两权具备模式与三权简化模式；构建新两权分置模式。

2 基本理论

2.1 基本概念

三权分置体系包括3种模式：一是两权具备模式，二是三权具备模式，三是三权简化模式。三权分置模式源于两权分置模式，发展并普及了三权简化模式。三权分置体系结构指三权分置制度实施不同阶段分别拥有两权分置、三权具备与三权简化产权结构的农地面积比例。根据不同承包农地承载的权益不同，把承包农地分为两权具备的承包农地、三权具备的承包农地与三权简化的承包农地。两权具备的承包农地指两权分置模式下同时承载所有权与承包权经营权等2种权益的承包农地。三权具备的承包农地指三权分置条件下同时承载所有权、承包权与经营权等3种权益的承包农地。三权简化的承包农地指三权分置条件下，承包权退出后，同时承载所有权与经营权等2种权益的承包农地。承包农户将经营权流转给经营主体时往往收取租金（相当于毛收入1/3及其以上[12]）（图2）。理想产权结构的标准是承包农地承载的有偿权益尽可能最少，最好仅有1个有偿权益；有偿权益最少的农地占比最高；规模经营农地占比最高。离乡农户是最终离开农村进城定居的农户。不在地主是居住在乡村以外，却拥有乡村农地承包权、收取承包农地租金的离乡农户。留乡农户是最终留在农村定居的农户。外来经营主体是指不具备本村农民集体成员身份、流入农地进行经营的人。全部经营主体包括留乡农户与外来经营主体。农民集体包括具有农民集体成员身份权的离乡农户与留乡农户。部分采用小农经营方式、部分采用适度规模经营方式的农地经营方式称为混营模式。目前，承包农地采用混营模式。截至2014年底，全国家庭承包农地流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%，流转出承包农地的农户占家庭承包农户数的25.3%[15]。2016年，全国土地流转面积占家庭承包农地面积的35.1%[2]。2016年6月东部沿海一些地区流转比例超过1/2[16]。小农经营模式是指没有实现适度规模经营的经营模式。小农经营率指小农经营面积占全部承包农地面积的比例。适度规模经营是指经营规模达到目前农户经营农地10倍以上的经营方式，户均经营5.26 hm2即达到适度规模经营标准。适度规模经营率指适度规模经营面积占全部承包农地面积的比例。

2.2 三权具备的承包农地权益过载

两权具备的承包农地的有偿权益包括承包权益与经营权益；有偿主体仅有承包农户1个。三权具备的承包农地承载的有偿权益包括承包权益与经营权益；有偿主体包括承包农户与经营主体。三权简化的承包农地的有偿权益仅经营权益1种，有偿主体仅经营主体1个。根据有偿主体数量分析，三权简化的承包农地与两权具备的承包农地较优。从竞争力角度分析，三权简化的承包农地更可能采用适度规模经营方式，比两权具备的承包农地有更高的效率。三权简化的承包农地的唯一有偿主体与两权具备的承包农地的唯一有偿主体的收益相同。用途管制的承包农地承载一个有偿主体比较合适，承包农地权益过载是指增加承包农地承载的有偿主体，导致有偿主体过度竞争耕地收益，造成平均收益下降。三权具备的承包农地流转不畅的根本原因是权益过载和主体获益比例较低。解决方法是以退出承包权的方式实现承包农户的承包权收益，使承包农地只承载1个有偿主体，恢复承包农地仅承载1个有偿主体的理想状态，既可发挥流转农地适度规模经营的竞争优势，有偿主体又具有较高的获益（表 1）。

表1 三权简化的承包农地与两权具备的承包农地承载的权益比较

2.3 三权具备的承包农地转型方向

根据理想产权结构标准，承包农地承载的有偿权益尽可能仅有1个有偿权益和有偿主体。两权具备的承包农地与三权简化的承包农地都符合该标准。三权具备的承包农地转型的可能方向是两权具备的承包农地与三权简化的承包农地。从适度规模经营比例分析，三权简化的承包农地与三权具备的承包农地比两权具备的承包农地具有优势；从激励经营主体积极性、减轻经济负担的角度分析，三权简化的承包农地与两权具备的承包农地比三权具备的承包农地具有比较优势；三权具备的承包农地与两权具备的承包农地各有优势，三权简化的承包农地比两权具备的承包农地和三权具备的承包农地都具有比较优势。三权简化的承包农地具有三权具备的承包农地不具备的优势，仅有1个有偿主体，经营主体全部获得承包农地收益。三权具备的承包农地向三权简化的承包农地转型是解决土地流转不畅问题的根本出路。

2.4 不同产权结构的农地权益关系

两权具备的承包农地与三权具备的承包农地虽然承载的权益数量不同，但承载的权益功能完全相同。两权具备的承包农地承载的承包经营权益相当于三权具备的承包农地承载的承包权益与经营权益耦合形成的权益的价值。虽然三权简化的承包农地的经营权与三权具备的承包农地的经营权性质不同，三权简化的承包农地的经营权也与三权具备的承包农地的承包权性质不同，三权简化的承包农地的经营权益与三权具备的承包农地的承包权和经营权耦合形成的权利性质也不同，但三权简化的承包农地的经营权益具有与三权具备的承包农地的承包权益和经营权益耦合形成的权益同样的价值。虽然三权简化的承包农地的经营权益与两权具备的承包农地的承包经营权益性质不同，三权简化的承包农地的经营权益具有与两权具备的承包农地的承包经营权益同样的价值。

3 未来承包农地理想产权结构目标确定

目前，2.3亿户[16]农民户均0.526 hm2[17]承包农地。根据《国家新型城镇化规划》，到2020年我国人口为 14.2亿，2030年为 14.5亿[18]，2035—2050年为14.3亿[19]；2030年常住人口城镇化率为70%[18]。根据联合国统计数据库预测，2050年城镇化率比2030年高17百分点，假定2050年常住人口城镇化率为87%[20]，2030—2050年平均每年增加0.85百分点，2016年，全国户籍人口城镇化率为39.9%[21]，我国大陆总人口138 271万人[22]，农村户籍人口8.31亿人，农村户均人口3.61人。城镇化率为70%时，居住在农村的农户平均耕作1.04 hm2，不可能实现100%的小农经营率；城镇化率为87%时，居住在农村的农户平均耕作2.42 hm2，达不到适度规模经营标准（5.26 hm2），不可能实现100%的适度规模经营率；承包农地仍然采用混营模式。假定未来留在乡村的居民全部参与农地经营，包括留乡农户与外来经营主体；留乡农户采用小农经营模式继续耕作自己的承包地，没有留乡农户流出承包农地，也没有留乡农户流入承包农地；外来经营主体刚好达到适度规模经营的最低标准，经营规模相当于承包农户户均承包农地面积的10倍。根据小农经营的承包农户数量、适度规模经营主体户数、城镇化率、全国人口数量、小农经营的承包农户与适度规模经营主体户均人口数量（假定小农经营的承包农户与适度规模经营主体户均人口数量相等）、全国承包农地面积（1.210亿hm2）、承包农户户均承包农地面积之间的关系，可计算出不同城镇化比率下小农经营的承包农户数与规模经营主体户数，据此计算出小农经营的承包农地面积与适度规模经营面积及其比例。

3.1 小农经营与适度规模经营将长期共存

小农经营与适度规模经营将长期共存。2030，2036，2042，2050年小农经营与适度规模经营面积比例分别为 1∶1.12，1∶1.73，1∶2.69和 1∶6.26。随着规模经营面积超过小农经营，承包农户数量大幅减少。2030，2036，2042，2050 年适度规模经营面积占全部承包农地面积的比例分别为52.92%，63.31%，72.88%和 86.22%。2030，2042，2050年，农村户籍人口比2016年分别减少50.08%，66.72%和78.37%。承包农户仍然多于规模经营主体。2030，2042，2050年承包农户分别占耕种者的89.88%，78.79%和61.55%，适度规模经营户分别占耕种户的10.12%，21.21%和38.45%。

3.2 阻碍实现理想产权结构的要素

城镇化率分别为70%和87%时，离乡农户占2016年承包农户的比例分别为47.65%和77.62%。如果离乡农户不能顺利退出承包权，不在地主分别达到1.10亿～1.79亿户和3.971亿～6.462亿人。2030—2050年适度规模经营主体数量仅0.122亿～0.198亿户，未来承包权主体多，经营主体少。

4 承包农地理想产权结构目标实现路径构建

4.1 承包农地产权结构

占承包农户47.65%～77.62%的离乡农户退出承包权是三权简化的关键环节，起着腾笼换鸟的作用。离乡农户的承包权如果不能退出，流转农地不仅承载经营权益，还承载承包权益，承包权与经营权处于上位与下位关系，这种农地产权结构称为纵向结构。三权具备模式是纵向结构。城镇化率达到70%以上后，如果离乡农户退出承包权，农地转型为三权简化模式。两权具备农地中的承包经营权与三权简化农地中的经营权处于平等地位，两权具备与三权简化农地并存的农地产权结构称为横向结构。两权具备与三权具备农地并存的农地产权结构向两权具备与三权简化农地并存的农地产权横向结构转型，可以提升农地利用效率。

4.2 离乡农户实现农地权益的路径

离乡农户退出承包权是最佳选择。离乡农户彻底退出承包地，有利于流转农地权益简化；促进两权具备与三权具备农地并存的农地产权结构向两权具备与三权简化农地并存的农地产权横向结构转型。根据离乡农户转移数量建造共有产权住房（图3）。制定《进城离农户共有产权住房管理暂行办法》，进城离乡农户带宅基地土地指标进城，将腾出的宅基地用地指标赋予落户城镇，腾出的建设用地指标扣除共有产权住房建设用地指标后，抽取一定比例结余指标给承建共有产权住房的建设单位。激励建设单位开发销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平的政策性商品住房。建设用地采取“限房价、竞地价”“综合招标”等多种出让方式，优选建设单位，实行建设标准和工程质量承诺制[23]。

5 未来承包农地理想产权结构的权益关系分析

5.1 承包农地承包权沉淀

离乡农户退出后，拥有承包权的承包农地面积减少，流转土地的承包权沉淀在农民集体内部（图4）。农民集体拥有的无承包权的耕地数量迅速增加，大多数承包农地不再承载承包权，只承载所有权与经营权。三权简化农地比例迅速增加。农民集体不仅拥有承包农地的所有权，还承担承包农户退出后的三权简化农地的管理与出租权。

5.2 三权简化的经营权与承包经营权地位趋同

三权简化的经营权与两权具备的承包经营权的性质趋同。三权简化下留乡农户与规模经营主体获得的权益与地位趋同，保护了经营权。两权具备的土地产权结构与三权简化的农地产权结构趋同，两权具备模式中的承包权在农地权益领域的功能可以忽略不计（图5）。承包农地产权结构体系转型经历了从倒三角形到正三角形的发展过程。第1阶段为倒三角型结构，绝大多数农地采用两权具备模式。第2阶段是不规则结构。第3阶段是理想的正三角形结构，流转农地全部退出承包权，大部分农地采用三权简化模式。两权具备的承包农地面积逐步缩小。三权具备的承包农地面积及比例变化取决于离乡农户增加速度与离乡农户退出承包权的速度。三权简化的承包农地面积取决于承包权退出趋势（图 6）。

6 讨论与结论

三权简化模式能够解决承包权与经营权争利的矛盾，保障农民集体所有权。我国实现全方位复兴，也要发展强势农业；农业竞争力提升是建设强势农业的基础。我国农业竞争力提升还有很大空间。通过提升三权简化的承包农地比例，提升适度规模经营比例，有利于提升农业竞争力，打造强势农业。

三权简化是三权分置后承包农地产权制度的又一次重大制度转型。城镇化率达到70%时，仍然有47.08%的承包农地采用两权具备模式。应该降低三权具备的承包农地的比例，代之以三权简化的承包农地。理想的承包农地产权结构是两权具备农地与三权简化农地并存、三权简化农地逐步占多数的混营模式。退出承包权是三权具备模式转型为三权简化模式、两权具备模式与三权简化模式耦合的关键，有利于降低经营主体租金负担。

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