粤港澳大湾区水污染治理中政府跨界协作机制研究

何玮　喻凯　曾晓彬

[摘 要]水污染治理是一项系统工程，具有整体性、区域性的特征，仅依靠流域内某单一地方政府难以解决此类问题。珠江水系河流纵横交错，流经地域众多，对其水污染的治理必然需要地方政府的区域合作和协同治理。粤港澳大湾区社会经济体量大、发展迅速，但粤港澳地区赖以生存的珠江水污染问题却十分严重。受限于港澳地区政治的特殊性与湾区在流域水资源协同管理方面经验缺乏，更缺乏对各方存在普遍约束的法律法规制度、合作协商平台不完善等问题。在跨界水污染治理问题上仍难以形成有效的协作机制，导致粤港澳大湾区流域水污染治理收效甚微。而西方发达国家在跨界水污染治理上经验较为丰富，参考西方在水污染治理过程中的成功经验，合理吸取其水污染治理过程中的失败教训，同时借鉴水污染治理的成功经验，有助于粤港澳大湾区形成自己独特的治理机制。根据分析西方水污染治理的模式并结合粤港澳大湾区实际情况，粤港澳大湾区在跨界水污染治理上应当建立统一的流域协调管理机构、完善区域水污染制度环境、达成多方协作共识、积极引导社会力量参与水污染治理，构建长效机制，提升湾区水污染协同治理水平。

[关键词]跨界治理；协同治理；粤港澳大湾区

[中图分类号]X323 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）04-0044-06

流域水环境具有整体性，世界上约有50%的水资源属于跨界水，而跨界水资源治理历来都是水资源治理中的热点问题[1]。水系流域通常会被不同的行政区划所分割，导致流域整体与行政区分割之间形成难以调和的矛盾，“搭便车”等利益冲突频发。近年来，粤港澳“三地”政府着力推进粤港澳大湾区绿色发展，重点关注珠江水污染协同治理，但流域水污染的协同管理在国内尚无完善机制，“三地”政府难以形成真正的联合治理体系。要从根本上改变我国水污染治理的困境，就要改善合作模式，从“三地”共同利益出发。

一、粤港澳大湾区跨界水污染协同治理的重要意义

随着现代工业文明造成水资源的严重污染，如何高效治理水污染已经成为决定人类文明繁衍发展的重大难题。当前我国行政区域划分与水资源属地分管制度破坏了流域水资源环境的整体性，导致水流域无法形成统一的治理体系，这也大大加剧了跨界水资源治理的难度。

（一）粤港澳大湾区水污染问题及治理现状

1.粤港澳大湾区水污染现状。粤港澳大湾区城市群由广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区组成，湾区内水资源丰富，水系发达，而其饮用水主要分布在东西北江干流、三角洲河网区的西江干流水道、北江干流水道、东江干流等水道和支流，以河道型和水库型水源地供水为主。1960年，香港由于自身供水問题，香港政府与广东省政府达成协议，每年从东江引入淡水[2]。2017年4月，中央第四环境保护督察组向广东省委省政府反映督查情况时指出：“2016年，广东大部分地区水污染问题突出，治理现状与目标存在较大差距，如广州市在‘十二五计划中拟修建1 884千米的污水管网，但实际上只完成目标任务的31%；深圳市污水管网缺口约4 600千米，市污水收集率不足50%；中山市2012年以来投资约21亿元建成949千米管网，进行‘雨污工程建设，但由于工程质量不高，管理存在一定问题，导致全市污水收集率并没有达到预期效果。”粤港澳地区人口稠密，但由于工业的高度发展与城镇的密集分布，水污染问题也尤为严重，咸潮活动频发，无论是水资源保护还是污染防治推进落实都存在明显的不足，严重影响了粤港澳大湾区的可持续发展。

2.粤港澳大湾区水污染协同治理现状。珠江流域河流纵横交错，水污染治理必然需要地方政府的区域合作，早在2012年，粤港、粤澳地区已有应对跨界水污染等区域性社会突发事件的合作平台，并且分别签署了《粤港应急管理合作协议》与《粤澳应急管理合作协议》，以加强“三地”之间的应急交流与互助。十八大以后，广东愈发重视跨界水污染治理。2017年5月22日，中国共产党广东省第十二次代表大会在《深入贯彻习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，努力在全面建成小康社会加快建设社会主义现代化新征程上走在前列》报告中指出：“在推动绿色发展、实现美丽与发展共赢部分，要坚决打好污染治理‘三大战役，要求突出抓好水污染治理，全面落实河长制，重点整治广佛跨界河、茅洲河等严重污染河流，基本消除城市建成区黑臭水体，确保优良水体水质和城乡居民饮用水安全。”2017年7月，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，协议提出共同建设宜居宜业宜游的优质生活圈，“共建健康湾区，完善生态建设和环境保护合作机制，建设绿色低碳湾区”。粤港澳三地合作多元发展，得到了中央和社会各界的支持和认同。但问题仍然存在，由于粤港澳地区“一国两制”的政治特殊性与水流域的属地划分，“三方”在水污染治理上仍难以形成真正的联合治理体系。

（二）粤港澳大湾区跨界水污染协同治理的重要性

我国环境治理体制是在政府治理总体框架下运行的，“统一管理与分级、分部门管理相结合”。地方水污染治理部门既接受上级环境部门的领导，也遵从本级地方政府的调度，多头领导大大弱化了治理部门的行政效率[3]，加之粤港澳三地的政治特殊性，大湾区的联合水污染治理体系迟迟未能建立。要解决这个难题，唯有推进区域水污染治理合作，形成以粤港澳三地政府为主导，多元利益群体参与的治理格局。首先由地方政府间共商、共定合作计划以加强跨区域强制执行力；其次，积极引导社会群体参与水污染治理的协商合作；最后通过制定合作协定，形成“统筹合作，风险共担”的治理格局，破除“搭便车”现象，减少利益集团之间的冲突，有效促进计划的执行。

二、国外跨界水污染协同治理的经验与启示

地方政府之间往往既合作又竞争，粤港澳大湾区城市群亦是如此。本文选取英、美、日等多国跨界水污染治理案例，通过对其经验的分析研究，旨在从政府协作机制的角度，为粤港澳大湾区水污染治理提供经验与启示。

（一）组建跨区域水污染治理协调组织

在著名的美国田纳西河和德国莱茵河治理案例中，当地政府利用协调委员会制定具有约束性的法律法规，使各治理主体协商管理流域事务，形成互利互信的跨州、跨国水污染治理格局。同时因地制宜，合理开发资源，有效解决跨界水污染问题。跨区域的协调组织能够组建起具有强制性的多方协调网络，使地方政府就相关问题达成协议，组建专门的跨政府组织统筹流域相关事项。由各成员议会统一拨付经费，并让其执行机构在委员会相应政策和环境保护政策落实过程中充当协调单位。地方政府在跨界水污染治理问题中将一部分权力让渡给协调委员会，协调委员会具有一定的自主性，行使特定职能，真正发挥职能作用。

表1 西方国家典型水污染治理协调组织经验

名称政府合作类型管理机构跨界水污染管理体系治理成果

美国田纳西河治理模式国家内部微区域间政府合作田纳西河流域管理局田纳西河流域管理局作为联邦政府机构，在行政上只接受总统领导和国会监督。该管理局被授予对整个流域内各种资源进行全面规划和治理开发的权利，将各州政府对流域的规划和开发权利集中统一起来，保证了管理权利上的统一。田纳西河流域管理局在开发和治理中的主导思想是纵观全局，打破行政界限，对整个流域进行统一规划，进行全面治理开发。

莱茵河多国协同治理模式毗邻国家间的次区域政府合作莱茵河国际委员会及下设若干技术和专业协调组织在跨界水污染治理中，流域各成员国政府部分权利委托给一个超国家机构，由其制订治理目标，发展规划，成员国之间互利互信，尊重各方利益。各成员国可就相关问题提出建议和批评，并由莱茵河国际委员会对意见和批评进行总结，提交报告，共同协商讨论。有利于区域一体化治理，是基于区域协同治理和综合性流域管理的治理模式，有利于加强成员国信息共享、技术交流合作。莱茵河国际委员会通过统一的宏观管理和完善的监督机制来推动完成莱茵河的跨界水污染治理。

（二）用契约模式来管理跨界水污染问题

水流域的跨行政区域性决定了水污染治理不能单凭某一个地方政府，需要流域内各地方政府的合作和协调[4]。美国惯用契约模式来治理环境，包括签订水流域契约、公害防治协定、生态补偿协定、社区共管协定等。在特拉华流域治理上，各方治理主体签订了科罗拉多河协定、博尔德峡谷项目法案等治理协议和联邦——跨洲协定与特拉华流域协定等具有共同约束力的治理契约。墨西哥政府也常就区域水污染管理进行协商，共同制定治理协议，形成较为完善的法制体系。区域合作协议、契约模式对于跨界环境治理的有效开展具有重要影响，也是跨界治理的新模式、新方法[5]。

（三）完善跨界水污染治理的各项法律法规

在美國的流域水资源治理案例中，其主要采取统管和分管相结合的治理模式，制定完善的法律法规以约束各部门的行为，严厉打击地方政府以邻为壑、偷偷发展污染项目的做法，不断完善监督检查制度、跨行政区河流水污染处理制度、环境信息共享制度等。美国科罗拉多流域和特拉华流域在治理跨界水污染问题时，都制定了明确的法律法规，规定各方的职能、责任，构建起“风险共担，利益共享”的治理格局，避免“多头管理”和“权责不清”的情况，减少矛盾与争端。为彻底明确跨界水污染治理的权责协作，美国在《国家环境政策法》中就明确规定了政府主导部门与协作部门的关系、被赋予的职能等。英国也先后颁布了《流域法》《河流污染防治法》《水法》等一系列法律法规[6]。

（四）形成多层次的治理格局

通过下表中日本和英国的跨界水污染治理经验可以看出，政府越来越重视半官方组织、社会组织、私营企业等主体在跨界水污染治理过程中的作用。政府构建统一的管理机构、协调和发展基金等激励机制，逐步建立多层次、网络状治理的区域水污染协调治理体系，以购买服务等方式，充分发挥社会各方的力量，制定完善的跨界水污染治理的法律体系，明确各治理主体的责任，各机构各部门严格遵守相关制度。国家行政机构、环境部门等对水污染治理进行宏观管理，制定治理政策和目标，并承担对提供流域水服务的业务承包公司的监督责任。这有利于充分利用社会组织、私营企业的能动作用，调动其积极性，形成政府机构、私营机构与第三部门通力合作的结构。社会组织私营企业等非官方、半官方治理主体在跨界水污染政策的制定、执行和回馈过程中担当重要的角色，跨界水污染治理呈现出治理主体多样化、治理模式多层次的发展格局。

表2 日本、英国多层次跨界水污染治理经验

名称治理机构跨界水污染治理模式跨界水污染治理体系跨界水污染治理成果

日本跨行政区水污染治理模式国家行政机构（国土厅）、地方环保部门、半官方组织、社会组织基于“广域行政”的治理理念多层次合作，加强跨行政区划、跨行政层次之间的政府合作，主张将非政府组织纳入为治理主体，形成交叠多中心、“多龙治水”的治理模式形成较为完善的跨界水污染治理的法律体系，利用法律和协议对职能和责任进行明确规定，机制完善，运行有效形成依法治水、依法管水，严格执行监督的水污染治理体系，充分利用社会组织的力量，有利于协调各方关系，解决跨界水资源管理问题。

英国跨行政区水污染治理模式国家政府部门、国家环境部门、污水治理承包公司采用成立流域专门管理部门进行规划管理与政府购买企业水服务相结合的治理模式，依靠私有化的水务公司对流域内水资源进行管理制定完善的法律制度（包括流域和河流防治法、污染控制法、环境法等）对跨界流域水污染进行治理，明确各方职能形成多层次的水污染治理模式，充分发挥企业作用，提高治理效率，使政府部门和私有制企业优势互补，这种管理模式是英国流域治理体制的代表。

从西方发达国家的发展经验来看，政府合作组织的建立首先需要各方达成共识，基于互利共赢的理念建立可持续的合作关系，打破行政区域的隔阂；其次，建立完备的发展体制；最后，建立相应的法律法规以规范合作，明确责任和权力，保障合作目标、治理政策、合作协议的落实。目前粤港澳大湾区政府合作模式还处于低端协调状态，应当加强“三地”政府合作，加速区域水污染治理体系建设，促进粤港澳大湾区环境生态复原。