论特朗普政府战略重心转移

滕建群

内容提要 2017年底至2018年初，美国特朗普政府连续发布《国家安全战略报告》《国家防务战略报告》《国情咨文》和《核态势评估》报告，基调一脉相承，即强调“美国第一”，把中国和俄罗斯定义为“修正主义者”，并要与之进行“战略性竞争”。在特朗普政府看来，恐怖主义、地区核问题构成对美国直接、现实挑战，但未来真正威胁其霸权地位的则是中国和俄罗斯，美国必须把国家战略重心转向大国战略竞争。美国新一轮国家战略重心转移必将对未来的大国关系和国际局势带来深远影响。

关键词 美国；战略重心转移；调整

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.03.008

2017年12月至2018年2月，美国特朗普政府先后发布《国家安全战略报告》等四份文件，认为“美国将会对其所面对世界日益增长的政治、经济和军事竞争做出回应”[1] 。“中国和俄罗斯挑战美国的力量、影响和利益，试图损害美国的安全和繁荣”[2]。文件指出“国家间战略竞争，而非恐怖主义，是美国国家安全的首要关切”，宣称美国繁荣和安全面临的核心挑战是“长期战略竞争再现”，主要竞争对手是俄罗斯与中国。[3]特朗普政府如此密集发文阐述大国竞争思想，预示着美国正开始新一轮国家战略重心转移，必将对未来的大国关系和国际局势带来深刻影响。

冷战后美国艰难的

战略重心调整

在结束与苏联长达40多年博弈后，美国曾出现短期的战略重心迷茫。美国历届政府都提出战略重心调整，均因相关事件爆发而未能成功。此次特朗普政府战略重心调整是30年来美国战略重心调整的延续。

1990年，老布什政府发布《国家安全战略报告》，提出美国正享有“战略纵深”，无论横向还是纵向，美国没有相匹敌的对手。但该报告认为美国仍面临相应挑战。1993年3月，克林顿政府推行的防务全面审查[4]通过威胁判断认为美国面临四大挑战：一是大规模杀伤性武器扩散；二是大规模地区战争；三是东欧民主进程倒退；四是经济安全。[5] 1994年7月，克林顿发布的《国家安全战略报告》以“接触与拓展”为副标题，强调通过有选择地接触主要国家，拓展美国利益，指出美国正同中国进行广泛的接触，确保维护经济和安全利益。21世纪初，小布什执政之初，美国政府对自身所处安全环境依旧乐观，但在“9·11”事件后，小布什政府以反恐为名，在阿富汗和伊拉克先后用武力颠覆两个政权。

奥巴马上台后，开始探讨战略重心转移。2011年11月10日，时任美国国务卿希拉里在夏威夷演讲时提出“亚太再平衡”战略，指出美国将通过打造经贸关系而扩大与亚太地区接触，强调“21世纪世界的战略以及经济重心仍然在亚洲和太平洋地区”“美国政府今后的外交和经济政策重心依然会放在亚太地区”。[6] 利用传统“均势”理论，奥巴马政府以敏感的领土和领海争端为由，挑拨中国与周边国家关系，导致中国东海、南海风波频发。但随后国际局势的变化让奥巴马“亚太再平衡”战略难以推进。中东“伊斯兰国”恐怖势力迅速扩张并宣布建国，危及美国在中东的战略利益。美国纠结起所谓反恐联盟，在中东发动反恐战争。同时，乌克兰危机爆发，俄罗斯把克里米亚纳入版图，美国的注意力又盯在了东欧地区，调动北约部队向俄罗斯西部边境地区部署，在俄罗斯边境地区频繁进行军演。

2016年，特朗普当选总统后，美国战略重心调整进入新窗口期，其外部环境有所改善，中东地区随着“伊斯兰国”极端势力被剿灭，反恐形势有所缓解而乌克兰东部政府军与地方武装处于胶着状态，战事没有升级态势。这一形势表明，美国战略重心转移已没有太多国际羁绊。

特朗普战略重心转移的动因

特朗普政府连续发布的四个指标性文件指出了美国的长期和短期威胁：长远看，中国和俄罗斯是美国的战略竞争对手；短期内，美国仍将面临恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的现实威胁。多种因素驱动着特朗普政府的战略重心转移。

一是孤立主义回归。特朗普政府提出“美国第一”的用意在于恢复过去的霸权地位，因此要休养生息。孤立主义既是美国既往国策，也是其特有的地缘政治。美国独立后，仍遭到欧洲列强觊觎。百废待兴的美国为摆脱列强控制、巩固独立成果，避免卷入欧洲战事，于1793年4月发布《中立宣言》。1796年9月，美国首任总统乔治·华盛顿告诫政府不要介入欧洲纷争，要将美国建成自由进步的伟大国家，最重要的是保持中立，不与任何外国建立永久联盟；美国独处一方，远离他国，地理位置优势使好战国家不能从美国获得好处，也不敢轻易冒险向美国挑衅。[7] 1823年12月，时任美国总统詹姆斯·门罗提出“美洲是美洲人的美洲”。他强调，美洲的政治制度与欧洲有根本不同，承诺美国不介入欧洲事务。此后百年，孤立主义一直主导美国对外政策，直到二战期间日本突袭珍珠港后才有所改变。

从竞选到入主白宫，特朗普一直秉持极端孤立主义理念，其主要表现是：第一，重新定义“美国利益”，指出国家利益在于美国的安全、繁荣和自由民主制度，国际治理、他国安全和利益不是美国要关心的事务。第二，将所有注意力集中于国内，以保证美国安全和繁荣。第三，减少海外义务，只介入那些与美国安全和繁荣相关的事务，并按照国家利益确定美国的政策。特朗普上台不久，美国便退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和气候变化《巴黎协定》；减少对包括联合国等在内的国际组织的经费援助；跟有关国家重谈已签署的自贸区协定。

在总体实力下降、孤立主义抬头背景下，特朗普政府的策略是对内休养生息，恢复和增强综合国力；对外集中力量应对美国霸权的主要威胁，不再过多卷入与此无关的事务。

二是重商主义抬头。特朗普政府的政策有浓厚的急功近利色彩，强调与大国展开经贸竞争，以经商模式经营国际关系。特朗普没有公共服务阅历，也没有从政经验，商业气息时刻影响着他的决策。他年轻创业，涉足房地产、赌场和股市等具有高风险行业，几次破产但又东山再起。特朗普写道：“我崇尚大規模的赌场生意，这对我有无穷的吸引力。归根到底，我迷恋的是滚滚财源。如果你熟悉自己涉足的生意，并且善于动作，你就能从中谋利，精明的运作可以给你带来广袤的财源。” [8]长期从事高风险的商业活动，使得特朗普重利轻义，只注重眼前利益而不在乎指导思想和价值观。

特朗普政府认为，中国、俄罗斯等国正在“修正”二战结束以来由美国主导建立起来的国际商业秩序。美国对中国的既往印象从未改观，不允许中国通过自身努力改变过去许多产业处在国际产业链中下端，为国际社会提供市场和原料的现状，不能接受中国工业化水平大幅提高，在高技术领域展现出强劲自主创新能力。《中国制造2025》提出坚持“创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的基本方针，坚持“市场主导、政府引导，立足当前、着眼长远，整体推进、重点突破，自主发展、开放合作”原则，通过“三步走”实现制造强国的战略目标，到2049年，综合实力进入世界制造强国前列。[9]

对于由中国提出建立的亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）和“一带一路”倡议，美国更是消极应对。美国不但无视“亚投行”的专业、高效、廉洁和“一带一路”倡议的“共商、共建、共享”原则，而且认为它们是对美国主导的国际商业秩序、金融秩序的“修正”，认为中国是“修正主义者”，对美国的国家利益构成挑战，要与包括中国在内的大国进行战略性竞争。

三是为利益集团服务。特朗普政府主要由两类人组成：一类是跨国公司老板，包括财长和国务卿等要职都由华尔街精英出任；另一类是代表军工复合体利益的退役高级将领。特朗普政府的内阁决策顾问由国防部长马蒂斯、国家安全事务助理麦克马斯特、白宫办公室主任凯利组成，三位将军都有丰富的实战经验，在过去一年中直接左右了特朗普的内政和外交决策。来自华尔街的老板和有实战经验的将军以及他们所代表的利益集团必然把美国外交重点放在大国竞争上。

与大国进行战略竞争的背后是对国际商业利益的追逐，在美国军火工业仍是世界独大和占据美国经济半壁江山的情况下，照顾好军火工业集团，让其在国际上进行全面竞争是特朗普的首要任务。2017年，美国出售军火419.3亿美元，和2016年的336亿美元相比，增幅达20%，[10] 远超第二位的俄罗斯。[11] 在中东，特朗普首次出访就和沙特签署1000多亿美元的军火交易，随后又与卡塔尔签署120亿美元的飞机订单。在亚太，美国更是不遗余力进行军火推销，利用访问日本和韩国的机会让他们继续购买美国武器装备。美国已向印度出售C17大型运输机、P8I反潜巡逻机等先进武器，双方还在谈判引进F16和F18战斗机及生产线。越南近年来也成为美国重点经营的国家。奥巴马执政期间，美国解除了对越南武器出口限制，双方安全合作和军火交易逐步走向深入。军火大单的背后是军火商人的利益所在。

特朗普政府转移战略重心的

目标、能力和决心

入主白宫一年后，特朗普政府宣布要与大国展开战略性竞争，但其战略重心转移能否成功，仍是未知之数。

第一，战略目标清晰。相关报告发布后，美国参谋长联席会议副主席保罗·塞尔瓦上将宣称大国竞争的时代已回归，指出美国正制定针对中国的“全球计划”，这在新的国家安全战略和国防战略中都有体现。“这也是美国十年前本应该认识到的”，“过去十年，中国蒸蒸日上，俄罗斯在亚欧大陆积聚财富和影响力，两国都与美直接相关。”“俄罗斯、中国、美国之间的摩擦告诉我们，如果说大国竞争不存在，说我们没有在世界范围内为经济、政治、国家安全等展开竞争，那就是忽视了事实的表现。”他宣称，中国、俄罗斯、美国在争夺全球范围内的影响力，“竞争并不意味着将爆发全球竞争，或是以暴力终结这种竞争。但是如果你不理解经济、政治、军事实力等因素事实上的重要性，也就是忽视了历史。他还指出要与中国和俄罗斯进行“有区别的对抗”。[12] 特朗普政府认为，需要防范的是未来能够真正威胁到美国霸权地位的战略性竞争对手，朝鲜、伊朗和恐怖主义是现实的、直接的威胁，但不可能动摇美国世界霸主的地位。

第二，美国能力有限。美国仍是世界第一大经济体，2017年GDP为19.55万亿美元，[13]但其国债上限已经达到了20.162万亿美元。据估算，由于无力解决债务增长问题，未来十年美国需要支付6万亿美元的利息。”“预计未来几年美国债务会迅速增长恶化。五年后，每年预算赤字就将超过一万亿美元，美国实际上是负债经营”。[14]

2017年，特朗普政府外交政策全面收紧。一是广泛的“退群”，退出TPP、气候变化《巴黎协定》和联合国教科文组织，[15]迫使加拿大、墨西哥、韩国等重谈自贸协定。上任前后，特朗普多次评论北约过时：“目前，28个成员国中有23个国家未能支付其应该支付的份额。这对美国人民及其纳税人是不公平的。” [16] 二是批评联合国不能为美国利益服务，特朗普在联合国大会上高调宣布“美国第一”政策，指出在处理国际事务时他始终把美国的利益放在首位。他告诉与会各国代表照管好自己国家利益，自己管好自己的事情。[17] 2018—2019財年削减美国对联合国的会费2.85亿美元。[18] 不可否认，美国的外交政策是为美国的利益服务的，但它离不开国际合作。在当前国际形势下，美国难以单打独斗地实现自身利益，必须依靠盟友协作和大国合作。特朗普的选择既缺乏国际共识，又孤掌难鸣。

回顾历史，任何国家都无法独立对抗两个及两个以上的强国。二战时，德国和日本挑战多个大国，结果被大国联合打败。美国学者约翰·米尔斯海默写道：“现实主义世界中的大国确实也存在合作，均势逻辑常常使大国结成联盟，联合反对共同的敌人。” [19]他列举二战前后欧洲国家的例子，认为英国、法国和苏联就是反对德国的联盟，国家有时会集结起来对付第三国。而20世纪70年代，中美走近也从侧面体现出美国在地区力量平衡上的选择，包括基辛格在内的“均势理论”拥护者，企图拉住中国，形成中美联手对抗苏联的格局。因此，即便是美国，也无法同时与中国和俄罗斯进行“战略性竞争”。

第三，竞争决心难下。目标已定，力量不足，直接影响特朗普政府战略重心转移的意志。中国和美国在各领域里竞争与合作均在加强，为搭建新的力量平衡进行面对面的博弈。而能否赢得这场博弈的胜利，则是中美在未来一段时间里必须面对的考验。中美两国的竞争必然会在双方均可控制的范围内，避免迎头相撞是两国必须认真对待的问题。

军事上，无论是核力量还是常规力量，美国都无法取得对中国的绝对优势。经济上与中国开展贸易战只会让双方两败俱伤，美国无法在不损伤自身利益的前提下使中国经济减速。美国学者约翰·米尔斯海默指出，“不幸的是，世界上许多国家会迫切希望增进与中国的经济交往，这就填补了美国采取措施减少与中国贸易和对华投资所造成的真空。如欧洲各国并不会受中国严重威胁，它们可代替美国继续推进中国经济增长。” [20] 特朗普政府无法兑现提高中国商品关税竞选承诺的原因也在此，在势均力敌贸易战中，美国无法全身而退。

综上所述，特朗普政府大国政治回归带有鲜明的冷战和零和游戏思维，难以适应历史发展大潮。战略竞争对中国来说也不一定是坏事，它可倒逼中国在多领域进行深化改革，加快自主創新步伐。中国只要稳住阵脚，充分发挥中国特色社会主义的优势，搞好国内建设，就足以应对美国仅靠过时意志且难以成型的战略重心的转移。

（作者系中国国际问题研究院美国

研究所所长，研究员）

（责任编辑：甘冲）

[1] 《美国国家安全战略》，http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/ 2017/12/2017.pdf

[2] 同上。

[3] 《美国国防部长马蒂斯在霍普金斯大学的演讲》，https：//www.defense.gov/News/Article/ Article/ 1419671/national-defense-strategy-a-good-fit-for-our-times-mattis-says/

[4] 领导这场全面防务评估的人是时任美国国防部长莱斯·阿斯平，评估结果就是《防务全面审查》报告。

[5] 美国国防部，《全面防务审查报告》，http：//history.defense.gov/ Portals/70/Documents/dod_reforms/Bottom-upReview.pdf？ver=2014-09-17-111404-173

[6] 《希拉里详述重返亚太计划，‘牵制中国意味浓厚》，http：//world.huanqiu.com/roll/2011-11/2163381.html

[7] 华盛顿，《告别词》，1796年9月19日，https：//wenku.baidu.com/view/ccbc98232f60ddccda38a0eb.html

[8] 唐纳德·特朗普、托尼·施瓦茨著，尹瑞珉译，《特朗普自传》，北京：中国青年出版社，2017年3月第4次印刷，第18页。

[9] 《国务院关于印发<中国制造2025>的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015 -05/19/content_9784.htm

[10] 徐长银，《特朗普—美国军火商的王牌推销员》，http：//www.360doc.com/content/18/0114/20/62307_ 721921730.shtml

[11]《俄罗斯武器出口额达150亿美元》，新华社莫斯科2018年2月7日电，。http：//www.xinhuanet.com/ 2018-02/08/c_129808261.htm

[12] 《塞尔瓦描述大国竞争的现实》，http：//www.jcs.mil/Media/News/News-Display/ Article/1428817/selva-describes-reality-of-great-power-competition/http

[13]《2017全球十大强国GDP排名出炉，美国已并非世界第一？》，http：//news.sina.com.cn/o/2018-01-24/doc-ifyqyesy0920344.shtml

[14] 《美国国债又攀升，首次突破20万亿美元》， http：//www.cankaoxiaoxi.com/finance/20170913/2230782.shtml

[15] 按相关规定，美国退出联合国教科文组织将于2018年12月31日生效，届时美国将赖掉5亿美元的会费。

[16] 《 特朗普北约峰会不留情面批评盟友》，中新社布鲁塞尔2017年5月25日电， http：//world. huanqiu.com/hot/2017-05/10742389.html

[17] 《特朗普总统在联合国大会上的发言》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id= 1579017799847066532&wfr;=spider&for;=pc

[18] 《 历史性删减”2.85亿美元会费，美国被指在报复联合国》，http：//world.huanqiu.com/exclusive/ 2017-12/11477709.html

[19] 约翰·米尔斯海默著，王义桅、唐小松译，《大国政治的悲剧》（中文版），上海人民出版社，2015年4月第一版，第51-52页。

[20] 同上，第408页。