国外EPR制度立法实践对我国的启示

关键词：EPR循环经济押金制度

生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility），简称EPR制度，是发展循环经济的一种新的制度理念。最早由瑞典隆德大学环境经济学家托马斯·林赫斯特提出，其将EPR制度视为一种环境保护战略，旨在降低对环境的负面影响。2000年，托马斯教授将EPR制度修订为一项政策原则，通过将生产者的责任扩展到产品生命周期的每个阶段，特别是产品废弃后的回收、处理和循环再利用，以使产品整个生命周期过程向着有益于保护环境的方向发展。随着电器电子产品废弃物越来越多，对环境的污染和人类健康的威胁越来越严重，生产者责任延伸制度的立法和实践越来越受到各国的重视，研究这方面的国际实践经验对于我国的环境立法实践具有重要的指导和借鉴意义。

一、国外EPR制度立法实践

（一）德国

德国是将EPR制度理论应用于实践的推动者，早在1972年就出台人类史上的第一部《废弃物处理法》。1975年，推行全国废弃物管理计划。1986年，颁布了《废物避免和处置法》，明确产品生产者承担一定的废弃回收处理责任。1991年实施的《避免包装品垃圾和回收包装品条例》，明确了包装物循环再利用的目标，要求各类包装物生产者承担相应的回收责任，[1]这也是史上首次将EPR概念纳入法律范畴，这标志着EPR制度的正式实行。1996年的《循环经济与废品管理法》对循环经济进行了精准定义，指出循环经济是闭环流动型的经济模式，确定了生产者和交易者共同承担产品回收利用的责任。2003年法律修订中首次提出押金制度的概念，规定根据产品容量大小征收相应的押金。在1990年，组建了双重回收系统股份公司，简称绿点公司，由95家日用品生产商、零售商和标志生产的公司发起设立。[2]标志着德国回收分类和循环再利用体系的建立，其主要任务是分类回收会员单位产品废弃物，并进行循环再利用。

德国的EPR制度是比较成熟的，可供我国借鉴的方面包括：一是有较完善的法律体系做制度保障，使EPR制度能有效落地，可操作性较强;二是拥有成熟技术，能进行循环再利用，把有害有毒物降到最低;三是有适用于各个领域的细分制度，例如押金制度等;四是成立的绿点公司对废弃物回收再利用起到了举足轻重的作用。

（二）美国

美国作为世界第一大经济体，其电子产品消费量以及产生的电子废弃物规模非常大，随着资源消耗的增加和环保意识的增强，美国政府、企业界和公民也认识到加强废弃物管理对保护环境和节约资源的重要性。

尽管目前美国尚无全国性的EPR制度法律或法规，可是在1976年，出台了《资源保护和回收法》，这部法律提倡通过技术革新、工艺改进、废弃物回收再利用、将环境污染降到最小，体现了EPR制度的理念。1990年颁布的《污染预防法》重点强调要做好环境保护的前端工作，采取源头削减和过程控制来减少污染物的生产。1996年，可持续发展委员会向联邦政府提议施行EPR制度，提出在产品不同生命周期分别由消费者、企业和政府承担相应的环境责任。[3]由于回收电子垃圾所需要的融资机制无法在全国范围内获得一致，阻碍联邦层级的立法，另外，美国环保署（EPA）对于制定综合性的电子牢记处理法规缺乏足够立法权限，这就限制了EPA解决国内电子垃圾问题的能力。《美国资源保护和环境利用法》（RCRA）主要对阴极射线管的处理和出口做了相应的规定。

各州立法基本情况。由于国会无力对电子垃圾数量持续增长局面提供有效对策并建立联邦级立法，这就给各州留下了政策空间。截止2013年9月，美国已有25个州通过了全州范围内的电子垃圾回收法律，其中23个州和纽约市明确了生产者责任延伸制度，加州明确消费者预付回收利用费制度，犹他州通过了生产者教育的立法，意味着美国已有65%人口受电子废弃物回收处理法规制，还有一些州致力于通过新法律或改善现有法律。另外，如阿肯色州、马萨诸塞州、蒙大拿州、新罕布什尔州、新墨西哥州等虽然没有明确的电子垃圾回收法、但也在相关法案中对电子废弃物管理做了相关规定。[4]（见表1）表1美国各州废弃电子产品管理立法情况

序号州名法规名称签署日期生效日期1加州《电子废物回收法》2003年2005年1月1日2康涅狄格州《受管制电子产品回收法》2007年7月2011年初3夏威夷州《电子设备回收法》2008年7月2010年1月2日4伊利诺伊州《电子产品再使用和回收再利用法》2008年9月17日2005年1月1日5印第安纳州《州环境法》2009年5月13日2010年4月6缅因州《关于构建责任承担体系以安全回收和再循环废弃电器电子产品的公共健康和环境保护法》2004年初次签订，2009年修订扩大了产品范围，2011年修订扩大了所涵盖的整体范围2006年1月7马里兰州《关于州内电子废物回收计划环境法》2005年2006年1月8密歇根州《自然资源和环境保护法》2008年12月26日2010年4月1日9明尼苏达州《关于构建视频播放设备收集、运输和回收环境法》2007年5月2007年8月10密苏里州《生产者责任和消费者设备回收法》2008年6月16日2010年7月1日11新澤西州《电子废物管理法》2008年1月15日签订

2009年1月12日修订2011年4月1日12纽约州《电子设备收集、再使用和回收利用法》2010年5月29日2011年4月1日13纽约市《电子废物回收法》2008年4月1日2009年7月1日14北卡罗来纳州《北卡罗来纳州通则法》2007年8月签署，2008年8月将电视加入法案中2010年1月1日15俄克拉荷马州《关于构建计算机设备回收法》2008年5月13日2009年1月1日16俄勒冈州《电子产品回收法》2007年6月2009年1月1日17宾夕法尼亚州《议会法案》（第708号）2010年11月23日2011年1月23日18罗得岛州《关于废弃电器电子产品管理以保护公众健康和安全的生产者责任法》2008年6月27日2009年2月1日19南卡罗来纳州《生产者的责任和消费者便利信息技术设备收集和复苏法案》2010年5月19日2011年7月1日20德克萨斯州《关于计算机设备回收计划法》《电视设备回收计划法》计算机法案2007年6月;电视法案2011年6月2008年9月1日21佛蒙特州佛蒙特法案2010年4月19日2011年7月1日22弗吉尼亚州《关于计算机设备回收的生产者责任计划法》2008年3月11日2009年7月1日23华盛顿州《关于构建电子产品回收法》2006年3月2009年1月1日24西弗吉尼亚州西弗吉尼亚州参议院法案2008年3月1日2008年7月1日25威斯康星州《电子废物回收法》2009年10月23日2010年2月1日26犹他州《电子废物回收法》2011年3月2011年7月1日27阿肯色州《关于计算机和废弃电器电子产品管理法》2001年2008年28马萨诸塞州《废弃物处置禁令》2000年2000年29蒙大拿州《关于电子废物回收或安全处置信息发布法》2007年4月2007年30新罕布什尔州《议会法案》（第1455-FN-A号）2007年2007年7月1日31新墨西哥州《关于制定电子产品回收和环境友好技术指南的要求》2008年2月12日2008年资料来源：作者整理。美国的EPR制度主要特点。一是没有法律强制性，主要依靠企业自觉，联邦环境保护局对各州EPR政策落实进行指导;二是各州普遍立法，截至2015年底，美国已有25个州颁布了废弃电器电子设备管理法规;三是有可操作的政策支持，例如加州规定半数废弃物要经由回收或再循环的方式处理，处理不达标的城市则要受到1万美元的行政性罚款。另外，也有一些州主张通过废弃物的回收和循环再生利用来创造更多就业机会。

（三）日本

日本是亚洲最早实施EPR制度的国家，早在20世纪五六十年代，政府加大了在环境保护方面的立法力度，推动生产者责任延伸制度的相关研究。日本的EPR制度立法可以分成三类：基础类法律、综合性法律、专项性立法，以基础类法律为指引，以综合性法律为蓝本，以专项类法律为辅助构成一个完整的EPR制度的法律体系。该法律体系规定：在产品的废弃之后，生产者应该承担回收处理的主要责任，在生产设计产品时，应提供产品的重要信息，特别是有毒有害成分及对环境的影响等。

日本在回收系统方面与众不同，一些品牌制造商搭建了自己的回收系统，回收处理自产产品。日本《家电再生利用法》规定了4类电器电子产品的产业链条中，相关方应承担的责任及废弃产品的处置方式，明确指出销售商有回收特定的废弃家电的义务，制造商应设置回收废弃产品的场所，进行回收和循环利用。

二、完善我国生产者责任延伸制度的启示

（一）制定法律实施细则，明确责任主体

我国于2011年1月1日实施了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，虽然该条例明确了生产者的产品延伸回收处理责任，但实施效果并不理想，需要在该法律基础上制定相关的实施细则，明确不同责任主体的责任分担。

首先，要对产品的“生产者”这一概念进行明确的界定，特别是对于复杂产品，由于零部件来自于许多厂家，最终由一家企业进行组合加工，此时就难以清晰该产品的“生产者”。

其次，废弃电子产品回收本质上是不同责任主体之间的利益博弈，因而原则上应该进行责任分担，建立起由生产者、经销商、消费者、回收拆解企业以及政府等不同主体共同组成的完整责任分担体系。[5]总结德、美、日的实践经验，根据我国国情和发展所处阶段，应该明确生产者的主体责任，因为生产者比任何主体都了解产品，还有技术、资金、规模等优势。[6]当然，还应合理设定其他责任主体的义务，建立一个完整的责任分担体系，才能充分调动各方的积极性，参与到整个回收处理体系中来。

具体而言，生产者應承担这些责任：产品设计更加绿色环保、降低有毒有害物质含量、对电子产品进行回收和再循环利用、缴纳产品回收处理基金等。同时，也让其享有一定的补贴、税收优惠等。

消费者在废旧产品回收中也起着举足轻重的作用，因此，在消费者立法方面中要注重政策指引并明确相应的回收义务，例如废弃的电子产品应主动进行分类、主动送往回收站点、承担相应的报废回收费用，切实提高消费者的环保意识和行动能力。

（二）完善强制回收产品目录，建立健全回收网络体系

制定强制性回收产品目录，一方面能有效减少有毒有害物质污染环境，降低对人类健康的损害，另一方面产品回收和资源化再利用，能减少原材料消耗，降低再生产成本，有利于实现好的经济效益。尽管我国《废弃电器电子产品处理目录（2014 年版）》规定了14种强制回收产品目录，但没有将小家电包括在内，需要尽快补充完善相应的强制回收产品目录。

借鉴美日在电子废弃物回收领域中的做法， 企业根据自身状况和需求，较大企业可独立或与其他企业联合建立收集网络，政府和行业组织在资金、风险、技术层面除了进行必要的监管外， 对于这些厂商也要给予相应的优惠政策，发挥它们的示范辐射和带动作用，逐步建立起废弃产品生产者回收网络。当然，对于无法单独进行回收的小型企业，可以由行业协会来牵头，组建一个专门集中回收站，再将收集来的废弃产品运往有资质的回收处理厂家进行处置和再利用，从而使小企业无法回收处理的难题得到解决。

另外，随着物联网技术的发展和移动互联时代的到来，可以考虑在废旧电器电子产品回收领域中采用“互联网+”回收的形式，鼓励有实力的公司或者平台在废旧产品回收和交易方面做大做强，建立一个广泛覆盖的电子产品回收网络，加大对产品流向的管理，有利于集中对废旧电器电子产品信息进行实时有效的监管。

（三）建立环境押金制度

在EPR制度中，消费者作为电子产品消费的最终受益者，在电子废弃物回收过程中具有举足轻重的作用，消费者的环保意愿和主动作为直接影响着回收的实现效果。实施环境押金制度，可以通过收取环境押金抑制随意丢弃废弃物的行为，让随意丢弃付出损失押金的代价，以经济利益引导消费者将废弃产品交到回收点，达到保护环境的目的。[7]通过政府许可或者立法，赋予相关机构和企业代为收取，当消费者把废弃产品送到指定回收点，可以要求返还环境押金。该制度能有效提高废弃电子产品的回收率，提高资源再利用率，最终促进EPR制度的落实。[8]

（四）完善环境公益诉讼制度

2012年新修订的《民事诉讼法》中写入了公益诉讼制度，将环境权益保护公益诉讼纳入法律范畴。这有利于保护人民群众的环境权益，在法律程序上扩展了适用范围，有利人民群众积极参与环境保护，切实保障环境公益诉讼权的实现。在涉及废弃电器电子产品回收处理时，当发现有企业不履行回收责任侵犯到人民环境权益时，就可用法律的武器，维护正当的环境权益。但也应该看到，环境公益诉讼以及废弃电子产品回收处理都属于新生事物，还需要在实践中不断摸索和完善。因而，在落实EPR制度的同时，还应注重法律配套诉讼制度的推行和完善。

三、小结

综合德、美、日在EPR立法和时间方面的经验，给我国的启示是：一要立法要明确包括生产者在内的不同责任主体的责任，制定实施细则，增强可操作性;二要健全强制回收产品目录和回收网络体系，对回收流程实施有效的监管;三要辅以环境押金制度和公益诉讼制度，促进EPR制度的有效落实。对于具体实施过程中出现的新情况、新问题，要及时进行研究改进，在实践中不断完善EPR制度。

参考文献：

[1]芶在坪国外包装业发展循环经济的做法[J].再生资源与循环经济，2008（12）

[2]于文武德国循环经济发展的特征及经验借鉴[J].经济师，2008（9）

[3]周宏春生态文明建设应成为重要任务[J].中国发展观察，2012（9）

[4]曲凤杰主要发达国家废弃电子产品管理及我国相关政策研究[M].中国市场出版社，2016

[5]姚凌兰我国电子废弃物回收管理发展现状[J].环境科学与技术，2012（61）

[6]宋志国电子废弃物管理立法中的责任分担[J].政治与法律，2008（1）

[7]刘长江环境法上的押金制度探析[M].法制出版社，2002

[8]王兆华电子废弃物管理中的延伸生产者责任制度应用研究[J].工业技术经济，2012（4）

（冯利华，国家信息中心博士后科研工作站。）