淮河流域突发水污染应急分级响应机制研究

杨 阳，王玮瑶

（河海大学公共管理学院，南京211100）

一、研究背景

（一）淮河流域突发水污染事件形势紧迫

淮河流域水污染事件呈现多发、频发和突发等特点，给社会公众的生命健康和财产安全带来严重威胁，成为制约流域社会经济可持续发展的重要瓶颈，也是生态文明建设的重大挑战。近年来，淮河流域相继发生了河南安徽跨省河流大沙河、安徽江苏跨省河流新汴河、山东江苏跨省河流邳苍分洪道省界断面水质砷超标。2012年底，安徽八一化工股份有限公司发生火灾，含苯事故废水漫溢入淮河干流。突发水污染事件的发生，使局部地区饮水安全、供水安全和生态安全受到威胁，严重制约了流域经济社会可持续发展。

（二）水污染应急分级响应的研究尚处于起步阶段

目前对突发水污染事件应急响应分级研究较少，有学者对不同突发事件的应急响应分级进行了研究。例如，王娟根据舆情性质、影响程度、涉及范围等因素，划分了不同的预警等级，建立了快速回应机制和联动机制，提出了有效开展全方位、差异化的应对处置措施。刘铁民等人根据生产安全事故的预期后果、影响范围、事态控制和事件的性质，对国家生产安全应急救援体系分级响应和救援程序进行了探讨，认为各级应急组织应制定和实施通用的应急响应程序，使应急反应的接警、启动、救援实施、事态控制、应急恢复，直到应急结束的全过程实现程序化和标准化。可见，突发事件的分级响应已经有了一定的研究，但是针对突发水污染事件的分级响应研究尚处于起步阶段，从理论到实践都没有形成共识。

二、淮河突发水污染事件的主要问题

（一）监测能力有待提升，预警系统不完善

水质监测是污染预警和治理效果评定的重要手段，流域机构的监测手段以人工现场采样、实验室仪器分析为主，在线自动监测为辅。但是自动监测和人工监测都存在频次低、覆盖率低、不能及时反映污染变化等问题。尤其是在突发水污染事件中，水质情况是应急响应活动的直接参考指标，对后续一系列响应活动的开展具有决定性作用。突发水污染事件中水质情况瞬息万变，现有的监测手段、技术和频次不能做到数据即时采集即时分析，因此，既不能在污水进入河流的第一时间监测到污染物、浓度等关键指标为应急反应争取时间，也不能满足后续应急响应活动（诸如事故分级、处置等关键环节）的需求。

（二）处置技术不成熟，处置周期偏长

2008年8月上旬，淮河水保局在日常的省界断面水质监测工作中发现大沙河省界断面包公庙闸上水质砷浓度严重超标，这也是首次发现淮河流域跨省河流砷污染严重超标。从发现砷污染到12月7日河南省商丘市大沙河砷污染水体实现连续达标，已经过去了4个月。此次大沙河砷污染事件中处置技术的不成熟直接导致了水污染事件不能第一时间得到控制和处置。目前国内突发水污染事件频发，由于突发水污染事件的复杂性和不确定性，要在短期内做出安全、有效、经济的应急决策，先进的应急处置技术是决定性因素。它对控制水污染事件的过程、增强应急处理能力、降低污染事件的损害具有重要意义。

（三）部门分工协作不顺畅，制度保障缺乏

突发水污染事件的应急响应是政府、流域机构、水利、环保、卫生等众多部门共同协作解决问题的过程，这些部门各自职能不同、分工不同，各自的主管部门也不同，在发生突发水污染事件时容易各自为政，无法实现效能的最大及最优化。相关法律法规都规定了地方人民政府在突发事件的处置中应该起主导作用、负主要责任。突发水污染事件应急处置也应遵循这个原则。虽然目前在突发水污染事件中各部门都已经有预案，但是部门间衔接不流畅。建立由政府主导、多部门联动的突发水污染应急处理机制迫在眉睫。

（四）缺乏后续的监督管理，相应的绩效评估不健全

近年来，对突发水污染事件采取的处理方式带有明显的末端治理的特点，这往往使得流域机构和水利部门重响应而轻监测预警、重短期成果而轻长效治理、重单一目标轻综合发展。由于缺乏后续的监督管理，除了关停的企业回潮生产导致污染反弹，那些曾经验收达标的企业往往成为后期治理被忽视的对象，他们通过集中、夜间或者暗管等方式违法排放，但是却由于身处监管的盲区而难以被察觉。此外，突发水污染事件的解决不等同于无其他外患，积累于悬浮物和底质中的污染物质很有可能引起次生水污染。因此，持续性强有力的后续监督管理尤其重要。后续监督管理不仅包括对排污企业、污水处理厂的监督检查和评估，也包括对突发水污染处置后的水质、水量监测预警与评估。

三、突发水污染响应活动分级与职能定位

在突发水污染事件的应急响应中，政府起主导作用，环保、水利、水文等其他部门均为响应活动的主体，在响应活动中承担相应的职责。在发生突发水污染事件时，各应急响应部门应迅速集中人力和物力，果断处理突发水污染事件，控制事态进一步恶化，最大限度减少损失和不良后果，有力维护公众利益和保护水环境。这就需要对突发水污染事件进行分级，并且要细分出各响应部门在不同级别突发水污染事件应对中的职能与定位，提高应急响应的速度，避免响应不足或响应过度。

（一）响应活动分级

通过在对近年来淮河流域发生的重大水污染事件基础资料收集整理的基础上，根据《国家突发环境事件应急预案》和淮河流域水污染事件应急响应的需求，本研究对淮河流域突发水污染事件的应急响应也分为4级，对应突发水污染事件的4个等级。

1.初判特别重大水污染事件，发布红色预警，启动Ⅰ级响应。

2.初判重大水污染事件，发布橙色预警，启动Ⅱ级响应。

3.初判较大水污染事件，发布黄色预警，启动Ⅲ级响应。

4.初判一般水污染事件，发布蓝色预警，启动Ⅳ级响应。

（二）各响应主体的职能定位

根据《中国人民共和国突发事件应对法》（以下简称“突发事件应对法”）、《国家突发环境事件应急预案》以及各部门“三定方案”相关职责的规定，主要应急响应主体在突发水污染事件应急响应中的职能定位如下：

1.政府。各级政府是突发水污染事件应急响应中最直接和最终的责任主体，全面负责突发水污染事件的应急指挥调度、组织协调以及维护社会稳定的工作。

（1）I级响应时，成立国家水污染应急响应指挥部。组织领导各省人民政府全面开展突发水污染事件应急响应的各项工作。

（2）II级响应时，成立省级水污染应急响应指挥部。省人民政府负责向国务院报告重大水污染事件信息。

（3）III级响应时，成立市级水污染应急响应工作小组。市人民政府负责向省人民政府报告较大水污染事件信息。

（4）IV级响应时，成立县级水污染应急响应工作小组。县人民政府负责向市人民政府报告一般水污染事件信息。

2.环保。牵头负责突发水污染事件应急处置、监测、报告、监督管理、调查处理工作。

（1）I级/II级响应时，分别由环保部/省环保厅将有关情况、采取或需要采取的措施及时上报至国务院/环保部，信息跟踪与续报至少每天4次，并每1小时进行1次的应急监测，10日内向国务院提交事件调查报告。①参考依据：水利部《重大水污染事件报告办法》规定：省级水行政主管部门或流域管理机构在重大水污染事件处理完毕后的10日内以正式文件向水利部提交重大水污染事件调查报告。

（2）III级/IV级响应时，市/县环保局将有关情况、采取或需要采取的措施及时上报至省环保厅/市环保局，信息跟踪与续报至少每天2次，并每2小时进行1次的应急监测，15日内向国务院提交事件调查报告。

3.水利。负责做好突发水污染事件处置期间的水量应急调度工作。参与突发水污染事件的水环境监测、处置、监控和监督管理，参与编写突发水污染事件情况的报告或通报等工作。

（1）I级/II级响应时，分别由水利部/省水利厅将有关情况、采取或需要采取的措施及时上报至上级水行政主管部门，并及时通报同级人民政府。②参考依据：黄河流域水资源保护局《重大水污染事件报告办法》规定：各级水行政主管部门发现或得知重大水污染事件后，应在1小时内上报上一级水行政主管部门和当地人民政府；并立即调查有关情况，按统一表格登记，将有关情况、采取或需要采取的措施及时报上一级水行政主管部门。商相关部门制定应急调水方案并监督实施。

（2）III级/IV级响应时，分别由市水利局/县水利局将有关情况、采取或需要采取的措施及时上报上级水行政主管部门，并及时通报同级人民政府。商相关部门制定应急调水方案并监督实施。

4.水文。组织开展重点水功能区水质监测和突发水污染事件跟踪监测。根据本级水行政主管部门要求或流域机构请求，负责水质水量监测与评价、水文情报预报。

（1）I级/II级响应时，水利部水文局/省水文局组建水文应急专家组，协调指导各省水文局，对水量、水质同步监测。

（2）III级/IV级响应时，省水文局地方分局对水量、水质同步监测。监测数据及时报告省水文局和市水利局。

5.流域机构。负责跨省河流、淮委直管河湖、跨流域调水河流、流域内重要城市饮用水源地发生的或者超出事发地省级人民政府处置能力的突发水污染事件处置工作。

（1）I级响应/II级响应时，应在1小时内上报水利部，通报水污染事件信息，并报告各省人民政府。同时流域机构应根据具体情况，及时通报各省环保厅和可能受到影响的下游省水利厅，并直接通报下游省人民政府。

（2）III级响应时/IV级响应时，应在4小时内上报水利部水资源司，①参考依据：环保部《突发环境事件信息报告办法》规定，对初步认定为一般（IV级）或者较大（III级）突发环境事件的，事件发生地设区的市级或者县级人民政府环境保护主管部门应当在4小时内向本级人民政府和上一级人民政府环境保护主管部门报告。并报告各市（县）人民政府。同时，流域机构应根据具体情况，及时通报各市环保局和可能受到影响的下游市水利局，并直接通报下游市人民政府。

6.卫生部门。发布水污染事件可能造成健康损害的公告，同时向突发水污染发生区域内公众发布应急避险建议，准备相应物资，向受到水污染事件影响的地区组织提供医疗救助及其他协助性工作。I级、II级、III级、IV级响应分别由国家卫计委、省卫计委、市卫计委、县卫计委为响应主体并提供协助性工作。

7.农业（渔业）部门。负责渔业损失的应急处理，并对可能造成的下游渔业损失进行预防、抢救、转移等工作，以及其他协助性工作。I级、II级、III级、IV级响应分别由农业部牵头组织各省农业厅、省农业厅、市农业局、县农业局为响应主体并提供协助性工作。

表1 突发水污染事件四级响应主体中各响应部门细分表

四、完善突发水污染应急分级响应的机制建设

从前期预警、制度完善和能力保障三方面来规范应急响应分级机制中的应急响应行为，实现各应急响应部门间的良性互动，最大限度提高应急监测响应速度和响应效率，减少突发水污染事件造成的损失。

（一）建立先进的突发水污染监测、预警系统

传统的环境水质监测主要以人工现场采样、实验室仪器分析为主，自动监测为辅。虽然经过几十年的发展，水质监测已经有了长足进步，但还是存在监测频次低、采样误差大、监测数据分散、不能及时反映污染变化等缺陷，难以满足突发水污染事件管理的需求。因此，完善监测预警应该要从两方面出发。一方面，完善技术上的监测预警。地方政府、流域机构等应急响应主体应不断完善水情水质监测站网，配备先进监测仪器，提高快速监测反应能力，依靠先进的技术手段、充足的资金保障为应急监测、预警、处置做支撑。另一方面，完善过程上的监测预警。根据突发水污染各响应主体的职能定位，流域机构、水利和水文部门负责污染发生后的应急监测工作，环保部门负责日常污染源排查和监测，因此应该加强这两个阶段职能部门相应的执行权和自由裁量权，以达到事前、事中和事后全过程的监测与预警。

（二）完善突发水污染事件应急法制体系

从目前我国的突发性水污染事件应急机制的立法结构模式来看，其结构模式不完备。在制度模式上，我国的突发性水污染事件应急机制的立法制度模式则表现为缺损且欠缺可操作性[1]。建议在《突发事件应对法》的指导下专门制订针对淮河流域突发水污染事件的应急响应实施性办法，规定突发水污染事件的应急处理措施，并且明确应急主体的责任范围和职能活动，为建立跨地区、跨部门的协商机制奠定良好的制度基础。由于我国应急管理体制强调的是以“属地管理”为主，地方政府就理所应当地成为突发水污染事件应对的主要承担者和主要实施者。并且突发水污染事件具有明显的区域性、地域性，因此，在保证法制统一的前提下，地方政府可充分发挥其创制性规范的特点，以《突发事件应对法》的实施性办法为基础，建立切合其本地区应急管理实际的规范性体系，以增加其可操作性和应急法制体系的完备性。

（三）加强突发水污染事件应急处置建设

加强突发水污染应急处置建设的关键在于协商机制和冲突整合机制的构建。淮河流域突发水污染事件应急响应活动分为特别紧急（Ⅰ级）、紧急（Ⅱ级）、较急（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）四级。每一级响应活动都需要政府、流域机构、环保、水利等响应主体的共同合作。在构建各响应部门协商机制的思路下，可以通过协商会议、共同决策等方式不断加强流域机构与政府、环保、水利等部门之间的协作目标认同。另一方面，由于受到外部环境、部门利益、条块分割等原因的影响，地方政府与各响应部门之间、各响应部门内部可能会产生各种冲突，难免存在一些配合不顺畅的问题。冲突整合机制提出，以协作中的障碍为导向，以克服合作治理中的困难为目标，建立起共同的价值诉求上的联动治理模式。因此，协商配合机制与冲突整合机制的双轨建设，成为了以“提升动力、激发活力、增强效率”为目标的应急处置机制完善过程中的重要内容。

参考文献：

[1]魏俊杰.我国突发性水污染事件应急机制法律问题研究[D].杭州：浙江农林大学，2013.